Прокурорский надзор. Учебник



Н.В. Субанова

Прокурорский надзор

© Университет прокуратуры Российской Федерации, 2026

© Коллектив авторов, 2026

© ИД «Городец», оригинал-макет (верстка, корректура, редактура, дизайн), полиграфическое исполнение, 2026

Все права защищены. Никакая часть электронной версии этой книги не может быть воспроизведена в какой бы то ни было форме и какими бы то ни было средствами, включая размещение в сети Интернет и в корпоративных сетях, для частного и публичного использования без письменного разрешения владельца авторских прав.

@ Электронная версия книги подготовлена ИД «Городец» (https://gorodets.ru/)

Авторский коллектив

Амирбеков Касумбек Ильясович – доктор юридических наук, заведующий отделом Научно-исследовательского института Университета прокуратуры Российской Федерации (глава 20);

Бут Надежда Дмитриевна – доктор юридических наук, доцент, заведующий отделом Научно-исследовательского института Университета прокуратуры Российской Федерации (глава 9 – в соавторстве с Н.В. Субановой);

Винокуров Александр Юрьевич – доктор юридических наук, профессор, заведующий отделом Научно-исследовательского института Университета прокуратуры Российской Федерации (§ 3 главы 1; главы 2–7, 11);

Карабанова Елена Николаевна – доктор юридических наук, главный научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (глава 13);

Коршунова Ольга Николаевна – доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой Санкт-Петербургского института (филиала) Университета прокуратуры Российской Федерации (главы 14–16, 18, 22);

Субанова Наталья Викторовна (ответственный редактор) – доктор юридических наук, профессор, проректор Университета прокуратуры Российской Федерации (§ 1–2 главы 2; глава 8; глава 9 – в соавторстве с Н.Д. Бут; главы 10, 19, 21);

Халиулин Александр Германович – доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой Университета прокуратуры Российской Федерации (главы 12, 17).

Список сокращений

1. Нормативные правовые акты

Конституция РФ – Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.

АПК РФ – Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ

ГК РФ – Гражданский кодекс Российской Федерации: часть первая от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ; часть вторая от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ; часть третья от 26 ноября 2001 г. № 146-ФЗ; часть четвертая от 18 декабря 2006 г. № 230-ФЗ

ГПК РФ – Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ

КАС РФ – Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ

КоАП РФ – Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ

ТК РФ – Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ

УИК РФ – Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации от 8 января 1997 г. № 1-ФЗ

УК РФ – Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ

УПК РФ – Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ

Семейный кодекс – Семейный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 1995 г. № 223-ФЗ

Закон о Конституционном Суде – Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»

Закон о прокуратуре – Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации»

Закон о прокуратуре СССР – Закон СССР № 1162-X от 30 ноября 1979 г. «О прокуратуре СССР»

Закон о государственном контроле – Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации»

Закон о противодействии коррупции – Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»

Закон о противодействии терроризму – Федеральный закон от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму»

Закон о противодействии экстремизму – Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности»

Закон о психиатрической помощи – Федеральный закон от 2 июля 1992 г. № 3185-1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании»

Закон об ОРД – Федеральный закон от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности»

Закон об общественных объединениях – Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях»

Закон о защите информации – Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»

Инструкция по делопроизводству – Инструкция по делопроизводству в органах и организациях прокуратуры Российской Федерации, утвержденная приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 29 декабря 2011 г. № 450

2. Органы государственной власти

ВС РФ – Верховный Суд Российской Федерации

ВАС РФ – Высший арбитражный Суд Российской Федерации

Генеральная прокуратура РФ – Генеральная прокуратура Российской Федерации

Генеральный прокурор РФ – Генеральный прокурор Российской Федерации

КС РФ – Конституционный Суд Российской Федерации

СК РФ – Следственный комитет Российской Федерации

3. Прочие сокращения

РФ – Российская Федерация

АП – административное(ые) правонарушение(я)

НПА – нормативный(е) правовой(ые) акт(ы)

ОВД – органы внутренних дел

ОРД – оперативно-розыскная деятельность

СИЗО – следственный изолятор

УИС – уголовно-исполнительная система

ИВС – изолятор временного содержания

ПФРСИ – помещения, функционирующие в режиме следственных изоляторов

СМИ – средства массовой информации

Университет прокуратуры РФ – ФГКОУ ВО «Университет прокуратуры Российской Федерации»

I. Общая часть

Глава 1

Предмет, система, содержание и основные понятия курса «Прокурорский надзор»

§ 1. Предмет и система курса «Прокурорский надзор»

