Прокурорский надзор. Учебник

§ 2. Характеристика функций и основных направлений деятельности прокуратуры

Всесторонний анализ многогранной деятельности прокуратуры позволяет сделать вывод о том, что на нее в настоящее время возложены восемь функций.

1. Прокурорский надзор. Это основная, главенствующая функция российской прокуратуры, которая, являясь по своему статусу самостоятельным надзорным органом, осуществляет надзор за исполнением законов различными органами публичной власти, организациями, должностными и иными лицами (объектами надзора).

Традиционно прокурорский надзор подразделяется на отрасли (подфункции).

Под отраслью прокурорского надзора понимается относительно самостоятельная часть единого прокурорского надзора, характеризующаяся специфическим предметом и полномочиями прокуроров, а также характерными именно для данной сферы общественных отношений целями и задачами, решаемыми прокурорами.

В науке вопрос о том, какие направления прокурорского надзора относить к отраслям, остается открытым. Вместе с тем, по нашему мнению, здесь необходимо ориентироваться на законодателя, который в Законе о прокуратуре выделяет наиболее значимые векторы реализации прокурорами надзорных полномочий.

В настоящее время в едином прокурорском надзоре выделяются следующие отрасли прокурорского надзора, имеющие свой предмет:

– надзор за исполнением законов, который в 2020 г. получил конституционное закрепление. Предметом этой отрасли в соответствии с пунктом 1 статьи 21 Закона о прокуратуре являются:

а) соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории страны, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами публичной власти федеральных территорий, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

б) соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, перечисленными выше;

– надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, который также в 2020 г. получил конституционное закрепление. Согласно пункту 1 статьи 26 Закона о прокуратуре предметом этой отрасли надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами публичной власти федеральных территорий, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

– надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. Предметом надзора в соответствии со статьей 29 Закона о прокуратуре являются:

а) соблюдение прав и свобод человека и гражданина;

б) соблюдение установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения оперативно-розыскных мероприятий и проведения расследования;

в) законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие (статья 29 Закона о прокуратуре);

– надзор за исполнением законов судебными приставами[44]. Предмет этой отрасли надзора законодательно не закреплен, однако с учетом теоретической основы и практики правоприменения его можно охарактеризовать как:

а) соблюдение прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц при осуществлении судебными приставами-исполнителями принудительного исполнения решений судебных и иных органов;

б) законность принимаемых решений при осуществлении исполнительного производства;

в) исполнение законов судебными приставами по обеспечению установленного порядка деятельности судов;

– надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу. В соответствии со статьей 32 Закона о прокуратуре предмет этой отрасли надзора составляют:

а) законность нахождения лиц в местах содержания задержанных, предварительного заключения, исправительно-трудовых[45] и иных органах и учреждениях, исполняющих наказание и меры принудительного характера, назначаемые судом;

б) соблюдение установленных законодательством РФ прав и обязанностей задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, порядка и условий их содержания;

в) законность исполнения наказания, не связанного с лишением свободы.

Говоря об отраслях прокурорского надзора, нельзя не упомянуть и о таком понятии, как «направление прокурорского надзора», поскольку в рамках отрасли могут на основании организационно-распорядительных документов Генерального прокурора РФ и других прокуроров-руководителей выделяться определенные приоритетные сферы правоотношений, на которые прокурорам следует обращать повышенное внимание. Наиболее насыщенным в части таких направлений является надзор за исполнением законов.

В науке также выделяют такое понятие, как «поднаправление надзора», которое в свою очередь представляет собой часть направления надзора в рамках конкретной отрасли. Например, в таком направлении, как надзор за исполнением законов в сфере экологии, выделяются поднаправления: надзор за исполнением законов об охране окружающей среды; надзор за исполнением законов о природопользовании; надзор за исполнением законов в сфере обеспечения экологической безопасности. При этом возможно и последующее деление поднаправлений. Например, надзор за исполнением законов об охране окружающей среды можно разделить на: надзор за исполнением законов об обращении с отходами производства и потребления; надзор за исполнением законов об охране атмосферного воздуха; надзор за исполнением законов об особо охраняемых природных территориях и т. д.

2. Уголовное преследование, под которым понимается процессуальная деятельность, осуществляемая стороной обвинения в целях изобличения подозреваемого, обвиняемого в совершении преступления (пункт 55 статьи 5 УПК РФ). В соответствии со статьей 37 УПК РФ прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах компетенции осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства. Это преследование выражается в осуществлении процессуальных действий (принятии процессуально значимых решений) в досудебном производстве, например – в вынесении постановления о направлении материалов в следственный орган или орган дознания по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства, заключении с обвиняемым досудебного соглашения, а также поддержании государственного обвинения по уголовным делам в судах общей юрисдикции, оспаривании незаконных, необоснованных и несправедливых приговоров и иных решений судов и в других действиях прокуроров.

3. Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, выражающаяся в совокупности осуществляемых правоохранительными органами под руководством органов прокуратуры совместных мероприятий, направленных на стабилизацию и снижение уровня преступности в целом и конкретных ее видов, предупреждение преступных проявлений в районе, городе, регионе, в целом по стране. К числу правоохранительных органов законодательно отнесены органы внутренних дел, органы федеральной службы безопасности, таможенные органы. Субъектами координационной деятельности являются также органы системы исполнения уголовных наказаний, органы принудительного исполнения, войска Росгвардии и органы СК РФ.

4. Участие прокурора в рассмотрении дел судами в рамках конституционного, гражданского, административного и арбитражного судопроизводства, выражающаяся в инициировании прокурорами в установленных законом случаях перед судами соответствующего уровня и специализации вопросов, требующих судебного решения, а также в обязательном участии прокуроров в предусмотренных законом случаях в рассмотрении судами дел определенных категорий. Уголовное судопроизводство не упоминается в рамках данной функции потому, что соответствующая деятельность прокуроров в судах при рассмотрении уголовных дел относится к функции уголовного преследования.

5. Административное преследование, в рамках которого прокурор, реализуя полномочия, предусмотренные законодательством об административных правонарушениях (например, вынося постановление о возбуждении дела об административном правонарушении, участвуя в рассмотрении дела об административном правонарушении несудебными органами и др.), а также иными законодательными актами (в частности, обращаясь в уполномоченные органы с представлением о снятии иммунитета с отдельных лиц, выполняющих государственные функции (судей, депутатов и др.), непосредственно санкционируя привлечение отдельных категорий субъектов к административной ответственности), способствует обеспечению неотвратимости ответственности за совершение административного правонарушения.

6. Контроль за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам, который, исходя из названия Федерального закона от 3 декабря 2012 г. № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» и его содержания, отличается от собственно надзорной деятельности. Дополнительный инструментарий для осуществления прокурорами этой функции содержится также в статьях 8.2 и 13.5 Закона о противодействии коррупции.

7. Государственный учет, который в последние годы приобретает все более самостоятельное значение с учетом уделяемого ему внимания. Помимо государственного единого статистического учета, предусмотренного статьей 51 Закона о прокуратуре, он охватывает вопросы формирования и ведения единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий (статья 19 Закона о государственном контроле), формирования ежегодного сводного плана проверок (статья 63 Федерального закона от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» и статья 41 Федерального закона от 20 марта 2025 г. № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти»), а также ведения регистра сведений в соответствии с Указом Президента РФ от 19 мая 2025 г. № 335 «О государственном мониторинге вреда, причиненного Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, федеральной территории “Сириус”, муниципальным образованиям, физическим лицам и организациям иностранными источниками».

8. Обеспечение представительства и защиты интересов России в межгосударственных, иностранных и международных судах и юрисдикционных органах. С 1 июля 2021 г. Закон о прокуратуре был дополнен соответствующими статьями (статьи 39.1 и 39.2), однако с учетом геополитической обстановки и выходом России в 2022 г. из-под юрисдикции Европейского Суда по правам человека статья 39.2, затрагивающая вопросы представительства в ЕСПЧ, с 1 января 2023 г. утратила силу.

Анализируя многогранную работу российской прокуратуры, можно особо отметить следующие направления (участки) ее деятельности.

1. Работа прокурора с обращениями граждан. Это обширная по объему деятельность прокуроров по рассмотрению и разрешению письменной или устной информации (жалоб, заявлений), в которых могут содержаться сведения о нарушениях законов, ущемляющих права и свободы граждан и интересы юридических лиц. В этой работе в той или иной мере участвуют практически все прокуроры.

2. Участие прокуроров в правотворческой деятельности. Это работа прокуроров по установлению в процессе осуществления своей основной деятельности недостатков (дублирования, пробелов, дефектных норм) в правовом регулировании, подготовке мотивированных предложений, направленных на совершенствование действующей нормативной правовой базы, и доведению этих нововведений до сведения уполномоченных органов.

3. Международное сотрудничество прокуратуры. Это взаимодействие Генеральной прокуратуры РФ (а в установленных случаях – иных органов и организаций прокуратуры) с прокуратурами и иными компетентными органами, организациями других государств, выполняющими схожие функции, международными организациями в целях осуществления возложенных на отечественную прокуратуру функций.

4. Взаимодействие органов прокуратуры с органами публичной власти и институтами гражданского общества. Это деятельность прокуроров, направленная:

1) на обеспечение более эффективного обмена информацией о состоянии законности;

2) на оказание необходимой правовой помощи нуждающимся в ней органам, организациям и лицам;

3) на формирование у общественности позитивного образа прокуратуры, в том числе путем создания общественных советов при прокуратурах.

