Прокурорский надзор. Учебник

Основой международно-правовых стандартов являются общепризнанные принципы и нормы международного права, закрепленные в международных пактах, конвенциях и иных документах (прежде всего – во Всеобщей декларации прав человека[56], Международном пакте о гражданских и политических правах и Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах[57]).

Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ составляют часть правовой системы России (часть 4 статьи 15 Конституции РФ). В то же время решения межгосударственных органов, принятые на основании положений международных договоров РФ в их истолковании, противоречащем Конституции РФ, не подлежат исполнению в РФ (статья 79).

Можно выделить следующие группы источников международных стандартов о роли, статусе и полномочиях прокуратуры (такая классификация часто проводится по уровню их закрепления).

1. Документы глобального уровня (документы Организации Объединенных Наций):

– Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка[58] и Руководящие принципы для эффективной реализации Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка[59];

– Международный кодекс поведения государственных должностных лиц[60];

– Минимальные стандартные правила ООН в отношении мер, не связанных с тюремным заключением (Токийские правила)[61];

– Минимальные стандартные правила Организации Объединенных Наций, касающиеся отправления правосудия в отношении несовершеннолетних (Пекинские правила)[62];

– Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции[63];

– Конвенция против транснациональной организованной преступности[64];

– Основные принципы, касающиеся роли юристов[65];

– Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН № 60/159 от 16 декабря 2005 г. «Права человека при отправлении правосудия»;

– Резолюция № 17/2 «Укрепление верховенства права путем повышения честности и неподкупности и развития потенциала органов прокуратуры»[66] и др.

2. Документы регионального уровня:

а) документы Содружества Независимых Государств:

– Модельный закон о прокуратуре[67];

– иные модельные законодательные акты, рекомендации, разработанные с целью содействия согласованию законотворческой и правоприменительной деятельности органов государственной власти государств – участников СНГ и затрагивающие полномочия прокуратуры, в том числе:

– Модельный уголовно-процессуальный кодекс для государств – участников Содружества Независимых Государств. Рекомендательный законодательный акт[68];

– Модельный избирательный кодекс для государств – участников СНГ[69];

– Модельный закон о противодействии киберпреступности[70] и др.

Модельный законодательный акт СНГ – это законодательный акт рекомендательного характера, принятый Межпарламентской Ассамблеей в установленном порядке в целях формирования и осуществления согласованной законодательной деятельности государств – участников Межпарламентской Ассамблеи по вопросам, представляющим общий интерес, приведения законодательства государств – участников Содружества в соответствие международным договорам, заключенным в рамках Содружества, и иным международным договорам, участие в которых государств – участников Содружества является весьма желательным для достижения общих целей (пункт 1.2 Положения о разработке модельных законодательных актов и рекомендаций Межпарламентской Ассамблеи государств – участников Содружества Независимых Государств[71]);

б) документы, принятые иными региональными международными организациями:

– постановлениями Парламентской Ассамблеи Организации Договора о коллективной безопасности приняты модельные законы, содержащие отдельные рекомендации о роли и полномочиях прокуратуры в конкретных сферах правовых отношений (модельные законы ОДКБ: «Об обеспечении национальной безопасности[72]», «О безопасности критически важных объектов»[73], «Об информационном противоборстве терроризму и экстремизму»[74] и др.).

Значительный массив рекомендательных актов о роли прокуроров принят в рамках Совета Европы (Россия вступила в Совет Европы в 1996 г., членство прекращено с 16 марта 2022 г.):

– Стандарты профессиональной ответственности, основные права и обязанности прокуроров (Будапешт, 23 апреля 1999 г.);

– Рекомендация Комитета министров Совета Европы от 6 октября 2000 г. № Rec (2000)19 «О роли прокуратуры в системе уголовной юстиции»;

– Европейские руководящие принципы поведения прокуроров (Будапештские руководящие принципы)[75];

– Рекомендация Комитета министров Совета Европы от 14 июня 2006 г. № Rec (2006)8 «О помощи потерпевшим от правонарушений»;

– Заключение Консультативного совета европейских прокуроров № 3 (2008) «О роли прокуратуры вне уголовно-правовой сферы» (Страсбург, 15–17 октября 2008 г.);

– Совместное заключение Консультативного совета европейских прокуроров № 12 (2009) и Консультативного совета европейских судей № 4 (2009) об отношениях между судьями и прокурорами «Судьи и прокуроры в демократическом обществе» – Декларация Бордо (Страсбург, 8 декабря 2009 г.);

