Прокурорский надзор. Учебник

Как было отмечено выше, прокурорами являются оперативные работники органов прокуратуры, которые в зависимости от конкретно занимаемой должности реализуют те или иные полномочия, связанные с осуществлением возложенных на прокуратуру функций и иных направлений (участков) деятельности. В связи с этим важным является вопрос о требованиях, предъявляемых к лицам, назначаемым на должности прокуроров.

Статья 40.1 Закона о прокуратуре определяет, что прокурорами могут быть граждане России, получившие по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам высшее юридическое образование по специальности «Юриспруденция», или высшее образование по направлению подготовки «Юриспруденция» квалификации «магистр» при наличии диплома бакалавра по направлению подготовки «Юриспруденция», или высшее образование по специальностям, входящим в укрупненную группу специальностей «Юриспруденция» с присвоением квалификации «юрист», обладающие необходимыми профессиональными и моральными качествами, способные по состоянию здоровья исполнять возлагаемые на них служебные обязанности.

Таким образом, можно сделать выводы, что:

– законодатель допускает поступление на прокурорские должности лиц, окончивших как государственные, так и негосударственные организации системы высшего образования. Лица, имеющие диплом бакалавра, для поступления на службу должны также окончить программу магистратуры;

– претендент на должность прокурора обязан иметь хорошие знания, позволяющие ему надлежащим образом исполнять служебные обязанности. Речь идет о знании им основ организации и деятельности прокуратуры, процессуального законодательства, поскольку работа прокуроров сопряжена с участием в судах по уголовным, гражданским и иным делам. Для подтверждения уровня юридической подготовки кандидата может проводиться тестирование;

– поступающее в органы прокуратуры лицо должно обладать необходимыми моральными качествами, что предполагает наличие у него положительной характеристики с места учебы, службы или предыдущей работы, отсутствие в его биографии фактов противоправных деяний;

– претендент на прокурорскую должность обязан пройти медицинское освидетельствование, которое подтвердит его способность по состоянию здоровья исполнять служебные обязанности[53].

Закон о прокуратуре содержит исчерпывающий (т. е. не подлежащий произвольному расширению) перечень обстоятельств, препятствующих поступлению на службу в органы прокуратуры и нахождению на указанной службе. К ним относятся:

– наличие гражданства (подданства) иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина России на территории иностранного государства;

– решение суда о признании лица недееспособным или ограниченно дееспособным;

– решение суда о лишении лица права занимать государственные должности государственной службы в течение определенного срока;

– наличие судимости, в том числе снятой (погашенной);

– наличие заболевания, препятствующего поступлению на службу в органы и организации прокуратуры;

– близкое родство или свойство (родители, супруги, братья, сестры, дети, а также братья, сестры, родители, дети супругов и супруги детей) с работником органа прокуратуры, если их служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;

– отказ от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение служебных обязанностей по должности, на которую претендует лицо, связано с использованием таких сведений;

– прекращение гражданства РФ.

Закон о прокуратуре также содержит требования, предъявляемые к кандидатам на различные прокурорские должности.

С принятыми на службу в органы прокуратуры лицами заключается трудовой договор на неопределенный срок или на срок не более пяти лет. При этом обязательным является прохождение испытательного срока в течение, как правило, шести месяцев, по окончании которого молодой специалист проходит первую аттестацию, подтверждающую его профессиональные кондиции либо констатирующую несоответствие занимаемой должности.

Специальные требования законодательно предусмотрены для отдельных категорий претендентов на руководящие должности. Так, прокурором районного звена помимо соответствия изложенным выше общим требованиям может стать лицо не моложе 27 лет, имеющее стаж службы (работы) не менее пяти лет в органах и организациях прокуратуры на должностях, по которым предусмотрено присвоение классных чинов (воинских званий). Однако в порядке исключения на означенную должность может быть назначено лицо моложе 27 лет либо имеющее стаж службы (работы) менее пяти лет в органах и организациях прокуратуры на должностях, по которым предусмотрено присвоение классных чинов (воинских званий), или стаж службы (работы) не менее пяти лет в органах государственной власти на должностях, требующих юридического образования. Дополнительным условием для кандидатов на такие должности с 2010 г. Генеральный прокурор РФ установил обязательное прохождение курса повышения квалификации в Университете прокуратуры РФ. На должности прокуроров регионального звена назначаются лица не моложе 30 лет, имеющие стаж службы (работы) не менее семи лет в органах и организациях прокуратуры на должностях, по которым предусмотрено присвоение классных чинов (воинских званий).