5. Представительство прокуратуры в органах государственной власти и органах местного самоуправления. Рассматриваемая деятельность прокуроров выражается, в частности: в совместном обсуждении с органами власти и органами местного самоуправления вопросов, имеющих отношение к осуществлению прокуратурой функций и направлений (участков) деятельности (к примеру, региональных программ борьбы с преступностью); выступлении прокуроров с докладами перед депутатским корпусом о состоянии законности в той или иной сфере и работе органов прокуратуры по ее укреплению; поддержании внесенных в соответствующий орган власти и орган местного самоуправления актов прокурорского реагирования и др.

6. Работа прокуроров по предупреждению правонарушений. Эта деятельность осуществляется путем: формулирования конкретных требований в актах прокурорского реагирования, направленных на устранение нарушений законов и способствующих им обстоятельств; объявления должностным лицам предостережений о недопустимости нарушений закона; выступления прокуроров в СМИ, в трудовых и иных коллективах с лекциями, докладами, беседами на правовые темы (разъяснениями требований законов и ответственности за их неисполнение) и иных профилактических мероприятиях.

7. Мониторинг правоприменения, который осуществляется прокурорами во исполнение Указа Президента РФ от 20 мая 2011 г. № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации».

Контрольные вопросы и задания

1. Какими правовыми актами могут устанавливаться функции прокуратуры РФ?

2. Что вы понимаете под функцией прокуратуры?

3. Какие функции прокуратуры вы можете назвать?

4. Перечислите отрасли прокурорского надзора и назовите их отличительные признаки.

5. В чем заключается сущность разделения отраслей прокурорского надзора на направления и поднаправления?

6. Дайте определение направлению (участку) деятельности прокуратуры.

7. В каком соотношении с функциями прокуратуры находятся направления (участки) деятельности?

8. Назовите известные вам направления (участки) деятельности прокуратуры.

Список рекомендуемой литературы

1. Винокуров А.Ю. Научно-практический комментарий к Федеральному закону о прокуратуре Российской Федерации. – 5-е изд., перераб. и доп. – Москва: Издательство Юрайт, 2025. – 971 с.

2. Ергашев Е.Р. Прокурорский надзор в Российской Федерации: учебник для вузов. – 3-е изд., перераб. и доп. – Москва: Издательство Юрайт, 2025. – 468 с.

3. Винокуров Ю.Е., Винокуров А.Ю. Прокурорский надзор: учебник для вузов / под редакцией Ю.Е. Винокурова. – 17-е изд., перераб. и доп. – Москва: Издательство Юрайт, 2025. – 549 с.

4. Прокурорский надзор: учебник и практикум для вузов / под редакцией А.Ф. Смирнова, А.А. Усачева. – 3-е изд., перараб. и доп. – Москва: Издательство Юрайт, 2025. – 483 с.

Глава 6

Система прокуратуры и ее организационная структура

§ 1. Понятие системы прокуратуры

Согласно части 1 статьи 129 Конституции РФ прокуратура — система органов. Действительно основное функциональное назначение прокуратуры реализуется посредством деятельности специально созданных для этого органов, представляющих собой трехзвенную (за некоторым исключением) конструкцию, на вершине которой находится Генеральная прокуратура РФ, а далее – прокуратуры субъектов РФ, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры и прокуратуры районов, городов, другие территориальные прокуратуры и приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры.

При этом в пункте 3 статьи 11 Закона о прокуратуре закреплено, что создание и деятельность органов прокуратуры, не входящих в систему прокуратуры РФ, не допускаются.

Вместе с тем в систему отечественной прокуратуры помимо органов входят также научные и образовательные организации, а также редакции печатных изданий, что прямо предусмотрено пунктом 1 статьи 11 Закона о прокуратуре.

В настоящее время единственной организацией прокуратуры, осуществляющей образовательную и научную деятельность, является Университет прокуратуры РФ, состоящий из Научно-исследовательского института, Дальневосточного, Иркутского, Казанского, Крымского, Луганского и Санкт-Петербургского юридических институтов (филиалов), юридического факультета, факультета профессиональной переподготовки и повышения квалификации, ряда других подразделений. В силу своего устава[46] Университет осуществляет научное и методическое обеспечение деятельности прокуратуры, подготовку юридических кадров (в первую очередь для органов прокуратуры), и повышение квалификации действующих прокурорских работников.

В систему прокуратуры также входит редакция журнала «Законность», ведущего свою историю с 1934 г.

Кроме того, функционируют федеральные государственные бюджетные учреждения «Санаторий работников органов прокуратуры Российской Федерации “Истра”» (Московская область), «Санаторий работников органов прокуратуры “Россия”» (Ялта), а также «Санаторий работников органов прокуратуры Российской Федерации “Электроника”» (Хостинский район Сочи), являющиеся юридическими лицами.

