Демократия в Америке

Выборная система, применяемая к назначению главы исполнительной власти многочисленного народа, представляет опасности, которые были достаточно уяснены опытом и историками.

Поэтому я буду говорить об этом только по отношению к Америке.

Опасности, происходящие от выборной системы, могут быть более или менее значительны в зависимости от места, занимаемого исполнительной властью, и ее значения в государстве, от способа выбора и от тех условий, в каких находится избирающий народ.

Применению избирательной системы к главе государства делается тот небезосновательный упрек, что таким образом личным стремлениям предлагается столь большая приманка и они так возбуждаются к погоне за властью, что часто, не довольствуясь легальными способами, прибегают к силе, когда у них не оказывается права.

Ясно, что чем больше преимуществ присвоено исполнительной власти, тем приманка будет сильнее; и чем более возбуждаются стремления претендентов, тем более они находят поддержки во множестве второстепенных честолюбий, рассчитывающих на получение себе власти, если торжествует их кандидат.

Поэтому опасности, представляемые избирательной системой, возрастают в прямом отношении с тем влиянием на государственные дела, которым пользуется исполнительная власть.

Происхождение революций в Польше объясняется не только вообще существованием выборной системы, но тем, что избиравшееся там должностное лицо было королем обширной монархии.

Поэтому, прежде чем рассуждать об абсолютном достоинстве выборной системы, нужно сначала разрешить предварительный вопрос о том, допускается ли географическим положением, законами, обычаями, нравами и мнениями того народа, у которого хотят ввести выборную систему, возможность установления слабой и зависимой исполнительной власти; потому что желают одновременно, чтобы представитель государства был облечен обширной властью, и чтобы он был выборный, значит, по-моему, выражать два желания взаимно противоречивые. Что касается меня, то я знаю лишь одно средство для того, чтобы перевести наследственную королевскую власть на положение выборной власти: надо заранее сузить сферу ее действия, постепенно уменьшить ее права и преимущества и приучить народ жить без ее содействия. Но именно об этом-то европейские республиканцы вовсе не заботятся. Поскольку многие из них только потому ненавидят деспотизм, что сами страдают от его суровости, то обширность исполнительной власти не поражает их; они нападают лишь на ее происхождение, не замечая тесной связи, существующей между этими двумя явлениями.

До сих пор не нашлось никого, кто захотел бы рисковать своей честью и жизнью для того, чтобы стать президентом Соединенных Штатов, потому что последний имеет только временную, ограниченную и зависимую власть. Нужна крупная ставка в игре, чтобы на арене возникли отчаянные игроки. До сих пор ни один кандидат не вызвал в свою пользу слишком горячих симпатий и не возбудил опасных народных страстей. Причина этого проста: достигнув положения главы правительства, он не может дать своим приверженцам ни большой силы, ни значительного богатства или славы, и влияние его в государстве слишком слабо для того, чтобы разные партии видели в его возвышении свой успех или падение.

Наследственные монархии имеют одно серьезное преимущество: поскольку в них частные выгоды одной семьи всегда связаны с пользой государства, то не бывает такого времени, когда последнее было бы предоставлено самому себе. Я не знаю, лучше ли в этих монархиях ведутся дела, чем в других местах, но по крайней мере там есть всегда кто-нибудь, кто плохо ли, хорошо ли, по своим способностям заботится о них.

Напротив, в государствах с выборным управлением, с приближением выборов и еще задолго до них, правительственный механизм действует уже только как бы по инерции. Можно, конечно, принять такие законы, что выборы будут производиться единовременно и быстро, так что место, занимаемое исполнительной властью, никогда, так сказать, не будет вакантным; но, несмотря ни на что, пустое место остается в умах, вопреки усилиям законодателя.

С приближением времени выбора глава исполнительной власти начинает думать только о предстоящей борьбе; у него уже нет будущности; он ничего не может предпринять и лишь вяло продолжает то дело, которое придется, может, завершать другому. «Я уже так близок ко времени своей отставки, – писал президент Джефферсон 21 января 1809 года (за шесть недель до выборов), – что участвую в делах только выражением собственного мнения. Я считаю справедливым предоставить моему преемнику инициативу тех мер, за исполнением которых ему придется наблюдать и за которые он должен будет нести ответственность».

Взоры народа тоже обращены лишь на один пункт. Он занят наблюдением за подготовкой процессов новых выборов.