С 2015 г. вступили в силу изменения в Закон о прокуратуре, которыми впервые закреплены требования к кандидатурам на должности Генерального прокурора РФ и его заместителей. Руководителем прокурорской системы может быть назначено лицо, достигшее возраста 35 лет. В свою очередь для должности заместителя Генерального прокурора РФ также установлена 35-летняя возрастная планка, однако, помимо этого, соответствующий кандидат должен иметь стаж службы (работы) не менее 10 лет в органах и организациях прокуратуры на должностях, по которым предусмотрено присвоение классных чинов (воинских званий).

§ 3. Ограничения и запреты, связанные со службой в органах и организациях прокуратуры Российской Федерации

Статья 40.2 Закона о прокуратуре определяет, что на прокурорских работников распространяются ограничения, запреты и обязанности, установленные Законом о противодействии коррупции, федеральными законами от 14 июля 2022 г. № 255-ФЗ «О контроле за деятельностью лиц, находящихся под иностранным влиянием» и от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» для государственных служащих.

Так, согласно статье 17 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» прокурорам запрещено:

– участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организации, за исключением случаев, установленных федеральным законом;

– осуществлять предпринимательскую деятельность;

– приобретать в случаях, установленных федеральным законом, ценные бумаги, по которым может быть получен доход;

– быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он замещает должность;

– получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения);

– выезжать в связи с исполнением должностных обязанностей за пределы территории России за счет средств физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с федеральным законодательством, по договоренности государственных органов федерального и регионального уровней или муниципальных органов с государственными или муниципальными органами иностранных государств, международными или иностранными организациями;

– использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического и иного обеспечения, другое государственное имущество, а также передавать их другим лицам;

– разглашать или использовать в целях, не связанных со службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законом к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей;

– допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в СМИ, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором служащий замещает должность, если это не входит в его должностные обязанности;

– принимать без письменного разрешения представителя нанимателя награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) иностранных государств, международных организаций, а также политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, если в его должностные обязанности входит взаимодействие с указанными организациями и объединениями, а также совершать ряд иных запрещенных действий.

В силу статьи 18 указанного Закона прокуроры обязаны:

– исполнять должностные обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне;

– исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют смысл и содержание его профессиональной служебной деятельности;

– осуществлять профессиональную служебную деятельность в рамках установленной федеральным законодательством компетенции государственного органа (органа прокуратуры);

– обеспечивать равное, беспристрастное отношение ко всем физическим и юридическим лицам, не оказывать предпочтение каким-либо общественным или религиозным объединениям, профессиональным или социальным группам, организациям и гражданам;

– не совершать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных обязанностей;

– соблюдать ограничения, установленные федеральными законами;

– соблюдать нейтральность, исключающую возможность влияния на свою профессиональную служебную деятельность решений политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций;

– не совершать поступки, порочащие его честь и достоинство;

– проявлять корректность в обращении с гражданами;

– проявлять уважение к нравственным обычаям и традициям народов России;

– учитывать культурные и иные особенности различных этнических и социальных групп, а также конфессий;

– способствовать межнациональному и межконфессиональному согласию;

– не допускать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету государственного органа;

– соблюдать установленные правила публичных выступлений и предоставления служебной информации.

Статья 20 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» возлагает на прокуроров обязанность ежегодно, не позднее 30 апреля года, следующего за отчетным, представлять в кадровые службы сведения о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера членов своей семьи (супруг и несовершеннолетние дети) в порядке, предусмотренном Положением о представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера[54].

Непредставление прокурором сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей в случае, если представление таких сведений обязательно, либо представление заведомо недостоверных или неполных сведений является серьезным правонарушением, влекущим увольнение прокурора со службы.

В предусмотренных Федеральным законом от 3 декабря 2012 г. № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их расходам» случаях прокурорские работники обязаны представлять в кадровые подразделения соответствующие данные. Нарушение установленного порядка представления сведений является правонарушением, влекущим за собой увольнение с государственной службы.

§ 4. Основные виды кадровой работы в органах прокуратуры

Важной составляющей внутриорганизационной работы в прокурорской системе является работа с кадрами (кадровая работа). Главное управление кадров Генеральной прокуратуры РФ состоит из: управления кадров центрального аппарата и территориальных органов прокуратуры; управления по обеспечению единой кадровой политики в системе прокуратуры Российской Федерации; управления служебных проверок и профилактики коррупционных и иных правонарушений; отдела пенсионного обеспечения.

Организация работы с кадрами в прокуратурах регионального звена строится исходя из задач, стоящих перед такими органами на соответствующем уровне, а состав кадровых подразделений зависит от общей штатной численности личного состава таких прокуратур. Как правило, речь идет об отделах на правах управлений, однако в крупных прокуратурах субъектов РФ могут создаваться управления кадров, состоящие из нескольких подразделений. В малосоставных прокуратурах обязанности по ведению кадровой работы возлагаются на старших помощников и помощников прокурора.

