Демократия в Америке

В законах Нью-Йорка изредка встречаются постановления, сходные с теми, которые приведены мной в виде примеров. Но вообще эти попытки централизации слабы и дают мало результатов. Давая высшим государственным чиновникам право надзора и распоряжения над действиями низших агентов, им не позволяют награждать или наказывать. На одного и того же человека почти никогда не возлагается обязанность и давать приказания, и преследовать за непослушание, поэтому он имеет право приказывать, но не имеет средств заставить себе повиноваться.

В 1830 году школьный суперинтендант в своем ежегодном докладе законодательному собранию жаловался на то, что многие школьные комиссары, несмотря на его требования, не доставили ему отчетов, которые они обязаны доставлять. «Если такая неисправность, – добавляет он, – будет повторяться, то я вынужден буду преследовать их по закону перед подлежащим судом».

111

Пример. Чиновник прокурорского надзора в каждом графстве (district-attorney) должен производить взыскание всех штрафов выше 50 долларов, если только это право не предоставлено прямо законом другому чиновнику. Revised Statutes, часть 1, гл X, 1; V, 1, стр. 383.

112

Существует много примеров административной централизации в Массачусетсе. Так, общинные училищные комитеты обязаны ежегодно делать доклад секретарю штата. Laws of Massachusetts т. 1, стр. 367.

113

См. в конце книги текст конституции штата Нью-Йорк.

114

В Массачусетсе сенат не имеет никакой административной функции.

115

Как в штате Нью-Йорк. См. конституцию в конце книги.

116

На практике губернатор не всегда исполняет предприятия, задуманные законодательным корпусом; часто бывает, что последний, вотируя известное постановление, назначает и особых агентов для наблюдения за его исполнением.

117

Во многих штатах мировые судьи назначаются не губернатором.

118

Власть, представляемая государством, даже тогда, когда она сама не войдет в административные распоряжения, не должна, по-моему, отказываться от права проверки действий местной администрации. Например, я предполагаю, что правительственный агент, находящийся в определенном месте каждого штата, мог бы сообщать судебной власти о всех преступлениях и проступках, совершенных в общинах и округе. Не стал бы от этого порядок соблюдаться однообразнее, а между тем местная независимость не пострадала бы? Однако ничего подобного не существует в Америке. Выше судов округа нет ничего, а они получают лишь, так сказать, случайно сведения о тех административных проступках, которые должны преследовать.

119

Мне кажется, что Китай может представить самый совершенный образ того общественного благосостояния, которое очень централизованная администрация может дать подчиняющимся ей народам. Путешественники рассказывают, что у китайцев существует спокойствие без счастья, промышленная ловкость без прогресса, прочность без силы и материальный порядок без общественной нравственности. Общественная жизнь идет у них всегда довольно хорошо и никогда – очень хорошо. Я думаю, что если Китай будет открыт для европейцев, то они найдут в нем превосходнейший образец административной централизации, какой только существует в мире.

120

Один талантливый писатель, который при сравнении финансов Соединенных Штатов и Франции доказал, что ум не всегда может заменить собой знание фактов, справедливо упрекает американцев за тот запутанный порядок, который наблюдается в их общинных сметах, и, представив образец бюджета французского департамента, добавляет: «Благодаря централизации, этому достойному удивления созданию великого человека, муниципальные бюджеты как больших городов, так и самых скромных общин, с одного конца королевства до другого, представляют не меньший порядок и методичность». Конечно, я восхищаюсь таким результатом, но вижу, что большинство французских общин, счетоводство которых так совершенно, погружены в глубокое невежество относительно их действительных интересов, и находятся во власти такой непобедимой апатии, что общество в них скорее прозябает, чем живет; с другой стороны, я вижу в этих самых американских общинах, сметы которых составлены не по методическим и не по однообразным планам, население просвещенное, деятельное, предприимчивое. Я наблюдаю, что общество в них постоянно работает. Это зрелище меня удивляет, потому что, на мой взгляд, главная цель хорошего правительства состоит в том, чтобы устроить благосостояние народа, а не установить известный порядок в его бедственном положении. Поэтому я спрашиваю себя, нельзя ли приписать одной и той же причине и благоденствие американских общин, и внешний беспорядок в их финансовом управлении, а также бедственное состояние французской общины и совершенство ее сметы. Во всяком случае, я не доверяю добру, которое соединено с таким количеством зол, и легко мирюсь со злом, которое искупается таким количеством добра.