Чем обширнее место, занимаемое исполнительной властью в ходе общественных дел, чем важнее и необходимее его привычная деятельность, тем опаснее подобное положение вещей. У народа, привыкшего быть управляемым исполнительной властью, а тем более находиться в ее административном распоряжении, выборы непременно должны производить сильное впечатление.

В Соединенных Штатах действие исполнительной власти может быть безнаказанно замедлено, потому что оно слабо и пределы его ограниченны.

Когда глава правительства бывает выбранный, то из этого почти всегда вытекает недостаток устойчивости, как во внутренней, так и во внешней политике государства. Это – один из главнейших недостатков выборной системы.

Но он бывает более или менее чувствительным, смотря по величине власти, предоставленной избираемому должностному лицу. В Риме правительственные принципы не изменялись, хотя консулы сменялись ежегодно, потому что властью, дававшей направление, был сенат, а сенат был наследственным учреждением. В большинстве европейских монархий, если бы король выбирался, королевство меняло бы свой вид при всяком выборе.

В Америке президент оказывает довольно сильное влияние на государственные дела, но не он дает им направление; господствующая власть принадлежит народному представительству. Следовательно, чтобы изменить политическое направление, нужно изменить не одного президента, а всю массу народа. Поэтому в Америке выборная система, будучи применена к назначению главы исполнительной власти, не вредит заметным образом устойчивости управления.

Впрочем, недостаток устойчивости есть зло до такой степени тесно связанное с выборной системой, что он все-таки дает о себе знать в сфере деятельности президента, как бы ни была она ограниченна.

Американцы полагали, что глава исполнительной власти для того, чтобы оправдать свое назначение и нести на себе всю тяжесть ответственности, должен быть сколь возможно более свободен в личном выборе им своих чиновников и в удалении их по собственному усмотрению; законодательное собрание скорее наблюдает за президентом, чем направляет его действия. Из этого следует то, что судьба всех союзных чиновников при каждом новом выборе президента находится, так сказать, в подвешенном состоянии.

В конституционных монархиях Европы слышны жалобы на то, что участь незаметных административных агентов часто зависит от участи министров. Это положение оказывается еще гораздо хуже в государствах, где глава правительства тоже избирается. Причина этого понятна: в конституционных монархиях министры сменяются часто, но главный представитель исполнительной власти никогда не сменяется, вследствие чего дух новшества держится в известных границах. Поэтому административные системы меняются там больше в частностях, чем в основаниях; нельзя резко заменить одну систему другой, не произведя своего рода революции. В Америке она делается каждые четыре года на законном основании.

Что касается личных неудобств, составляющих естественное последствие такого рода законов, то надо сознаться, что недостаток прочности в судьбе чиновников не производит в Америке того зла, которого можно бы было ожидать от этого в других местах. В Соединенных Штатах так легко создать себе независимое существование, что, отняв у чиновника его место, можно порой лишить его жизненных удобств, но никогда не средств к поддержанию жизни.

В начале этой главы я говорил, что опасности, соединенные с выбором, применимым к назначению главы исполнительной власти, могут быть более или менее велики, смотря по условиям, в каких находится народ, производящий избрание.

Как бы ни старались уменьшать значение исполнительной власти, всегда есть одна сторона, на которую она оказывает большое влияние независимо от положения, созданного для него законом: это – иностранная политика. Переговоры могут быть начаты с пользой не иначе, как лишь одним человеком.

Чем более в ненадежном и опасном положении находится народ, тем более чувствуется необходимость последовательности и устойчивости в ведении внешних дел и тем опаснее становится выборная система при назначении главы государства.

Политика американцев по отношению ко всему очень проста. Можно сказать, что ни они никому не нужны, ни им никто не нужен. Независимость их никогда не подвергается опасности.

Таким образом, у них значение исполнительной власти столько же ограничено обстоятельствами, как и законами. Президент может часто менять свои взгляды, но от этого государство не страдает и не разрушается.

Но каковы бы ни были права и преимущества, присвоенные исполнительной власти, надо всегда считать время непосредственно предшествующее выборам и то, когда они происходят, за критическую эпоху в жизни народа.

Чем затруднительнее внутреннее положение страны и чем сильнее внешние опасности, тем страшнее для нее это время жизни. Из народов Европы немногие могли бы не опасаться завоевания или анархий всякий раз, как они поменяли бы своего правителя.