Каждая учебная дисциплина как производная от соответствующей отрасли науки или научной специализации ориентируется на изучение в более упрощенном виде тех же основных вопросов, которые свойственны ученому миру. В этом смысле дисциплина «Прокурорский надзор» традиционно опиралась на достижения одноименной научной специализации, ведущей свой отсчет с советского периода (после восстановления института прокуратуры в 1922 г.). Следует отметить, что в 2012 г. научная специализация «Прокурорский надзор» была трансформирована в «Прокурорскую деятельность», поскольку это в большей степени отражает полифункциональную сущность отечественной прокуратуры. С этим связано понятие «наука о прокурорской деятельности» или реже «прокурорская наука», в рамках которой изучается широкий спектр вопросов, характеризующих организационные и функциональные особенности деятельности российской прокуратуры. Безусловно, задачей науки является и основанное на анализе определенных тенденций прогнозирование будущего на ближайшую и отдаленную перспективы, что крайне важно в условиях динамично меняющейся политической и социально-экономической обстановки в стране и в мире.

Таким образом, предмет учебной дисциплины «Прокурорский надзор», несмотря на ее сохранившееся еще с советских времен название, в целом корреспондирует современным тенденциям науки о прокурорской деятельности. При этом следует подчеркнуть, что, являясь одним из направлений в рамках специализации 40.05.04 «Судебная и прокурорская деятельность», дисциплина «Прокурорский надзор» может охватывать разный объем изучаемых вопросов, поскольку объективно обусловлено, что студенты, обучающиеся по целевому назначению от органов прокуратуры в Университете прокуратуры РФ, институтах прокуратуры Московского и Уральского государственных юридических университетов, а также Саратовской государственной юридической академии, должны быть максимально адаптированы к условиям своей будущей службы в органах прокуратуры, а значит, обладать должным объемом знаний, в то время как студенты юридических факультетов других вузов получают соответствующие знания о прокурорской деятельности в минимально допускаемом образовательным стандартом объеме. Это обстоятельство предопределяет и определенные различия в структуре учебников «Прокурорский надзор», а также характер изложения материала, который основывается в том числе на подходах конкретной научной школы.

Настоящий учебник ориентирован на использование в учебном процессе по программе специалитета в рамках целевой подготовки будущих работников органов прокуратуры, в связи с чем структура излагаемого в нем материала отвечает современным тенденциям развития науки о прокурорской деятельности и правоприменительной практики.

Система предлагаемого курса «Прокурорский надзор» основана на классической схеме, состоящей из двух частей – общей и особенной.

В рамках Общей части изучаются вопросы преимущественно общетеоретического, исторического и организационного характера:

– предмет, система, содержание и основные понятия курса «Прокурорский надзор»;

– создание и развитие российской прокуратуры;

– правовые основы организации и деятельности прокуратуры РФ;

– принципы организации и деятельности прокуратуры РФ;

– функции и направления деятельности органов прокуратуры;

– система прокуратуры и ее организационная структура;

– государственная служба в органах и организациях прокуратуры РФ;

– международные стандарты и прокуратура в зарубежных странах.

В свою очередь Особенная часть курса призвана отражать сущностные аспекты прокурорской деятельности и включает в себя характеристику:

– надзорной функции с учетом деления ее на пять отраслей прокурорского надзора;

– участия прокурора в рассмотрении дел судами в рамках конституционного, административного, арбитражного, гражданского и уголовного судопроизводства;

– иных функций и направлений прокурорской деятельности, в том числе:

а) координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью;

б) участия прокурора в правотворческой деятельности;

в) участия прокуратуры в международно-правовом сотрудничестве;

г) работы прокурора с обращениями граждан.

§ 2. Основные понятия курса «Прокурорский надзор»

Прокурорская деятельность, как и любой другой вид профессиональной деятельности, предполагает наличие свойственного ей специфического понятийного аппарата. В этой связи ниже приводятся наиболее значимые понятия, усвоение смысловой сути которых позволит иметь достаточное представление об институте отечественной прокуратуры, ее органах и должностных лицах, а также специфике осуществляемой деятельности.

Прокуратура РФ – это единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ, а также иные установленные законом функции и иные направления (участки) деятельности. В систему прокуратуры РФ помимо органов прокуратуры входят также организации прокуратуры.

Прокуратура – обобщенное понятие, обозначающее как в целом совокупность органов прокуратуры, что фактически тождественно понятию система органов прокуратуры, так и относящееся к конкретно взятой прокуратуре (например, прокуратуре района или прокуратуре области).

Орган прокуратуры – входящая в систему прокуратуры РФ обособленная структура, осуществляющая в пределах установленной компетенции функции и иные направления деятельности, возложенные на прокуратуру РФ законом. В систему органов прокуратуры входят Генеральная прокуратура РФ, Главная военная прокуратура, прокуратуры субъектов РФ и приравненные к ним военные и иные специализированные прокуратуры, прокуратуры городов и районов и приравненные к ним военные и иные специализированные прокуратуры.