121

Суд пэров в Англии образует и последнюю апелляционную инстанцию в некоторых гражданских делах. См. Блэкстон, кн. III, гл. IV.

122

Это не значит, что офицера можно было лишить его чина, но его можно лишить командования.

123

Глава I, отдел II, § 8.

124

См. конституции Иллинойса, Мэна, Коннектикута и Джорджии.

125

См. в конце книги текст союзной конституции.

126

См. статьи первой конфедерации, образовавшейся в 1778 году. Эта союзная конституция только в 1781 году была принята всеми штатами. См. также анализ этой конституции, сделанный Федералистом с 15 по 22 включительно и г. Стори в его толкованиях на конституцию Соединенных Штатов, стр. 85–115.

127

Конгресс сделал это заявление 21 февраля 1787 г.

128

Оно состояло только из 55 человек. В состав его входили Вашингтон, Мэдиссон, Гамильтон и оба Мориса.

129

Он был принят не членами законодательных собраний. Народом для этой цели были избраны особые депутаты; в каждом из таких собраний новая конституция была предметом обстоятельного обсуждения.

130

См. поправку к федеральной конституции. Federalist, №32; Story, стр. 711; Kent’s commentaries, т. I, стр. 364.

Следует заметить, что даже во всех случаях, когда конституцией не предоставлено конгрессу исключительного права устанавливать порядок для определенных дел, это могут делать штаты до тех пор, пока конгресс не найдет нужным этим заняться. Например, конгресс имеет право издать общий закон о банкротстве, но он его не издает, и тогда каждый штат может установить его по-своему. Впрочем, этот пункт был установлен только после обсуждения в судах, так что он касается лишь судопроизводства.

131

Действие этого суда не непосредственное, как мы это увидим ниже.

132

В 45-м номере Федералиста это разделение верховной власти между Союзом и отдельными штатами толкуется таким образом: «Атрибуты власти, переданные конституцией союзному правительству, точно определены и их немного, остающиеся же за отдельными штатами, напротив, неопределенны и многочисленны. Первые выражаются преимущественно во внешних действиях, каковы, например, война и мир, переговоры, торговые отношения. Власть же, удержанная за собой отдельными штатами, распространяется на все предметы, которые, совершаясь в кругу обыкновенных дел, касаются жизни, свободы и благосостояния штата».

Мне еще часто придется цитировать в этом сочинении Federalist. Когда законопроект, ставший потом конституцией Соединенных Штатов, находился еще перед народом, на одобрение которого он был предложен, то три человека, бывшие уже тогда известными и сделавшиеся еще более знаменитыми впоследствии – Джон Джей, Гамильтон и Мэдиссон, – соединились вместе с целью выяснить в глазах народа достоинство проекта, переданного на его рассмотрение. Они издали в виде журнала ряд статей, совокупность которых составляет целый трактат.

Они дали своему журналу название Федералист, которое и осталось за ним.

Федералист – прекрасный журнал, который, хотя и касается специально Америки, но должен бы быть хорошо знаком государственным деятелям всех стран.

133

См. конституцию отд. VIII, Федералист №41 и 42. Kent’s commentaries, т. I, стр. 207 и след.; Story, стр. 329, 514.

134

Существуют еще многие права, как например, право издания общего закона о банкротствах, право выдачи патентов на изобретения. Понятно, почему в этих делах необходимо было вмешательство всего Союза.

135

Даже и в этом случае вмешательство его не прямое. Союз действует через посредство своих судов, как мы увидим далее.

136

Союзная конституция. Отд. X, ст. 1.

137

Конституция отд. VIII, IX, X, Federalist, № 30–36 включительно. Id. 41, 42, 43, 44. Kent’s commentaries, т. I, стр. 207 и 381. Story, id, стр. 329, 514.

138

Каждые десять лет конгресс вновь определяет количество депутатов, посылаемых от каждого штата в палату представителей. Общее число их было в 1789 году – 69, в 1833 году – 240 (American almanac, 1834, стр. 194).