– Заключение Консультативного совета европейских прокуроров № 5 (2010) «Прокуратура и ювенальная юстиция» (Страсбург, 20 октября 2010 г.);

– Рекомендация Комитета министров Совета Европы от 19 сентября 2012 г. № Rec (2012)11 «О роли прокуроров вне системы уголовного правосудия»;

– Заключение Консультативного совета европейских прокуроров № 8 (2013) «Взаимоотношения между прокурорами и СМИ» (Ереван, 9 октября 2013 г.);

– Заключение Консультативного совета европейских прокуроров № 9 (2014) «О европейских нормах и принципах, касающихся прокуроров» – Римская хартия (Страсбург, 17 декабря 2014 г.);

– Заключение Консультативного совета европейских прокуроров № 13 (2018) «Независимость, подотчетность и этика прокуроров» – Римская хартия (Страсбург, 21–23 ноября 2018 г.);

– Заключение Консультативного совета европейских прокуроров № 15 (2020) «О роли прокуроров в чрезвычайных ситуациях, в частности в условиях пандемии» и др.

Особое место в числе документов Консультативного совета европейских прокуроров занимает Римская хартия, содержащая 20 основополагающих положений о нормах и принципах, касающихся прокуроров, и предназначенная для государственных учреждений, судебной, исполнительной и законодательной властей, а также для специалистов-практиков и исследователей. Римская хартия, в частности, предусматривает, что независимость и автономность органов прокуратуры составляют незаменимое дополнение к независимости судебной власти. Прокуроры должны быть автономны в принятии своих решений и должны выполнять свои обязанности свободно от внешнего давления или вмешательства, принимая во внимание принципы разделения властей и подотчетности. При выполнении своих задач прокуроры обязаны соблюдать презумпцию невиновности, право на справедливое судебное разбирательство, равенство сторон, разделение властей, независимость судов и обязательность вступивших в законную силу судебных решений. Они должны сосредоточиться на служении обществу, и им следует уделять особое внимание положению уязвимых лиц, в частности детей и потерпевших от преступлений.

3. Документы корпоративно-профессионального уровня. 7 декабря 1995 г. совместным решением генеральных прокуроров государств – участников СНГ создан Координационный совет генеральных прокуроров государств – участников Содружества Независимых Государств (КСГП СНГ). Решением Совета глав государств 25 января 2000 г. ему придан статус межгосударственного органа СНГ.

В соответствии с Положением о Координационном совете генеральных прокуроров государств – участников Содружества Независимых Государств[76] его основные задачи:

– согласование и объединение усилий, координация действий, расширение сотрудничества прокуратур государств – участников СНГ в защите прав и свобод человека и гражданина, в борьбе с преступностью, укреплении законности и правопорядка;

– разработка предложений по сближению национального законодательства;

– участие в развитии договорно-правовой базы СНГ.

КСГП СНГ разрабатывает и согласовывает предложения о месте и роли прокуратуры в системе государственных органов с учетом закономерностей и специфики ее развития в каждом государстве. В целях научно-методического обеспечения деятельности Координационного совета, исследования актуальных проблем борьбы с преступностью и прокурорского надзора в рамках СНГ на базе Университета прокуратуры РФ уже более 20 лет действует Научно-методический центр КСГП СНГ.

Существенное внимание на протяжении длительного времени уделялось укреплению связей с правоохранительными органами европейских государств, имплементации международных норм и стандартов в российскую правовую систему. Генеральная прокуратура РФ принимала ключевое участие в работе по подготовке и вступлению России в Совет Европы (состоявшегося 28 февраля 1996 г.), а впоследствии – в выполнении обязательств и рекомендаций, в том числе содержащихся в Заключении № 193 (1996) Парламентской Ассамблеи Совета Европы от 25 января 1996 г. В рамках Совета Европы, а также созданных ей структур и организаций (Группа государств по противодействию коррупции (ГРЕКО) и др.) российские прокуроры выступали организаторами и участниками многочисленных правозащитных и экспертных мероприятий, устанавливали конструктивные контакты с другими государствами-участниками. Всего за 26 лет членства в этой организации Россия присоединилась к 68 многосторонним договорам[77].