Генеральная прокуратура РФ – высший орган прокуратуры, который в пределах установленной компетенции реализует возложенные на прокуратуру РФ функции и иные направления деятельности, осуществляет организационное, методическое, информационное и иное руководство нижестоящими прокуратурами субъектов РФ и приравненными к ним прокуратурами.

Главная военная прокуратура – образованный на правах структурного подразделения Генеральной прокуратуры РФ и возглавляемый заместителем Генерального прокурора РФ – Главным военным прокурором – орган прокуратуры, который реализует свои полномочия в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах, созданных в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами, осуществляет организационное, методическое, информационное и иное руководство нижестоящими военными прокуратурами.

Прокуратура субъекта РФ – орган прокуратуры среднего (регионального) звена, осуществляющий в пределах установленной компетенции на территории субъекта РФ возложенные на прокуратуру РФ функции и иные направления деятельности, а также организационное, методическое, информационное и иное руководство функционирующими на территории соответствующего субъекта РФ прокуратурами городов и районов, иными территориальными и приравненными к ним специализированными прокуратурами (например, природоохранными прокуратурами, прокуратурами по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах, прокуратурами по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях).

Прокуратура района (города) – орган прокуратуры низового (районного) звена, осуществляющий в пределах установленной компетенции на основе территориального принципа формирования в пределах одного или нескольких муниципальных образований возложенные на прокуратуру РФ функции и иные направления деятельности. Входит в систему органов прокуратуры субъекта РФ. В качестве разновидности таких прокуратур выступают межрайонные прокуратуры, прокуратуры округов (административных округов) и районов внутри городов.

Военная прокуратура – специализированный орган прокуратуры, осуществляющий в пределах установленной компетенции на основе межтерриториального принципа формирования полномочия в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах, созданных в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами. Существуют приравненные к прокуратурам субъектов РФ военные прокуратуры военных округов, флотов, Ракетных войск стратегического назначения, Московская городская военная прокуратура и иные приравненные к прокуратурам субъектов РФ военные прокуратуры, а также подчиненные им военные прокуратуры объединений, соединений, гарнизонов и иные приравненные к прокуратурам городов и районов военные прокуратуры.

Природоохранная прокуратура – специализированный орган прокуратуры, осуществляющий в пределах установленной компетенции на основе межтерриториального принципа формирования возложенные на прокуратуру РФ функции и иные направления деятельности в сфере охраны окружающей среды, природопользования и обеспечения экологической безопасности. В настоящее время действуют три природоохранные прокуратуры на правах областных: Амурская бассейновая, Байкальская и Волжская межрегиональные природоохранные прокуратуры. Им подчиняются соответственно семь, восемь и 19 межрайонных природоохранных прокуратур.

Транспортная прокуратура – специализированный орган прокуратуры, осуществляющий надзор в пределах установленной компетенции на основе межтерриториального принципа формирования возложенные на прокуратуру РФ функции и иные направления деятельности в сфере функционирования таможни, а также водного (речного и морского), воздушного и железнодорожного транспорта. В настоящее время функционируют восемь региональных транспортных прокуратур на правах областных, в подчинении которых находятся межрайонные транспортные прокуратуры.

Прокуратура по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях – специализированный орган прокуратуры, осуществляющий в пределах установленной компетенции на основе, как правило, межтерриториального принципа формирования возложенные на прокуратуру РФ функции и иные направления деятельности в сфере исполнения уголовных наказаний и назначаемых судом мер принудительного характера. Входит в систему органов прокуратуры субъекта РФ.

Прокуратура по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах – специализированный орган прокуратуры, осуществляющий в пределах установленной компетенции на основе межтерриториального принципа формирования возложенные на прокуратуру РФ функции и иные направления деятельности на объектах оборонной промышленности и иных объектах стратегического назначения, деятельность которых связана с обеспечением национальной безопасности. Входит в систему органов прокуратуры субъекта РФ.

Прокуратура регионального звена – прокуратура субъекта РФ или приравненная к ней военная и иная специализированная прокуратура.

Прокуратура районного звена – прокуратура города, района, межрайонная, другая территориальная прокуратура или приравненная к ним военная и иная специализированная прокуратура.

