Демократия в Америке

Соединенные Штаты образуют не только республику, но и федерацию. Однако же национальная власть в них более сосредоточена, чем она была в то время во многих абсолютных монархиях Европы. Я приведу только два примера.

Во Франции существовали тринадцать верховных судов, они по большей части имели право безапелляционно разъяснять законы. В ней были известные провинции, называвшиеся государственными землями, которые, когда верховная власть, представляющая нацию, решала собрать налог, могли отказаться участвовать в нем.

Американский Союз имеет лишь один суд для разъяснения законов и одно законодательное собрание для их издания. Налог, принятый представителями нации, обязателен для всех граждан. Значит, в этих двух существенных пунктах Союз более централизован, чем была французская монархия, несмотря на то, что Союз всего лишь собрание соединенных республик.

В Испании некоторые провинции имели право устанавливать собственную таможенную систему, право по существу своему принадлежащее национальной верховной власти.

В Америке только конгресс определяет взаимные коммерческие отношения штатов. Следовательно, в этом отношении управление Союза более централизовано, чем управление Испанского королевства.

Правда, во Франции и Испании королевская власть всегда имела возможность, если это было нужно, сделать силой то, на что не давала ей права конституция королевства, так что в конце концов получалось то же самое. Но я говорю здесь о теории.

Союзная власть

Определив для союзного правительства точно очерченный круг действия, нужно было затем понять, как заставить его двигаться в этом кругу.

Власть законодательная

Разделение законодательного собрания на два отдела. Различный способ образования двух палат. Принцип независимости штатов преобладает в образовании сената. Догмат верховной власти народа – в составе палаты представителей. Странные результаты того, что конституции лишь тогда бывают логичны, когда народы еще молоды

При организации союзных учреждений во многих случаях следовали плану, начерченному заранее частными конституциями каждого штата.

Законодательное собрание Союза составлено было из сената и палаты представителей.

Стремление к соглашению заставило руководствоваться при устройстве каждого из этих собраний различными основаниями.

Выше я указал, что при установлении союзной конституции пришлось считаться с двумя противоположными интересами, вследствие чего образовалось два мнения.

Одни хотели сделать из Союза собрание независимых государств, нечто вроде конгресса, на который представители отдельных народностей съезжались бы для обсуждения вопросов, имеющих общий интерес.

Другие желали соединить всех жителей старинных колоний в одну нацию и дать им правительство, которое, хотя и имело бы ограниченный круг действия, но в нем действовало бы как единственный представитель всей нации. Практические последствия этих двух мнений были очень различны.

Так, если бы дело шло об организации союза независимых государств, а не общенационального правительства, то составление закона об этом следовало предоставить большинству штатов, а не большинству жителей Союза; потому что тогда каждый штат, большой или маленький, сохранял бы за собой значение независимой державы и входил бы в Союз на положении полного равенства с другими.

Если же, наоборот, следовало признавать, что все граждане Соединенных Штатов составляют один народ, то закон должен был быть составлен не иначе, как большинством граждан Союза.

Понятно, что маленькие штаты не могли согласиться на применение последнего мнения, не отрекшись от своего существования во всем, что касалось до верховной власти Союза, потому что в таком случае они превращались из государств, совместно распоряжающихся, в ничтожную долю большого народа. Первая система придала бы им слишком большое значение, вторая их вовсе уничтожила бы.

При таком положении дела случилось то, что почти всегда происходит, когда интересы не сходятся с рассуждениями: правила логики были подчинены требованиям действительности. Законодатели приняли средний вариант, который насильственно примирял две системы, теоретически непримиримые.

Принцип независимости штатов взял верх при устройстве сената; догмат верховной власти народа выразился в составе палаты представителей.

Решено было, чтобы каждый штат посылал в конгресс двух сенаторов и известное число представителей, пропорциональное его населению[138].

Результатом такого порядка является то, что в настоящее время штат Нью-Йорк имеет в конгрессе сорок представителей и только двух сенаторов, штат Делавар – двух сенаторов и только одного представителя. Следовательно, в сенате штат Делавар равен штату Нью-Йорк, тогда как в палате представителей последний имеет больше влияния, чем первый. Таким образом, может случиться, что меньшинство населения, преобладая в сенате, парализует волю большинства, представляемую другой палатой, что противоречит духу конституционного правления.