В конституции было сказано, что число представителей не должно превышать одного на 30000 жителей; но наименьшее их число не было определено. Конгресс не счел нужным увеличивать число представителей в той же пропорции, как возрастало население. Первым законом, относившимся к этому предмету 14 апреля 1792 года (см. Laws of the United States, by Story, т. I, стр. 235) было решено, что на каждые 33000 жителей будет по одному представителю. Последним законом, изданным в 1832 году, установлено число 1 представителя на 48000 жителей. В составе представляемого населения считаются все свободные люди и три пятых невольничьего населения.

139

Federalist, №52–66 включительно; Story, стр. 199–314. Конституция, отд. II и III.

140

Federalist, №67–77 включительно; Конституция, ст. II. Story, стр. 315 и 515–780; Kent’s commentaries, стр. 255.

141

Конституция оставила под сомнением вопрос о том, должен ли президент спрашивать согласия сената в случае удаления от должности союзного чиновника, как и в случае его назначения. В №77 Федералиста вопрос этот разрешается утвердительно, но в 1789 году конгресс постановил, что поскольку президент лицо ответственное, то невозможно заставить его действовать через агентов, не имеющих его доверия. См. Kent’s commentaries, т. I, стр. 289.

142

Суммы, уплачиваемые государством этим различным чиновникам ежегодно, достигают 200000000 франков.

143

Ежегодно в Соединенных Штатах издается календарь, называемый National Calendar; в нем содержатся фамилии всех должностных лиц Союза. Указанное здесь число я взял из National Calendar за 1833 год.

Из предыдущего следует, что французский король располагает в одиннадцать раз большим числом мест, чем президент Соединенных Штатов, хотя население Франции только в полтора раза больше населения Союза.

144

Столько же, сколько он посылал членов в конгресс. Число избирателей на выборах 1838 года было 288. (The national calendar.)

145

Выборщики от одного штата собираются вместе, но они передают в центральное государственное управление список отдельных голосов, а не результат голосования большинства.

146

В этом случае вопрос решается большинством штатов, а не большинством членов, так что при обсуждении этого вопроса Нью-Йорк имеет значение не больше, чем Род-Айленд. Таким образом, сначала спрашивается мнение граждан Союза, как если бы они составляли один народ, а если они не могут согласиться, тогда снова восстанавливается разделение на штаты и каждому из них дается отдельный и независимый голос.

Это еще одна из странностей, представляемых союзной конституцией и объясняемых только столкновением противоположных интересов.

147

Однако Джефферсон в 1801 году был избран только после тридцатишестикратной подачи голосов.

148

См. главу VI: О судебной власти в Соединенных Штатах. В этой главе указаны общие принципы американцев в судебном деле. См. также Союзную конституцию, ст. 3.

См. сочинение под заглавием: The Federalist №78–83 включительно. Constitutional law, being a view of the practice and juridiction of the courts of the United States by Thomas Sergeant.

См. Story, стр. 134–162, 489–511, 581, 668. См. органический закон 24 сентября 1789 года в сборнике: Laws of the United States, сост. Story, т. I, стр. 53.

149

Больше всего нуждаются в судах законы союзов, а между тем в союзах меньше всего их и учреждено. Причина в том, что большая часть союзов была образована независимыми государствами, не имевшими действительного намерения повиноваться центральному правительству и которые хотя и давали ему право распоряжаться, но старательно сохранят за собой возможность его не слушаться.

150

Союз был разделен на округа; в каждом из этих округов был назначен постоянный союзный судья. Суд, в котором он председательствовал, стал называться окружным судом (district-court).

Кроме того, каждый из судей, входящих в состав Верховного суда, должен был ежегодно объезжать часть территории республики, чтобы решать на месте более важные процессы. Суд, в котором он председательствовал, назван был объездным (circuit-court).

Наконец наиболее важные дела должны были или прямо, или по апелляции передаваться в Верховный суд, в присутствии которого все объездные судьи собираются один раз в год, образуя общее торжественное заседание.

Система присяжных введена была в союзные суды таким же образом, как и в суды штатов и для подобных же случаев.