Интенсификации этой работы способствовало учреждение 13 июля 2005 г. Комитетом министров Совета Европы Консультативного совета европейских прокуроров (КСЕП) (вместо периодически проводившихся конференций генеральных прокуроров европейских стран) в качестве контактного органа, состоящего из прокуроров, представляющих различные системы прокуратур в 47 государствах-членах, в рамках деятельности которого ежегодно принимаются заключения по основным направлениям прокурорской деятельности. Так, по российской инициативе в 2007 г. было принято заключение КСЕП № 1 «О путях совершенствования международного сотрудничества в уголовно-правовой сфере», а в 2008 г. – заключение КСЕП № 3 «О роли прокуратуры вне уголовно-правовой сферы», основой для подготовки которого послужил итоговый документ восьмой конференции генеральных прокуроров стран Европы (Санкт-Петербург, 2–3 июля 2008 г.). В 2012 г. при активном участии представителей Генеральной прокуратуры Российской Федерации принята рекомендация Комитета министров Совета Европы (2012)11 государствамчленам «О роли прокуроров вне системы уголовного правосудия».

В связи с проведением с 2022 г. Специальной военной операции против украинской агрессии, а также оказанием давления со стороны западного сообщества на ряд международных организаций Россия вынужденно покинула Совет Европы, прервав с ней юридические связи[78]. Данный фактор стал определяющим и для принятия Генеральным прокурором РФ в 2023 г. решения о прекращении членства ведомства в Международной ассоциации прокуроров (МАП), где российская сторона с момента создания данной международной неправительственной организации в 1995 г. играла ключевую роль[79].

Международная ассоциация прокуроров (МАП) – неправительственная организация, включающая свыше 183 организационных членов, а также индивидуальных членов. Одна из основных целей Ассоциации – способствовать развитию и укреплению таких стандартов и принципов, которые признаны международным сообществом в качестве необходимых для осуществления, надлежащего и независимого уголовного преследования правонарушений.

Стандарты профессиональной ответственности и положение об основных обязанностях и правах прокуроров были одобрены МАП в 1999 г. и декларируются в качестве рабочего документа для использования прокурорскими органами в целях разработки и укрепления своих собственных стандартов.

Например, в части стандартов профессионального поведения Международной ассоциацией прокуроров приняты следующие положения.

Прокуроры:

– всегда поддерживают честь и достоинство своей профессии;

– всегда ведут себя профессионально в соответствии с законом, правилами и этикой своей профессии;

– всегда применяют высочайшие стандарты честности и внимательного отношения;

– всегда информированы и в курсе изменений в законодательстве;

– стремятся быть и выглядеть последовательными, независимыми, беспристрастными;

– всегда защищают право обвиняемого на справедливый суд и, в частности, обеспечивают раскрытие доказательств в пользу обвиняемого в соответствии с законом или требованиями принципа справедливого суда;

– всегда служат интересам общества и защищают их;

– уважают, защищают и поддерживают универсальную концепцию достоинства и прав человека.

На 17-й сессии Комиссии ООН по предотвращению преступности и уголовному правосудию (Вена, 14–18 апреля 2008 г.), была принята Резолюция, которая призывает к укреплению верховенства права посредством повышения честности, неподкупности и потенциала органов прокуратуры. Полный текст указанных Стандартов МАП был интегрирован в резолюцию, а государственным органам было предложено принимать их во внимание при рассмотрении или разработке своих собственных стандартов в области уголовного преследования.

В 2008 г. МАП разработал и принял Декларацию о минимальных стандартах безопасности и защиты прокуроров и их семей.

Таким образом, являясь прежде всего формой так называемого мягкого права, не обладая обязательной юридической силой[80], международные стандарты о роли, статусе и полномочиях прокуратуры (в отличие от международных договоров) не умаляют права государств на самостоятельное определение национальной модели прокурорской деятельности. Вместе с тем, представляя собой результат совместных усилий многих государств по обеспечению глобального правопорядка и безопасности, охватывая приоритетные направления работы и обобщая многолетний опыт, они безусловно имеют практическую ценность и служат ориентиром для выработки лучших нормативных решений.

§ 2. Особенности статуса прокуратуры в некоторых зарубежных странах

Прокуратура – если в широком смысле понимать под этим термином орган (или систему органов), наделенный полномочиями представлять интересы государства в судах (своего рода «поверенный государства»), осуществлять функции по уголовному преследованию и обеспечению законности, защите публичных интересов – существует почти во всех странах мира.