Все это показывает, до какой степени трудно и редко удается логически и рационально связать между собой все части законодательства.

С течением времени в одном и том же народе всегда возникают разнообразные интересы и устанавливаются различные права. Когда позднее приходится вводить общую конституцию, то все эти интересы и права оказываются естественными препятствиями, мешающими проведению любого политического принципа со всеми его последствиями. Поэтому только при самом возникновении общества можно быть вполне логичным в составлении законов. Когда вы видите, что какой-нибудь народ пользуется данным преимуществом, то не спешите делать заключение о его мудрости; скорее нужно думать, что он еще молод.

В эпоху составления союзной конституции в среде англо-американцев было только два интереса, противоположных друг другу: один, выражавшийся в намерении к обособлению отдельных штатов, другой в стремлении к соединению всего народа; необходимо было прийти к какому-нибудь компромиссу.

Надо, впрочем, признать, что эта часть конституции не произвела да сих пор того вреда, которого можно было ожидать.

Все штаты еще молоды, они близки друг к другу, нравы, понятия и потребности их однородны; различие, происходящее от их большей или меньшей величины, недостаточно для того, чтобы создать в них слишком противоположные интересы. Поэтому никогда не бывало, чтобы в сенате маленькие штаты соединялись для противодействия намерениям крупных. Законное выражение воли всего народа представляет собой такую непреодолимую силу, что когда большинство выскажется в решении палаты представителей, то из-за этого сенат оказывается очень слабым.

Кроме того, не следует забывать, что не от американских законодателей зависело сделать один народ из населения, которому они желали дать законы. Цель союзной конституции состояла не в уничтожении, а в ограничении самостоятельности штатов. Поэтому, если этим второстепенным общественным единицам оставалась действительная власть (а отнять ее у них было невозможно), то уже заранее приходилось отказаться от постоянного применения принуждения для подчинения их воле большинства. А раз это было установлено, то введение их индивидуальных сил в состав союзного управления не представляло уже ничего необычного. Оно только констатировало факт существования признанной власти, с которой следовало ладить, а не давить на нее.

Другое различие между сенатом и палатой представителей

Сенаторы назначаются провинциальными законодательными учреждениями. Представители избираются народом. Первые проходят две стадии избрания, вторые – только одну. Продолжительность сроков полномочий. Предметы ведения

Сенат отличается от другой палаты не только по самому основанию представительства, но и по способу избрания, продолжительности полномочий и различию предметов ведения.

Палата представителей избирается народом, сенат – законодательными собраниями каждого штата.

Первая является результатом прямого выбора, второй – выбора двухэтапного.

Полномочия представителей длятся только два года, сенаторы сохраняют свои права в течение шести лет.

Палата представителей имеет законодательные функции, в судебную область она вступает тогда, когда обвиняет должностных лиц. Сенат участвует в составлении законов, он судит политические преступления, переданные на его обсуждение палатой депутатов; кроме того, он представляет собой главный исполнительный совет нации. Договоры, заключаемые президентом, для вступления в законную силу, должны быть утверждены сенатом, также и для окончательного утверждения избираемых им лиц требуется согласие этого учреждения[139].

Об исполнительной власти[140]

Зависимость президента. Он избираем и ответственен. В своей сфере он свободен, сенат наблюдает за ним, но не управляет его действиями. Жалованье президента определяется при его вступлении в должность. Приостанавливающее veto

Американские законодатели имели перед собой трудную для выполнения задачу: они хотели создать исполнительную власть, которая зависела бы от большинства и которая тем не менее была бы достаточно сильна сама по себе, чтобы свободно действовать в своей сфере.

Сохранение республиканской формы правления требовало, чтобы представитель исполнительной власти был подчинен воле народа.

Президент – выборное должностное лицо. Его честь, имущество, свобода, жизнь составляют постоянное ручательство за правильное употребление им своей власти. Притом в проявлении этой власти он не вполне независим. Сенат наблюдает за его отношениями с иностранными державами, а также за производимыми им назначениями на должности, так что ни он не может быть подкуплен, ни сам не может подкупить других.

Союзные законодатели понимали, что исполнительная власть не будет в состоянии с достоинством и пользой исполнять возложенные на нее обязанности, если им не удастся придать ей более прочности и силы, чем сколько было предоставлено ей в отдельных штатах.