Не существует, как видно, никакой аналогии между Верховным судом Соединенных Штатов и нашим кассационным судом. Верховный суд может действовать в качестве первой инстанции, тогда как кассационный суд может быть только второй или третьей. Правда, Верховный суд, подобно кассационному суду, представляет собой единичное судебное учреждение, в обязанности которого возложено установление однообразного судопроизводства; но Верховный суд рассуждает как о факте, так и о праве, и сам вносит решение, не передавая дела в другой суд, чего не может делать суд кассационный.

См. органический закон 24 сентября 1789г., Laws of the United States, сост. Story, т. I, стр. 53.

151

Впрочем, чтобы сделать эти споры о подсудности менее частыми, решено было, чтобы в значительном числе союзных процессов суды отдельных штатов могли решать о подсудности наравне с союзными судами; но в таких случаях обвиненной стороне было предоставлено постоянное право апелляции в Верховный суд Соединенных Штатов. Верховный суд Виргинии отрицал, но напрасно, право Верховного гуда Соединенных Штатов решать дела по апелляции на его постановления.

См. Kent’s commentaries, т. I, стр. 300, 370 и след.

См. Story’s comm., стр. 646, и органический закон 1789г.; Laws оf the United States, т. I, стр. 53.

152

Конституция говорит также, что ведению союзных судов подлежат все тяжбы, могущие возникнуть между штатом и гражданами другого штата. Скоро возник вопрос о том, есть ли в конституции все случаи тяжбы между штатом и гражданами другого штата, независимо от того, кто из них будет истцом. Верховный суд разрешил вопрос утвердительно, но решение это возбудило беспокойство в отдельных штатах, которые боялись, что вопреки их желанию будут по всякому поводу требовать к ответу перед союзными судами. Поэтому в конституцию была введена поправка, в силу которой судебная власть Союза не могла простираться на процессы, где иск предъявлялся к одному из штатов гражданами другого. См. Story’s commentaries, стр. 624.

153

Пример: все случаи пиратства.

154

Правда, в это положение были введены ограничения допущением отдельных штатов в сенат, в качестве независимых государств, и предоставлением им отдельной подачи голоса в палате представителей в случае выбора президента; но все это – исключения. Преобладающим является противоположный принцип.

155

Совершенно ясно, говорит г. Стори, стр. 503, что всякий закон, расширяющий, суживающий или изменяющий каким-нибудь образом намерение сторон, выражающееся в условиях контракта, изменяет impairs этот контракт. Тот же автор в том месте определяет, что именно союзная юстиция подразумевает под контрактом. Определение это очень широко. Концессия, выданная штатом частному лицу и принятая последним, есть контракт и не может быть отнята в силу действия нового закона. Грамота, данная штатом какой-нибудь компании, есть контракт и составляет такой же закон для штата, как и для концессионера. Стало быть, та статья конституции, о которой мы говорим, охраняет существование значительной части приобретенных прав, но не всех их. Я могу совершенно законно владеть имуществом, хотя оно перешло в мои руки и не по контракту. Право владения им есть для меня приобретенное право, но оно не охраняется союзной конституцией.

156

Вот замечательный пример, приводимый г. Стори, стр. 508. Дармутское училище в Нью-Гемпшире было основано в силу грамоты, данной некоторым частным лицам ранее американской революции. Заведующие им лица, в силу этой грамоты, образовали организованное общество, или, по американскому выражению, корпорацию. Законодательное собрание Нью-Гемпшира нашло нужным изменить редакцию первоначальной грамоты и перенесло на новое управление все права, привилегии и льготы, вытекавшие из нее. Прежнее управление воспротивилось этому и апеллировало в союзный суд, который решил дело в его пользу на том основании, что первоначальная грамота представляла собой настоящий контракт между штатом и концессионерами и что новый закон не мог изменять условий этой грамоты, не нарушая тем прав, приобретенных в силу контракта, а следовательно, и 1-й статьи X отдела конституции Соединенных Штатов.

157

См. главу Судебная власть в Соединенных Штатах.