§ 2. Генеральная прокуратура Российской Федерации

Верхним звеном системы органов является Генеральная прокуратура РФ, на которую, помимо выполнения поставленных задач на федеральном уровне, возлагается ответственность за надлежащую организацию работы нижестоящих прокуратур по всем направлениям их деятельности.

Организация и порядок деятельности Генеральной прокуратуры РФ определяется утвержденным приказом Генерального прокурора РФ Регламентом[47].

Структура Генеральной прокуратуры РФ на протяжении истории современной России неоднократно претерпевала изменения, обусловленные спецификой государственного строительства в нашей стране и с учетом изменений состояния законности. При этом исключительной прерогативой в создании либо ликвидации соответствующих подразделений обладает Генеральный прокурор РФ, который в силу пункта 1 статьи 11 Закона о прокуратуре возглавляет Генеральную прокуратуру РФ.

В центральном аппарате, как еще называют Генеральную прокуратуру РФ, основным местом дисклокации которой является Москва, созданы главные управления, управления, отделы на правах управлений, что прямо вытекает из пункта 4 статьи 14 Закона о прокуратуре.

Всего в центральном аппарате насчитывается 10 главных управлений (например, Главное управление по надзору за исполнением федерального законодательства).

Ряд главных управлений, выполняет внутриорганизационные задачи. К их числу можно отнести Главное управление кадров и Главное управление обеспечения деятельности органов и организаций прокуратуры.

Структура главных управлений состоит из управлений, а также отделов, которые, как правило, входят в состав упомянутых управлений, но некоторые имеют самостоятельный статус, в том числе приравненный к управлениям (если это прямо оговаривается). Число управлений в составе главных управлений варьируется от двух до пяти. Также в зависимости от выполняемых задач различается и число самостоятельных отделов.

В центральном аппарате функционируют 10 самостоятельных управлений, которые состоят из отделов. Назначение таких управлений преимущественно внешнефункциональное. В качестве примера можно назвать управление по надзору за исполнением законов на транспорте и в таможенной сфере. В качестве такого рода подразделений, решающих внутриорганизационные задачи, выступает управление физической защиты и обеспечения безопасности. В каждом управлении (как самостоятельном, так и в составе главного управления) должно быть не менее двух отделов.

Наконец, в качестве самостоятельных отделов в центральном аппарате функционируют первый отдел (на правах управления) и отдел контрольно-ревизионной работы.

Начиная с 2000 г., когда в стране были образованы федеральные округа, в структуре Генеральной прокуратуры РФ существуют соответствующие подразделения, функционирующие в «столицах» таких округов. В середине 2000-х годов это были, как правило, отделы на правах управлений. В настоящее время речь идет об управлениях Генеральной прокуратуры РФ по федеральным округам (их шесть – в Дальневосточном, Приволжском, Северо-Западном, Сибирском, Уральском, Центральном федеральных округах) и одном Главном управлении по Северо-Кавказскому и Южному федеральным округам[48]. Главной задачей названных подразделений является тесная координация функционирующих в федеральном округе прокуратур субъектов РФ и непосредственное методическое руководство такими прокуратурами. Кроме того, эти подразделения призваны осуществлять тесное взаимодействие с аппаратом полномочного представителя Президента РФ в соответствующем федеральном округе и окружными структурами федеральных органов исполнительной власти (прежде всего относящихся к правоохранительным), которые выступают и в качестве объектов надзора.

Генеральный прокурор РФ имеет первого заместителя и нескольких заместителей, курирующих согласно распределению обязанностей определенные подразделения центрального аппарата. При этом с 2000 г. в каждом федеральном округе работает заместитель Генерального прокурора РФ (исключение – Северо-Кавказский и Южный федеральные округа, которые курирует один заместитель Генерального прокурора).

В Генеральной прокуратуре РФ работают также советники, старшие помощники и старшие помощники по особым поручениям, помощники и помощники по особым поручениям Генерального прокурора РФ. Кроме того, каждый заместитель Генерального прокурора РФ имеет по одному помощнику по особым поручениям. Статус указанных должностных лиц соответствует статусу заместителя начальника управления У каждого подразделения (главные управления, самостоятельные управления и управления в составе главных управлений, отделы) имеются руководители – начальники, а у начальников главных управлений и самостоятельных управлений, и отделов, в свою очередь, есть освобожденные заместители. При этом начальники главных управлений и их заместители, начальники управлений, управлений в составе главных управлений, отделов на правах управлений (в том числе в составе главных управлений) являются старшими помощниками Генерального прокурора РФ, а заместители начальников управлений, управлений в составе главных управлений, отделов на правах управлений (в том числе в составе главных управлений), начальники отделов в составе главных управлений, управлений и управлений в составе главных управлений являются помощниками Генерального прокурора РФ.