Решено было выбирать президента на четыре года, с правом его переизбрания. Имея достаточно времени, он должен был иметь и мужество трудиться на пользу общества, и средства это исполнить.

Президент был сделан единственным представителем исполнительной власти Союза. Его воля не была даже подчинена воле совета, что является опасным средством, которое, ослабляя деятельную силу правительства, уменьшает также и ответственность правителей. Сенат имеет право сделать недействительными некоторые из распоряжений президента, но не может заставить его действовать, не может и разделять с ним исполнительную власть.

Влияние законодательных учреждений на исполнительную власть может быть прямое: мы сейчас видели, что американцы приняли меры к тому, чтобы этого не было; оно может быть и косвенное.

Лишая общественного чиновника его жалованья, палаты отнимают у него долю его независимости, а поскольку они могут создавать законы, то следует опасаться, чтобы они постепенно не отняли у него ту долю власти, какую конституция желала за ним сохранить.

Эта зависимость исполнительной власти – одно из несовершенств, присущих республиканским конституциям. Американцы не могли отнять у законодательных собраний возможности стремиться к захвату управления в свои руки, но сделали это намерение менее неудержимым.

Содержание президента определяется при его вступлении в должность на все время, пока он ее занимает. Кроме того, президент вооружен правом приостанавливающего veto, что позволяет ему задерживать издание законов, которые могли бы уничтожить долю независимости, оставленную ему конституцией. Однако борьба между президентом и законодательным собранием может быть только неравная, так как последнее, упорствуя в своих намерениях, всегда имеет возможность одержать победу над оказываемым ему сопротивлением. Но право задерживающего veto заставляет его по крайней мере вернуться назад и снова рассмотреть вопрос, который на сей раз может быть разрешен только большинством двух третей голосов. Сверх того veto представляет род обращения к народу. Посредством его исполнительная власть, которая без этой гарантии могла бы быть подавлена негласно, защищает собственное мнение и заставляет выслушать свои доказательства. Но, упорствуя в своих намерениях, не может ли законодательное собрание всегда одолеть сопротивление? На это я отвечу, что в общественном устройстве всех народов, каким бы оно ни было, всегда есть такой пункт, относительно которого законодатель вынужден бывает положиться на здравый смысл и нравственную силу граждан. Этот пункт ближе и заметнее в республиках, более удален и скрыт в монархиях, но где-нибудь он всегда существует. Нет такой страны, где бы закон мог все предвидеть и где бы учреждения могли заменить собой разум и нравы.

Чем положение президента Соединенных Штатов отличается от положения конституционного короля во Франции

Исполнительная власть в Соединенных Штатах так же ограниченна и исключительна, как и верховная власть, во имя которой она действует. Во Франции исполнительная власть, как и верховная власть, распространяется на все. Король участвует в составлении законов. Президент – только исполнитель закона. Другие различия, вытекающие из разной продолжительности существования этих двух властей. Президент стеснен в сфере исполнительной власти. Король в ней свободен. Несмотря на эти различия, Франция больше похожа на республику, чем Американский Союз на монархию. Сравнение числа должностных лиц в обеих странах, зависящих от исполнительной власти

Исполнительная власть играет такую важную роль в судьбе наций, что я считаю нужным остановиться здесь на минуту, чтобы лучше уяснить, какое положение занимает она у американцев.

Чтобы получить ясное и определенное понятие о положении президента Соединенных Штатов, полезно будет сравнить его с положением короля в одной из конституционных монархий Европы.

При этом сравнении я не буду обращать внимания на внешние признаки власти, которые скорее вводят в заблуждение наблюдателя, чем служат для него указанием.

Когда монархия постепенно превращается в республику, то исполнительная власть в ней долго сохраняет титулы, почести, знаки уважения и даже денежные средства после того, как оно потеряет действительное могущество. Англичане, отрубив голову одному королю и согнав с трона другого, продолжали становиться на колени, говоря со своими президентами.

Правда, когда республики подпадают под власть одного лица, то представители правительства сохраняют простоту, ровность и скромность в обращении, как будто бы они не возвышались уже над всеми. Когда императоры деспотически распоряжались имуществом и жизнью своих сограждан, в это время, говоря с ними, их называли еще «кесарь», и они ходили запросто ужинать к своим друзьям.

Надо, значит, оставить в стороне внешность и проникнуть глубже.