158

В это время знаменитый Александр Гамильтон, один из наиболее влиятельных составителей конституции, не побоялся высказать в №71 Федералиста следующее:

«Я знаю, что есть люди, которым исполнительная власть не могла бы ничем более понравиться, как рабским подчинением желаниям народа или законодательного собрания; но мне кажется, что они имеют весьма грубое понятие как о цели всякого правительства, так и о действительных способах достижения общественного благосостояния.

Что мнения народа, когда они продуманы и созрели, служат руководством для тех, кому народ поручает ведение своих дел, это вытекает из установления республиканской конституции; но республиканские принципы вовсе не требуют того, чтобы надо было увлекаться всяким ветром народных страстей или тотчас повиноваться минутным импульсам, которые толпа может получать вследствие лукавых действий людей, льстящих ее предрассудкам во вред ее действительным интересам.

Правда, что народ обычно хочет достичь только общественного блага, но, стремясь к нему, он часто ошибается. Если бы ему стали говорить, что он всегда правильно судит относительно способов, которые должно употребить для получения национального благосостояния, то его здравый смысл заставил бы его отнестись с презрением к подобной лести, так как ему по опыту известно, что ему порой случалось ошибаться. Чему следует удивляться, так это тому, что он чаще не ошибается, будучи преследуем хитростями паразитов и сикофантов, окружен западнями, которые ему постоянно ставятся жадными и лишенными средства людьми, и ежедневно подвергаясь обману через лукавства тех, кто незаслуженно пользуется его доверием или кто старается больше его приобрести, чем заслужит.

Когда истинные интересы народа находятся в противоречии с его желаниями, то долг каждого, кто поставлен им на страже этих интересов, бороться с заблуждением, жертвой которого становится народ, чтобы дать ему время очнуться и хладнокровно взглянуть на положение вещей. И не раз бывало, что народ, спасенный таким образом от гибельных последствий его собственных ошибок, воздвигал благодарственные памятники тем людям, которые имели великодушное мужество рисковать его неудовольствием ради его пользы».

159

Так было у греков при Филиппе, когда этот государь взял на себя исполнение приговора амфиктионов. То же произошло в Нидерландской республике, где всегда высшее распоряжение принадлежало провинции Голландии. То же в наше время происходит в Германском союзе, в котором Австрия и Пруссия являются исполнителями решений союзного совета и от его имени господствуют над всем союзом.

160

Так всегда было в Швейцарском союзе. Швейцария уже несколько веков не существовала бы, если бы не взаимная зависть ее соседей.

161

Я не говорю здесь о союзе мелких республик, но о большой сплоченной республике.

162

См. мексиканскую конституцию 1824 года.

163

Пример: конституцией дано Союзу право продавать за свой счет незанятые земли. Представим, что штат Огайо присваивает себе это право относительно земель, находящихся внутри его границ, под тем предлогом, что конституция имела в виду лишь территорию не подведомственную еще никакому штату, и на этом основании он хочет сам их продавать. Судебный спор действительно был бы между приобретателями, получившими документы от Союза и получившими их от штата, а не между Союзом и штатом Огайо. Но если бы суд Соединенных Штатов потребовал ввода во владение союзного приобретателя, а суды Огайо охраняли бы владение имуществом его противника, то во что превратилась бы тогда легальная фикция?

164

Kent’s commentaries, т. 1, стр. 244. Надо заметить, что я выбрал вышеприведенный пример из периода после установления настоящей конституции. Если бы я захотел обратиться к эпохе первого Союза, то мог бы указать на факты еще более убедительные. В то время в народе царит настоящий энтузиазм; представителем революции был человек в высшей степени популярный, а между тем в эту эпоху конгресс, собственно, не имел ничего в своем распоряжении. У него не хватало ни людей, ни денег. Самые лучшие выработанные им планы не удавались при выполнении их, и Союз, постоянно стоявший на краю гибели, был спасен слабостью своих врагов, а не собственной силой.

165

Они пишут в журналах лишь в тех редких случаях, когда хотят обратиться к народу и говорить от своего имени, когда, например, на их счет распространена какая-нибудь клевета и они желают восстановить справедливость.

166

Я пока еще не знаю, способно ли подобное обдуманное и спокойное убеждение возвести человека когда-нибудь на такую высоту горячности и самоотвержения, как это делают догматические верования.