В Америке общество так устроено, что оно может само себя поддерживать без внешней помощи. Внешние затруднения не имеют там настоятельного характера. Поэтому выбор президента является поводом для агитации, а не служит причиной падения государства.

Способ избрания

Искусство, выказанное американскими законодателями в выборе способа избрания. Создание особого избирательного учреждения. Отдельная подача голоса специальными выборщиками. В каком случае избрание президента возлагается на палату представителей. Что происходило при двенадцати выборах, бывших со времени введения в действие конституции

Независимо от опасностей, неразрывно связанных с самым принципом выбора, существуют многие другие, порождаемые его формами, которых можно избежать при заботливости законодателя.

Когда вооруженный народ собирается на площади для избрания своего вождя, то он подвергается не только опасности, заключающейся в самой выборной системе, но также всем неприятностям междоусобной войны, могущей произойти из подобного способа выборов.

Когда польские законы ставили выбор короля в зависимость от veto одного человека, то они или вызывали на убийство этого человека, или заранее устанавливали анархию.

По мере изучения учреждений Соединенных Штатов и большого внимания, обращаемого на политическое и социальное положение страны, мы замечаем в ней удивительное совпадение счастливых условий с человеческими усилиями. Америка была страна новая, но живший в ней народ уже в течение долгого времени пользовался свободой в другом месте. Обе эти причины сильно способствовали установлению внутреннего порядка. Сверх того Америка не боялась завоевания. Воспользовавшись этими благоприятными условиями, американские законодатели могли без затруднения установить слабую и зависимую исполнительную власть, а сделав ее такой, они могли безопасно и сделать ее избирательной.

Затем им оставалось только избрать из различных систем выбора одну наименее опасную; установленные ими на этот счет правила превосходно дополняют собой те гарантии, которые уже давало физическое и политическое устройство страны.

Задача, подлежавшая разрешению, состояла в том, чтобы найти такой способ выбора, который, выражая собой действительную волю народа, в то же время не возбуждал бы сильно его страсти и наименее долго держал бы его в ожидательном настроении. Сначала было постановлено, что для законного выбора требуется простое большинство. Но получить его было очень трудно, не рискуя притом долгими проволочками, которых прежде всего желали избежать.

Редко случается, чтобы какой-нибудь человек сразу получил большинство голосов в среде многочисленного народа. Затруднение это еще более увеличивается в республике, состоящей из нескольких соединенных государств, где местные влияния гораздо более развиты и имеют силу.

Для устранения этого второго затруднения выбрали такой способ: дать избирательные права нации собранию, которое было бы ее представителем.

При этом способе получение большинства становилось более вероятным, потому что чем меньше число избирателей, тем легче им сговориться. Способ этот представлял и больше гарантий относительно достоинства выбора.

Но следовало ли передать право выбора тому же законодательному собранию, которое в обычном порядке являлось представителем нации, или же, напротив, следовало образовать избирательное собрание, единственной задачей которого был бы выбор президента.

Американцы предпочли последнее решение. Они полагали, что люди, которым поручили составление обыкновенных законов, могли бы не вполне верно представлять голос народа в отношении выбора его главного должностного лица. Кроме того, будучи избираем на срок более года, они могли бы представлять собой мнение уже изменившееся. Они рассуждали так, что если поручить законодательному собранию выбор главы исполнительной власти, то члены этого собрания еще задолго до выборов могли бы сделаться предметом искушения и игрушкой интриги, тогда как специальные выборщики, подобно присяжным, оставались бы неизвестными для толпы до того дня, когда они должны бы были действовать, и появлялись бы только в момент оглашения ими своего решения.

Поэтому постановили, чтобы каждый штат назначал известное число избирателей[144], которые, в свою очередь, выбирали бы президента. Поскольку было замечено, что собрания, которым поручался выбор главы правительства, в тех странах, где он был выбранным, неизбежно становились очагами страстей и искательств; что иногда они присваивали себе не принадлежащую им власть и что часто их деятельность и вытекающая из нее неопределенность положения продолжились настолько долго, что повергали в опасность государство, то по всем этим причинам решили, что выборщики все будут подавать голоса в определенный день, но не собираясь вместе[145].

Двухстепенный способ избрания делал вероятным, но не вполне достоверным получение большинства, так как могло случиться, что выборщики так же разошлись бы во мнениях, как могли разойтись и их доверители.

В таком случае становилось необходимым прибегнуть к одной из трех мер: или назначить новых выборщиков, или снова переспросить тех, кто уже был назначен, или наконец передать право избрания другому учреждению.