Работа с кадрами состоит из ряда обязательных компонентов – основных видов кадровой работы, к которым традиционно относятся:

– подбор и расстановка кадров;

– подготовка, повышение квалификации (дополнительное профессиональное образование) и профессиональная переподготовка работников прокуратуры;

– работа с кадровым резервом;

– аттестация работников прокуратуры;

– психологическое сопровождение прокурорской деятельности;

– воспитательная (включая государственно-патриотическое воспитание) работа и предотвращение коррупционных нарушений у прокурорских работников;

– проведение служебных расследований в отношении прокурорских работников;

– работа по пенсионному обеспечению прокурорских работников и государственных гражданских служащих;

– учет кадров.

Надлежащая организация кадровой работы на всех ее направлениях позволяет избегать поступления на службу, а также нахождения на ней лиц, не отвечающих высоким требованиям прокурорского работника.

Подбор и расстановка кадров не случайно отнесены к важнейшим видам кадровой работы, поскольку от грамотного подхода к этому вопросу зависит качество поступающих на службу в органы прокуратуры специалистов и правильное применение их основных положительных профессиональных навыков. Поэтому при подборе претендентов на конкретную должность должны изначально формулироваться конкретные требования к уровню подготовки кандидата на должность. В этом смысле положительный эффект должна давать открытость процесса подбора кадров, когда на сайте конкретной прокуратуры размещается информация о наличии вакансий с указанием требований к претенденту. Важное значение должно иметь и наличие конкурсных начал, которое предполагает возможность выбора из числа нескольких претендентов наиболее достойного.

Что касается расстановки кадров, то здесь речь идет о наиболее рациональном использовании профессиональных навыков работников прокурором (начальником структурного подразделения прокуратуры), что особенно важно на районном уровне, где в силу ограниченности штатной численности каждый работник должен уметь выполнять одновременно сразу несколько функциональных задач.

Работа с кадровым резервом подразумевает постановку на учет работников прокуратуры либо лиц, претендующих на замещение прокурорских должностей. Действительно, в кадровые службы периодически обращаются граждане, имеющие высшее юридическое образование и желающие работать в органах прокуратуры. В подобных случаях, если не имеется законодательно закрепленных препятствий для возможного зачисления таких претендентов на службу, но при отсутствии в данный временной период соответствующих вакансий, такие лица зачисляются в резерв и при освобождении кем-то из действующих работников должностей им может быть предложено заместить выбывших.

В то же время является существенной работа с резервом на замещение вышестоящих должностей, что относится преимущественно к действующим работникам. Поскольку процесс службы в органах прокуратуры является динамичным и в силу тех или иных причин (выход на пенсию, перевод на вышестоящую должность или в другую местность и т. д.) происходит освобождение должностей, необходимо наличие соответствующего кадрового резерва, позволяющего замещать выбывших.

Аттестация работников прокуратуры является обязательным условием прохождения ими службы и призвана способствовать укреплению служебной дисциплины, формированию кадрового резерва.

Первичная аттестация после приема на работу проводится после прохождения прокурорским работником испытательного срока, продолжительность которого составляет, как правило, не менее шести месяцев. Для работников, ранее проходивших службу в правоохранительных органах и ряде иных структур, могут индивидуально устанавливаться более сокращенные сроки. В последующем аттестации должны проводиться не реже чем один раз в пять лет, что является общим требованием для всех государственных служащих. Вместе с тем, если возникает необходимость назначения прокурорского работника на вышестоящую должность либо имеются серьезные сомнения в его профессиональной пригодности, названная процедура по инициативе руководителя может быть проведена досрочно.

Психологическое сопровождение прокурорской деятельности имеет важное значение на этапе подбора кадров среди претендентов на службу в органах прокуратуры, поскольку позволяет выявлять у таких лиц характерные элементы несовместимости с прокурорской деятельностью, неправильные социальные установки. Кроме того, неотъемлемой задачей входящих в штат органов прокуратуры психологов является своевременное выявление проблем психологического свойства у действующих прокурорских работников, которые смогут формироваться на фоне высоких нагрузок, обусловленных спецификой их деятельности.

Проведение служебных расследований в отношении прокурорских работников осуществляется в случае наличия информации о совершении ими дисциплинарных проступков, а также административных правонарушений и уголовно наказуемых деяний.

Статья 42 Закона о прокуратуре устанавливает, что проверка сообщения о факте правонарушения, совершенного прокурором, является исключительной компетенцией органов прокуратуры.

Законодательно предусмотрено отстранение прокурора по решению руководителя органа прокуратуры от должности на срок до одного месяца до решения вопроса о наложении дисциплинарного взыскания. А в случае возбуждения в отношении прокурора уголовного дела он может быть отстранен от должности на период проведения соответствующего процессуального расследования. При этом закон предписывает в указанные сроки выплачивать отстраненному прокурору денежное содержание в размере должностного оклада, доплаты за классный чин (оклада по воинскому званию) и доплаты (надбавки) за выслугу лет.