Поскольку единые подходы к организации деятельности и полномочиям прокуратуры (или сходным институтам) отсутствуют, объем ее компетенции, статус, включая принадлежность к различным ветвям власти, могут существенно различаться.

Во многих странах Европы, а также Латинской и Центральной Америки статус прокуратуры регламентирован конституционными нормами. Так, согласно статье 124 Конституции Испании от 27 декабря 1978 г. прокуратура, независимо от функций, осуществляемых другими органами, имеет своей задачей способствовать отправлению правосудия в целях защиты законности, прав граждан и охраняемых законом публичных интересов. Конституция Колумбии 1991 г. подробно регламентирует компетенцию прокуратуры в посвященной ей главе. Деятельность прокуратуры осуществляется Генеральным прокурором, Уполномоченным по правам человека, уполномоченными прокурорами и прокурорскими работниками в судах, а также муниципальными поверенными и иными должностными лицами, определенными законом. В ведении прокуратуры находятся охрана и содействие осуществлению прав человека, защита публичного интереса и надзор за выполнением обязанностей лицами, занимающими должности государственной службы.

В зависимости от характера соотношения прокуратуры и судебной власти используются две модели:

– прокуратура и суд объединены (входят в единую систему);

– прокуратура и суд представляют собой различные ведомства.

Например, отдел I («Судебная организация») раздела IV («Магистратура») Конституции Итальянской Республики от 27 декабря 1947 г. предусматривает вхождение Генерального прокурора Кассационного суда в состав Высшего совета магистратуры, возглавляемого Президентом Республики. В Италии судебные функции осуществляются ординарными судебными магистратами. Магистраты несменяемы и различаются между собой только по выполняемым ими функциям. Высший совет магистратуры согласно закону о судоустройстве уполномочен рассматривать вопросы зачисления на службу в магистратуру, назначения и перемещения магистратов, их повышения по службе, дисциплинарные меры, касающиеся магистратов. Закон обеспечивает независимость судей специальных судов и прокуратуры при этих судах.

Надо отметить, что во многих европейских (например, во Франции, Бельгии, Люксембурге, Нидерландах, Испании, Португалии, Польше и др.) и других странах существенную роль для обеспечения законности и защиты прав граждан (в том числе, трудовых, семейных, жилищных), а также интересов государства играют разнообразные полномочия прокуроров вне уголовно-правовой сферы. Например, хотя деятельность прокурора Республики во Франции в основном связана с уголовным производством, он также выполняет определенные функции при установлении актов гражданского состояния, контролируя при этом чиновников; проверяет законность помещения лиц в психиатрическую лечебницу; обеспечивает защиту интересов безвестно отсутствующих лиц; проводит проверку перед выдачей удостоверения коммивояжера и многое другое[81].

Английская модель прокуратуры (которая принята в большинстве стран английского права) предполагает функционирование нескольких основных органов, возглавляемых Генеральным атторнеем. Типы такой модели различаются в зависимости от степени самостоятельности службы уголовного преследования, осуществляющей также поддержание уголовного обвинения (как правило – «офис Директора публичных преследований»). При этом в различной степени сохраняется и практика использования для поддержания государственного обвинения услуг частных адвокатов – барристеров. «Общенадзорных» полномочий прокуроров такая модель не предусматривает.

Конец ознакомительного фрагмента.

Текст предоставлен ООО «Литрес».

Прочитайте эту книгу целиком, купив полную легальную версию на Литрес.

Безопасно оплатить книгу можно банковской картой Visa, MasterCard, Maestro, со счета мобильного телефона, с платежного терминала, в салоне МТС или Связной, через PayPal, WebMoney, Яндекс.Деньги, QIWI Кошелек, бонусными картами или другим удобным Вам способом.

Примечания

1

История суда и правосудия в России: в 9 т. Т. 1. Законодательство и правосудие в Древней Руси (IХ – середина ХV века): монография / отв. ред. С.А. Колунтаев, В.М. Сырых. М.: Норма; ИНФРА-М, 2017. С. 346–347.

2

Латкин В.Н. Лекции по истории русского права период империи (XVIII–XIX века). СПб., 1893–1894. С. 315–317.

3

Веретенников В.И. Очерки истории генерал-прокуратуры в России до Екатерининского времени. Харьков: Тип. «Адольф Дарре», 1915. С. 50.

4

Манифест от 8 сентября 1802 г. «Об учреждении министерств».

5

Муравьев Н.В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности. Т. 1. Прокуратура на Западе и в России: пособие для прокурорской службы. М.: Университетская тип., 1889. С. 447.