Два первых способа, независимо от неверности их результатов, были медленными и усиливали волнение.

Поэтому остановились на третьем способе и решили, чтобы выборные бюллетени передавались запечатанными президенту сената, который в определенный день, в присутствии обеих палат, вскрывает их и считает поданные голоса. Если бы ни один из кандидатов не получил большинства, то палата представителей должна немедленно сама приступить к избранию, но при этом позаботились об ограничении ее прав. Представители получили право выбирать только одного из трех кандидатов, за которых было подано наибольшее число голосов[146].

Таким образом, оказывается, что выбор нарушается обыкновенными представителями нации лишь в редком случае, да и то они могут выбирать только такого гражданина, на которого указывало сильное меньшинство специальных выборщиков; комбинация эта должна быть признана удачной, поскольку она примиряет должное уважение к воле народа с быстротой исполнения и с гарантиями порядка, требуемыми интересами государства. Впрочем, и передавая вопрос палате представителей, все же в случае разделения в ней голосов не достигали полного разрешения затруднений, так как и в палате представителей большинство, в свою очередь, могло оказаться сомнительным; на этот случай конституция не указывала уже никакого выхода. Но, установив обязательные кандидатуры, ограничив число их тремя и обращаясь к решению нескольких просвещенных людей, она сглаживала все затруднения[147], на которые могла сколько-нибудь влиять; другие же были неразрывно связаны с самой выборной системой.

В течение сорока четырех лет существования федеральной конституции Соединенные Штаты уже двенадцать раз выбирали своего президента.

Десять раз выборы были произведены в один момент, одновременной подачей голосов специальных выборщиков, находившихся в различных местах территории.

Только два раза палата представителей воспользовалась исключительным правом, предоставленным ей в случае разделения голосов: в первый раз в 1801 году при избрании Джефферсона, во второй раз в 1825 году, когда был выбран Адамс.

Выборный кризис

На момент президентских выборов можно смотреть как на критическое время в жизни нации. Почему? Народные страсти. Заботы президента. Спокойствие после выборных волнений

Я рассказал, в каких благоприятных условиях для применения выборной системы находились Соединенные Штаты и какие предосторожности были приняты их законодателями для уменьшения опасностей. Американцы привычны ко всякого рода выборам. Они по опыту знают, до какой степени ажиотажа они могут дойти и где должны остановиться. Обширность их территории и разрозненность населения делает столкновение различных партий менее вероятным и опасным, чем где-нибудь в другом месте. До сих пор политические условия, в которых находилась нация во время выборов, не представляли никакой серьезной опасности.

Тем не менее все же на момент выборов президента Соединенных Штатов можно смотреть как на эпоху кризиса в жизни нации.

Конечно, президент лишь слабо и косвенно влияет на ход общественных дел, но влияние это распространяется на всю нацию; выбор того или другого президента не имеет большой важности для каждого гражданина, однако все же он имеет значение для всех граждан. А всякий интерес, как бы он мал ни был, приобретает важное значение, когда становится интересом всего общества.

По сравнению с европейским королем, президент имеет, конечно, мало средств для приобретения сторонников, но число мест, которыми он располагает, настолько велико, что несколько тысяч избирателей оказываются прямо или косвенно заинтересованными в его избрании.

Кроме того, в Соединенных Штатах, как и в других местах, партии чувствуют потребность группироваться вокруг одного человека, чтобы таким образом легче достичь понимания толпы. Поэтому они обычно пользуются именем кандидата на президентское место как девизом, олицетворяя в нем свои надежды. Для каждой партии очень важно склонить выбор на свою сторону, не столько для того, чтобы посредством избранного президента способствовать торжеству своих идей, а чтобы этим выбором доказать, что их идеи разделяются большинством.

Задолго до наступления назначенного времени выборы становятся самым важным и почти единственным делом, занимающим все умы. Партии удваивают тогда свое рвение. Все искусственно возбужденные страсти, которые только могут быть созданы воображением в спокойной и благополучной стране, начинают в этот момент проявляться открыто.

Со своей стороны, президент поглощен заботой о собственной защите. Он управляет уже не ради государственной пользы, а для своего переизбрания; он часто сам идет навстречу капризам большинства, вместо того чтобы противостоять его эмоциям, к чему его обязывал бы долг.