Прокурор – должностное лицо органа прокуратуры, реализующее в пределах установленной компетенции определенные полномочия при осуществлении возложенных на прокуратуру РФ функций и иных направлений деятельности. Согласно Закону о прокуратуре к прокурорам относятся Генеральный прокурор РФ, его советники, старшие помощники и старшие помощники по особым поручениям, помощники и помощники по особым поручениям, заместители Генерального прокурора РФ, их помощники по особым поручениям, заместители, старшие помощники и помощники Главного военного прокурора, помощники прокуроров по особым поручениям, старшие помощники и помощники прокуроров регионального и районного звеньев, старшие прокуроры и прокуроры управлений и отделов Генеральной прокуратуры РФ и прокуратур регионального звена.

Прокурорский работник – должностное лицо, находящееся на должности прокурора, а также другой работник органа или организации прокуратуры, имеющий классный чин (воинское звание). Например, к этой группе должностных лиц относятся научные и педагогические работники.

Генеральный прокурор РФ – руководитель прокуратуры РФ, возглавляющий Генеральную прокуратуру РФ, который назначается на должность Президентом РФ после консультации с Советом Федерации. Срок полномочий Генерального прокурора РФ – пять лет.

Заместитель Генерального прокурора РФ – назначаемое на должность Президентом РФ после консультации с Советом Федерации должностное лицо, которое в соответствии с изданным распоряжением Генерального прокурора РФ о распределении полномочий отвечает за реализацию строго определенных функций и иных направлений деятельности прокуратуры либо курирует деятельность органов прокуратуры в пределах конкретного федерального округа. В предусмотренных законом случаях может временно исполнять обязанности Генерального прокурора РФ. Законом предусмотрено наличие должности первого заместителя Генерального прокурора РФ, который преимущественно исполняет обязанности Генерального прокурора РФ в период отсутствия последнего.

Прокурор-руководитель – должностное лицо, возглавляющее орган прокуратуры, или его заместитель. Не следует отождествлять с руководителями структурных подразделений (главных управлений, управлений и отделов) органов прокуратуры, осуществляющими внутреннее руководство подчиненными работниками, но не наделенными полномочиями по применению мер прокурорского реагирования.

Прокурор-исполнитель – должностное лицо органа прокуратуры, относящееся к категории «прокурор», не наделенное правом применения средств прокурорского реагирования. Наиболее распространенными являются должности старших помощников и помощников прокуроров районного звена, старших прокуроров и прокуроров управлений и отделов в прокуратурах регионального звена и Генеральной прокуратуре РФ.

Компетенция прокурора – возможность применения прокурором установленных федеральным законом полномочий при осуществлении надзорной и иной деятельности в пределах закрепленной за ним территории или в рамках функционирования специальных объектов.

Разграничение компетенции прокуроров – совокупность взаимосвязанных правовых решений, закрепленных в законодательных и иных правовых актах и направленных на придание деятельности органов прокуратуры целенаправленного характера с учетом персонализации роли прокуроров конкретного звена или специализации при осуществлении надзорной и иных функций в целях предотвращения дублирования в работе и обеспечения присутствия прокурорской власти на всех направлениях прокурорской деятельности.

Правовые средства прокурорского надзора – предусмотренные федеральными законами способы совершения действий (формы принятия решений), направленных на выявление, устранение и предупреждение нарушений законов (проведение проверок, вынесение акта прокурорского реагирования), а также на согласование (санкционирование) действий или решений должностных лиц поднадзорных органов.

Акты прокурорского реагирования – специфические правовые акты (постановления, предостережения, представления, протесты, требования и др.), вносимые только прокурором-руководителем в целях устранения и предупреждения нарушений законов, как правило, по результатам проведенных проверок.

Прокурорский надзор – вид государственной деятельности, осуществляемый исключительно органами прокуратуры и выражающийся в проверке соблюдения Конституции РФ и исполнения действующих на территории РФ законов поднадзорными органами, организациями, должностными и иными лицами присущими прокурорам правовыми средствами надзора.

Отрасль (подфункция) прокурорского надзора – относительно самостоятельная часть (направление) единого прокурорского надзора, характеризующаяся специфическим предметом и полномочиями прокуроров, а также характерными именно для данной сферы общественных отношений целями и задачами, решаемыми прокурорами.

В настоящее время с учетом положений пункта 2 статьи 1 Закона о прокуратуре выделяют пять отраслей прокурорского надзора:

1) надзор за исполнением законов;

2) надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина;

3) надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

4) надзор за исполнением законов судебными приставами;

5) надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

Объекты прокурорского надзора – совокупность поднадзорных прокурору органов, организаций и пр., деятельность которых охватывается предметом прокурорского надзора.

Предмет прокурорского надзора – соблюдение Конституции РФ, исполнение действующих на территории страны законов (соблюдение прав и свобод человека и гражданина) поднадзорными прокурору органами, должностными и иными лицами.