6

Декрет СНК РСФСР от 24 ноября 1917 г. «О суде».

7

Утверждено постановлением ВЦИК от 28 мая 1922 г.

8

Обзор деятельности советской юстиции за первую четверть 1923 года // Еженедельник советской юстиции. 1923. № 25–26. С. 590.

9

Циркуляр Наркомюста от 29 июля 1922 г. № 67 // Еженедельник советской юстиции. 1922. № 28. С. 14–16.

10

Утверждено постановлением ВЦИК от 11 ноября 1922 г. «О введении в действие Положения о судоустройстве Р.С.Ф.С.Р.».

11

Утвержден ЦИК СССР 6 июля 1923 г.

12

Постановление Президиума ЦИК СССР от 23 ноября 1923 г. «Положение о Верховном Суде Союза Советских Социалистических Республик».

13

См.: Вшивков С. Наша красная прокуратура // Еженедельник советской юстиции. 1923. № 13. С. 301.

14

Постановление ЦИК СССР, СНК СССР от 20 июня 1933 г. «Об учреждении прокуратуры Союза ССР».

15

Утверждена постановлением Чрезвычайного VIII съезда советов СССР от 5 декабря 1936 г.

16

Указ Президиума Верховного Совета СССР от 22 июня 1941 г. «О военном положении».

17

URL: https: //epp.genproc.gov.ru/ru/gprf/about-the-proc/300-years/wow/ (дата

18

Заключено в Лондоне 8 августа 1945 г.

19

Принят в Лондоне 8 августа 1945 г.

20

Принят в Токио 19 января 1946 г.

21

Березовская С.Г., Звирбуль В.К. О научной разработке проблем прокурорского надзора // Советское государство и право. М.: Наука, 1964. № 12. С. 48–56.

22

Прокурорский надзор в СССР / отв. ред. М.П. Маляров. М.: Юрид. лит., 1966. 330 с.

23

Указ Президиума ВС СССР от 24 мая 1955 г. «Об утверждении Положения о прокурорском надзоре в СССР».

24

Комментарий к Закону о прокуратуре СССР / под ред. А.М. Рекункова. М.: Юрид. лит., 1984. С. 10–12.

25

Постановление Второго съезда народных депутатов СССР от 23 декабря 1989 г. «Об усилении борьбы с организованной преступностью».

26

Соглашение о создании Содружества Независимых Государств (заключено в Минске 8 декабря 1991 г.); Протокол к Соглашению о создании Содружества Независимых Государств (подписан в Алма-Ате 21 декабря 1991 г.).

27

Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 25 апреля 2005 г.

28

Постановление Президиума Верховного Совета РСФСР от 28 декабря 1991 г. № 3045-1 «Об упразднении Верховного Суда СССР, Высшего Арбитражного Суда СССР и прокуратуры СССР».

29

Постановление СНД РФ от 14 декабря 1992 г. № 4081-1 «О состоянии законности, борьбы с преступностью и коррупцией».

30

Проблемы развития правового статуса российской прокуратуры (в условиях переходного периода). М., 1998. 92 с.

31

Закон РФ о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти».

32

Закон РФ о поправке к Конституции Российской Федерации от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации».

33

Например, Указ Президента РФ от 25 апреля 2024 г. № 291 «Об утверждении Положения о назначении судей от Российской Федерации в реестр судей Экономического Суда Содружества Независимых Государств и прекращении их полномочий».

34

Постановление КС РФ от 17 февраля 2015 г. № 2-П.

35

См.: Мельников Н.В. Прокурорская власть и личность: правовые средства обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина: монография. М.: Юристъ, 2003. 382 с.

36

Например, постановления КС РФ: от 18 февраля 2000 г. № 3-П, от 18 июля 2003 г. № 13-П.

37

См.: Указ Президента РФ от 18 апреля 1996 г. № 567 «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью».

38

См.: Указ Президента РФ от 21 ноября 2012 г. № 1563 «О классных чинах прокурорских работников органов и организаций прокуратуры Российской Федерации».

39

Например, приказ МВД России № 38, Генерального прокурора РФ № 14, Следственного комитета РФ № 5 от 16 января 2015 г. «Об утверждении Инструкции о порядке рассмотрения заявлений, сообщений о преступлениях и иной информации о происшествиях, связанных с безвестным исчезновением лиц».