По мере приближения выборов интриги усиливаются, страсти накаляются. Граждане делятся на несколько лагерей, из которых каждый называется по имени своего кандидата. Весь народ приходит в лихорадочное состояние; выборы становятся тогда ежедневным сюжетом для публичных изданий и частных разговоров, целью всех действий, предметом мыслей и единственным интересом данного времени.

Но как только судьба выборов решена, так вся эта горячность исчезает, все успокаивается, и река, на минуту вышедшая из берегов, тихо возвращается в свое русло. Но не удивительно ли, что могла случиться такая гроза?

О вторичном избрании президента

Когда глава исполнительной власти подлежит вторичному избранию, то само государство ведет интриги и подкупы. Желание быть переизбранным преобладает над всеми мыслями президента Соединенных Штатов. Неудобство переизбрания, имеющее особое значение для Америки. Естественный недостаток демократий состоит в постепенном порабощении всякой власти большинством даже по отношению к его малейшим желаниям. Вторичный выбор президента способствует развитию этого недостатка

Правильно или нет поступили законодатели Соединенных Штатов, допустив переизбрание президента?

Запретить вторичное избрание главы исполнительной власти с первого раза кажется неразумным. Всем известно, какое влияние на судьбу целого народа могут иметь таланты или характер одного человека, особенно в сложных обстоятельствах или во время кризиса. Законы, которые не позволяли бы гражданам снова выбирать их первое должностное лицо, тем самым отнимали бы у них лучшее средство для достижения благоденствия государства или для его спасения. Кроме того, таким образом получился бы странный результат, что человек исключался бы из управления как раз в тот момент, когда он вполне доказал свою способность хорошо управлять.

Доводы эти, конечно, сильны, но нельзя ли, однако, им противопоставить другие еще более убедительные?

Интриги и подкупы – пороки, естественно присущие избирательным правительствам. Но когда глава государства может быть переизбран, то пороки эти распространяются безгранично и подвергают опасности существование страны. Если обыкновенный кандидат хочет посредством интриги достичь своей цели, то его маневры могут происходить лишь в ограниченных пределах. Напротив, когда сам глава государства становится в ряды соискателей, то он для личных целей пользуется силами государства.

В первом случае интриги и подкупы ведутся одним человеком с его слабыми средствами, во втором – самим государством с его неограниченными возможностями.

Обыкновенный гражданин, использующий преступные интриги для достижения власти, может лишь косвенным образом вредить общественному благосостоянию, но если на арене появляется представитель исполнительной власти, то забота об управлении отходит для него на второй план; главным его интересом становится вопрос об избрании. Дипломатические переговоры, как и законы, имеют для него значение лишь в качестве избирательных комбинаций. Места даются в награду за услуги, оказанные не народу, а его вождю. Деятельность правительства в таком случае если и не всегда направлена против интересов страны, то по крайней мере уже не приносит ей пользы. А между тем для этой пользы она и существует.

Наблюдая ход дел в Соединенных Штатах, нельзя не заметить, что желание быть снова выбранным господствует над мыслями президента; что вся политика его администрации направлена к этой цели; что самые мелкие его действия подчинены ей; что особенно с приближением критического момента личный интерес занимает в его уме место общественного.

Таким образом, вторичное избрание оказывает развращающее влияние на избирательный образ правления, делая его обширнее и опаснее. Оно ведет к упадку нравственности в народе и к замене патриотизма ловкостью.

В Америке оно производит еще более глубокие повреждения источников национального существования.

Каждый образ правления заключает в себе какой-нибудь порок, соединенный с его основными жизненными условиями; гений законодателя состоит в том, чтобы верно его усмотреть. Государство может выдержать много плохих законов, и причиняемое ими зло часто преувеличивается. Но всякий закон, способствующий развитию этого зародыша смерти, не может с течением времени не сделаться гибельным, даже если его вредные последствия и не были заметны немедленно.

Таким гибельным принципом в абсолютных монархиях является безграничное и выходящее за разумные пределы расширение королевской власти. Поэтому всякая мера, уничтожающая сохраненные конституцией противовесы этой власти, будет в корне вредна, хотя бы последствия ее долго казались нечувствительными.

В странах, где управляет демократия и народ постоянно все забирает себе, те законы, вследствие которых его деятельность становится более быстрой и неудержимой, действуют вредным образом на существование правительственного порядка.

Величайшая заслуга американских законодателей состоит в том, что они ясно поняли эту истину и имели мужество применить ее на практике.