Верховная власть в Соединенных Штатах разделена между Союзом и штатами, тогда как у нас она едина и нераздельна. Из этого вытекает первая и самая большая разница, которую я усматриваю между президентом Соединенных Штатов и королем во Франции.

В Соединенных Штатах исполнительная власть ограниченна и исключительна, так же как и сама верховная власть, от имени которой она действует; во Франции она, как и верховная власть, распространяется на все.

Американцы имеют союзное правление, мы – национальное правление.

В этом состоит первая причина меньшего значения президента, вытекающая из самой природы вещей. Но она не единственная. Вторая по важности причина следующая: верховную власть, собственно говоря, можно определить так: это власть издавать законы.

Во Франции король в самом деле входит в состав верховной власти, потому что закон не действителен без его утверждения, а кроме того, он исполнитель закона.

Президент также исполнитель закона, но он не участвует в его издании, потому что, отказав в своем согласии, он не может уничтожить закон. Он, следовательно, не является частью верховной власти – он лишь ее агент.

Король во Франции не только сам составляет часть верховной власти, но принимает участие и в образовании законодательного собрания, которое составляет другую ее часть, назначая членов одной палаты и прекращая по своей воле срок полномочия другой. Президент Соединенных Штатов вовсе не участвует в образовании состава законодательного собрания и не имеет права его распускать.

Король разделяет с палатами право предлагать законы.

Президент не имеет подобной инициативы.

Король имеет в среде палат несколько представляющих его агентов, которые излагают его взгляд, поддерживают его мнения и стараются обеспечить господство избранному им правительственному направлению.

Президент не имеет доступа в конгресс, из которого также исключены и его министры, так что влияние его и взгляд могут лишь косвенным путем проникать в это собрание.

Таким образом, французский король стоит наравне с законодательным собранием, которое не может действовать без него, как и он не может действовать без собрания.

Президент стоит в стороне от законодательной власти, как власть низшая и зависимая.

В отправлении исполнительной власти, в чем положение президента больше всего приближается к положению французского короля, существуют тоже очень важные причины, почему президент стоит ниже.

Прежде всего, власть короля во Франции имеет преимущество продолжительности. Но продолжительность – один из важнейших элементов силы. Только то возбуждает любовь и страх, что должно существовать долго.

Президент Соединенных Штатов – чиновник, избираемый на четыре года. Французский король – наследственный глава государства.

Действуя в качестве исполнительной власти, президент Соединенных Штатов постоянно подвергается ревнивому надзору. Он готовит договоры, но не заключает их, избирает должностных лиц, но не назначает их[141].

Король Франции в исполнительной сфере – властелин неограниченный.

Президент Соединенных Штатов ответственен за свои действия. Французский закон говорит, что личность короля неприкосновенна.

Однако над тем и над другим существует направляющая власть, принадлежащая общественному мнению. Эта власть во Франции имеет менее определенное значение, чем в Соединенных Штатах, она менее признана, выражена в законах, но фактически все-таки существует. В Америке она выражается в выборах и постановлениях, во Франции – в революциях. Таким образом, несмотря на различие своей конституции, Франция и Соединенные Штаты имеют между собой то общее, что в них, в окончательном результате, господствующей властью является общественное мнение. Следовательно, источник законов у обоих народов – один и тот же, хотя развитие его в них более или менее свободно и вытекающие из него следствия часто бывают различны. Этот источник по природе своей имеет республиканский характер. Поэтому я и полагал, что Франция со своим королем больше похожа на республику, чем Американский Союз со своим президентом – на монархию.

Прежде я старался указывать только на главнейшие пункты, в которых проявляется различие. Если бы я решил привести подробности, то картина получилась бы еще более поразительная. Но я хочу слишком много сказать, а потому стараюсь быть кратким.

Я сделал замечание, что власть президента Соединенных Штатов проявляется только в сфере ограниченной верховной власти, тогда как король во Франции действует в сфере полной верховной власти.

Я мог бы указать, как правительственная власть короля во Франции переходит даже за свои естественные границы и тысячью путями проникает в управление интересами отдельных личностей.

К этой причине влияния я мог бы добавить еще ту, которая происходит от большего числа лиц, занимающих общественные должности, из них почти все обязаны своим местом исполнительной власти. Число это превзошло у нас все известные пределы, оно доходит до 138000[142]. На каждые из этих 138000 назначений надо смотреть как на элемент силы. Президент не имеет неограниченного права назначать на общественные должности, и число этих должностей не превосходит 12000[143].