Работа по пенсионному обеспечению прокурорских работников и государственных гражданских служащих связана с необходимостью надлежащего учета прокурорских работников и иных лиц, получающих в силу Закона о прокуратуре и пенсионного законодательства право на пенсию. С учетом того, что многие прокурорские работники достигают права на служебную пенсию в работоспособном возрасте, они продолжают исполнять свои служебные обязанности и получают надбавки в размере половины пенсии, которая могла бы им начисляться в случае увольнения. Этим достигается сохранение в органах прокуратуры профессионалов, а также осуществляется их материальное стимулирование.

Учет кадров является неотъемлемой составляющей рассматриваемой деятельности, поскольку позволяет иметь четкое представление о реальной штатной численности действующих сотрудников, о наличии вакансий в тех или иных органах прокуратуры, о количестве поощренных и дисциплинарно наказанных за определенный период работников, о фактах совершения прокурорами и иными служащими уголовно наказуемых деяний и административных проступков и ряде других важных вопросов.

§ 5. Подготовка, повышение квалификации (дополнительное профессиональное образование) и профессиональная переподготовка прокурорских работников

В 1996 г. по инициативе Генеральной прокуратуры РФ с учетом увеличения штатной численности органов прокуратуры на уровне Правительства РФ было принято решение о создании на базе Московской государственной юридической академии (в настоящее время – Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина), а также Иркутского и Санкт-Петербургского институтов повышения квалификации прокурорских работников (сегодня – Иркутский и Санкт-Петербургский юридические институты (филиалы) Университета прокуратуры РФ) специализированных факультетов, главной задачей которых является целевая подготовка кадров для прокуратур регионального звена. При этом именно на соответствующие прокуратуры ложится ответственность за проведение отбора кандидатур абитуриентов, а в последующем – за трудоустройство выпускников. Закон о прокуратуре предусматривает обязательный пятилетний срок работы молодых специалистов в органах прокуратуры либо оплату в полном объеме затраченных на их обучение бюджетных средств (в случае отказа от прохождения прокурорской службы).

В составе Академии Генеральной прокуратуры РФ в 2007 г. был создан Юридический институт (ныне – Юридический факультет), а в 2014 г. – Крымский юридический институт (филиал). В 2015 г. был создан Казанский юридический институт (филиал), в 2021 г. – Дальневосточный юридический институт (филиал) Университета прокуратуры РФ, а в 2023 г. – Луганский юридический институт (филиал).

Кадры органов военной прокуратуры традиционно готовятся в Военном университете имени князя Александра Невского Минобороны России, хотя на службу могут приниматься и выпускники других вузов, пригодные по состоянию здоровья к прохождению военной службы.

Как и другие государственные служащие, прокурорские работники должны повышать свое профессиональное мастерство, чему служит в том числе система повышения квалификации, которая включает в себя индивидуальную и групповую учебу по специальным планам, стажировку в органах и организациях прокуратуры, а также обучение в межрегиональных центрах профессионального обучения прокурорских работников и федеральных государственных служащих и на факультетах повышения квалификации.

Следует отметить, что поскольку служебная деятельность прокуроров связана с применением законодательства, отслеживание ими вносимых изменений, вновь принимаемых документов является обязательным условием надлежащего ее осуществления. Это особенно важно для прокурорских работников регионального и районного звеньев, поскольку в субъектах РФ в силу федеративного устройства государства действует собственное законодательство, обладающее высокой динамикой роста.

Иметь должное представление о складывающейся надзорной и иной практике позволяет изучение таких периодических изданий, как журналы «Вестник Университета прокуратуры Российской Федерации», «Законность» и «Прокурор», а также официальных сайтов прокуратур.

Вместе с тем наличие у каждого прокурорского работника индивидуального плана учебы (что особенно важно для вновь поступивших в органы прокуратуры работников) позволяет обеспечить непрерывность процесса совершенствования профессиональных навыков. Групповые обучающие занятия могут проводиться как в самих прокуратурах, так и совместно с работниками других органов.

В настоящее время межрегиональные центры профессионального обучения прокурорских работников и федеральных государственных гражданских служащих функционируют при так называемых базовых прокуратурах субъектов РФ, расположенных в Екатеринбурге, Санкт-Петербурге, Саратове и Хабаровске. Их основной задачей является обеспечение процесса повышения квалификации молодых специалистов. Понятие «базовая прокуратура» применяется и в отношении прокуратур районного звена, которые выбираются в качестве площадки для отработки новых методик осуществления надзора и иной функциональной деятельности с последующим распространением передового опыта на остальные органы прокуратуры региона и возможным его внедрением в прокурорской системе в целом.