Случайные причины, которые могут усилить влияние исполнительной власти

Внешняя безопасность, которой пользуется Союз. Выжидательная политика. Армия из 6000 солдат. Лишь несколько кораблей. Президент имеет обширные полномочия, которыми ему не приходится пользоваться. В том, что ему приходится выполнять, он слаб

Причину, почему сил у исполнительной власти меньше в Америке, чем во Франции, следует, вероятно, приписать обстоятельствам, а не законам.

Случаи, в которых исполнительная власть нации могла бы проявить свою ловкость и силу, встречаются преимущественно в отношениях ее с иностранцами.

Если бы существованию Союза постоянно угрожала опасность, а важные интересы его ежедневно приходили в столкновение с интересами других могущественных народов, то значение исполнительной власти в общественном мнении усилилось бы потому, что от нее ожидали бы и что она делала.

Президент Соединенных Штатов, правда, глава армии, но она состоит из 6000 солдат; он руководит флотом, но в нем лишь несколько кораблей; он заведует отношениями Союза к иностранным государствам, но у Соединенных Штатов нет соседей. Будучи отделены от остального мира океаном и будучи еще слишком слабы, чтобы рассчитывать на господство на море, они не имеют врагов и интересы их только изредка соприкасаются с интересами других народов.

Из этого ясно видно, что не следует судить о правительственной практике на основании теории.

Президент Соединенных Штатов обладает почти королевскими прерогативами, которыми он не имеет случая пользоваться, и права, которыми до сих пор он мог пользоваться, весьма ограниченны. Законы позволяют ему быть сильным, однако обстоятельства делают его слабым.

Напротив, именно обстоятельства, даже больше чем законы, дают королевской власти во Франции ее силу.

Во Франции исполнительная власть находится в постоянной борьбе с серьезными препятствиями и располагает огромными средствами для того, чтобы их преодолевать. Значение ее возрастает соответственно величине исполняемых ею дел и важности управляемых ею событий, хотя при этом конституционное положение ее не изменяется.

Если бы закон сделал ее такой же слабой и ограниченной, как исполнительная власть Американского Союза, то влияние ее все же скоро стало бы гораздо больше.

Почему для президента Соединенных Штатов, чтобы управлять делами, не нужно иметь большинства в палатах.

В Европе признается за аксиому, что конституционный король не может управлять, когда мнение законодательных палат не согласуется с его взглядами.

В Соединенных Штатах было несколько случаев, что президенты теряли поддержку большинства, но это обстоятельство не заставило их покинуть свою должность и не причинило обществу большого вреда.

Я слышал, что эти факты приводились как доказательства независимости и силы исполнительной власти в Америке. Но достаточно немного подумать над ними, чтобы увидеть в них, напротив, доказательство ее бессилия.

Европейский король потому нуждается в поддержке законодательного собрания при исполнении задачи, возложенной на него конституцией, что сама эта задача огромна. Европейский конституционный король не только исполнитель закона: забота о его исполнении настолько всецело предоставлена ему, что если бы закон был направлен против него, то он мог бы парализовать его силу. Он нуждается в палатах для издания закона, палаты нуждаются в нем для приведения его в действие; это две власти, которые не могут существовать одна без другой; как только между ними возникают разногласия, так движение государственного механизма останавливается.

В Америке президент не может помешать выработке законов, он не может и уклониться от их исполнения. Без сомнения, его искреннее и усердное содействие полезно, но оно не необходимо для хода управления. Во всем существенном его действия прямо или косвенно подчинены законодательному собранию. Там он совершенно от него независим, там он почти ничего не может сделать. Следовательно, не сила его, а слабость позволяет ему быть в оппозиции с законодательной властью.

В Европе необходимо, чтобы было согласие между королем и палатами, потому что между ними может быть серьезная борьба; в Америке согласие не обязательно, поскольку борьба невозможна.

О выборе президента

Опасности выборной системы увеличиваются соответственно расширению прав, присвоенных исполнительной власти. Американцы могут следовать этой системе, потому что они могут обойтись без сильной исполнительной власти. Каким образом обстоятельства способствуют установлению выборной системы? Почему выбор президента не меняет основ управления? Влияние, оказываемое выбором президента на судьбу второстепенных чиновников