Прокурорский надзор. Учебник

Роль подразделений повышения квалификации (получения дополнительного профессионального образования) выполняют входящие в состав Университета прокуратуры РФ Факультет профессиональной переподготовки и повышения квалификации (Москва), на базе которого с 2010 г. с целью повышения требований к кандидатам на должность прокуроров районного звена организованы трехмесячные (в настоящее время программа несколько сокращена) курсы подготовки, а также Дальневосточный, Иркутский, Казанский, Крымский, Луганский и Санкт-Петербургский юридические институты (филиалы). Кроме того, прокурорские работники могут как государственные служащие по имеющейся разнарядке повышать свою квалификацию в некоторых других образовательных организациях, например в Российской академии народного хозяйства и государственной службы.

§ 6. Кодекс этики прокурорского работника, воспитательная работа и профилактика коррупционных правонарушений в системе прокуратуры

Прокурорская служба как составная часть государственной службы помимо наличия обязательных требований к профессионализму прокурорских работников диктует необходимость определения специфических правил, имеющих отношение к формированию и поддержанию их морально-этического облика. Способствовать этому призван Кодекс этики прокурорского работника Российской Федерации[55], в основе которого лежат положения Указа Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих», а также международные стандарты, предъявляемые к моральным аспектам деятельности прокуроров.

Кодексом этики, в частности, определено, что прокурорский работник в служебной и во внеслужебной деятельности обязан:

– неукоснительно соблюдать законодательство, нормы международного права и международных договоров РФ, руководствоваться правилами поведения, установленными названным Кодексом, Присягой прокурора, и общепринятыми нормами морали и нравственности, основанными на принципах законности, справедливости, независимости, объективности, честности и гуманизма;

– руководствоваться принципом равенства граждан независимо от их пола, возраста, расы, национальности, религиозной принадлежности, имущественного положения, рода занятий и иных имеющихся между ними различий, не оказывая предпочтения каким-либо профессиональным или социальным группам либо общественным организациям;

– стремиться в любой ситуации сохранять личное достоинство, быть образцом поведения, добропорядочности и честности во всех сферах общественной жизни;

– избегать личных и финансовых связей, конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его чести и достоинству, репутации прокуратуры;

– воздерживаться от любых действий, которые могут быть расценены как оказание покровительства каким бы то ни было лицам в целях приобретения ими прав, освобождения от обязанности или ответственности;

– не допускать незаконного вмешательства в деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления, коммерческих и некоммерческих организаций;

– постоянно повышать профессиональную квалификацию, общеобразовательный и культурный уровень.

За нарушение положений Кодекса этики руководителем органа прокуратуры лично или при необходимости в присутствии трудового коллектива к прокурорскому работнику могут быть применены такие меры воздействия, как:

– устное замечание;

– предупреждение о недопустимости неэтичного поведения;

– требование о публичном извинении.

Если нарушение норм Кодекса выразилось в совершении проступка, порочащего честь прокурорского работника, то данное обстоятельство является основанием для привлечения прокурорского работника к дисциплинарной ответственности.

Приказом Генерального прокурора РФ от 17 марта 2010 г. № 114 утверждена также Концепция воспитательной работы в системе прокуратуры Российской Федерации, которая включает в себя совокупность базовых положений, регламентирующих воспитательный процесс в качестве важного условия повышения эффективности работы органов и организаций прокуратуры по достижению целей обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Под воспитательной работой в указанной Концепции понимается комплекс взаимосвязанных правовых, организационных, экономических, психолого-педагогических мероприятий по воспитанию работников системы органов и организаций прокуратуры в духе неуклонного соблюдения и защиты прав и свобод человека, и гражданина, служения интересам общества и государства, исполнения требований закона и профессиональной этики прокурорских работников.

Основополагающими принципами воспитательной работы являются:

– законность;

– научная обоснованность;

– системность, непрерывность и обязательность воспитательного процесса;

– многообразие форм, методов и средств, используемых для обеспечения эффективности воспитания;

– индивидуальный подход к формированию и развитию необходимых деловых и личных качеств у работников органов и организаций прокуратуры;

– объективность оценки деятельности работников органов и организаций прокуратуры, требовательность, справедливость, взаимопонимание, товарищеская поддержка и взаимопомощь.

При этом основными направлениями воспитательного процесса в прокуратуре выступают:

1) профессиональное – формирование добросовестного и ответственного отношения к служебным обязанностям, стремления к наиболее полной реализации способностей и профессиональных качеств в интересах успешного выполнения служебных обязанностей;

2) историко-патриотическое – осознание неповторимости Отечества, личной ответственности за его судьбу; верность традициям российской прокуратуры по защите прав и свобод человека и гражданина, служение законности как средству политического, социально-экономического и духовного развития российского многонационального народа;

3) психологическое – укомплектование кадрового корпуса органов прокуратуры интеллектуально развитыми, морально зрелыми и эмоционально устойчивыми специалистами, по своим психологическим характеристикам способными успешно решать сложные и ответственные задачи в любых условиях деятельности, готовыми преодолевать правовые конфликты, тяготы прокурорской службы.

Приказом Генерального прокурора РФ от 14 сентября 2022 г. № 510 утверждена Концепция совершенствования системы государственно-патриотического воспитания в прокуратуре Российской Федерации, целями которой определены:

– развитие и укрепление у работников прокуратуры таких личностных патриотических качеств, как любовь к Отечеству, стремление в служебной деятельности неуклонно защищать интересы государства, готовность к выполнению священного долга по защите Родины, обеспечение сохранения ее исторического и культурного наследия, поддержание в обществе высокого авторитета прокуратуры;

– формирование у работников прокуратуры на основе высокого уровня культуры и правосознания мировоззрения, нацеленного на противостояние деструктивным действиям, направленным на оскорбление патриотических чувств, попыткам фальсификации российской и мировой истории, искажения и забвения исторической правды и памяти, духовно-нравственных и культурно-исторических ценностей, норм морали, защиту от негативного информационно-психологического воздействия;

– повышение эффективности деятельности органов и организаций прокуратуры посредством развития кадрового потенциала.

Поскольку служба в органах прокуратуры является составной частью государственной службы и сопряжена с принятием важных решений, законодатель предъявляет к прокурорским работникам требования, целью которых является профилактика коррупционных правонарушений.

Согласно статье 8 Закона о противодействии коррупции прокурорские работники обязаны ежегодно представлять в кадровые службы достоверные сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. Прокурорский работник обязан уведомлять своего руководителя обо всех случаях обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений (статья 9). В статье 10 этого Закона о противодействии коррупции предусмотрено недопущение конфликта интересов, когда у прокурорского работника может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью и решением определенной жизненной ситуации, связанной с осуществлением им своих служебных обязанностей, в результате чего может быть причинен вред правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства.

Внесенные в 2011 г. изменения в Закон о прокуратуре подкрепили обязанность соблюдения антикоррупционных мер ответственностью за их нарушение. В частности, статьей 418 Закона о прокуратуре предусмотрено, что за несоблюдение прокурорским работником ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции федеральными законами, налагаются взыскания, предусмотренные для лиц, наказываемых в дисциплинарном порядке. Более того, появилось новое основание для увольнения прокурорского работника в связи с утратой доверия.

Согласно статье 41.9 Закона о прокуратуре работник подлежит увольнению в связи утратой доверия в случае:

– непринятия работником мер по предотвращению и/или урегулированию конфликта интересов, стороной которого он является;

– непредставления сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений;

– участия на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организации, за исключением случаев, установленных федеральным законом;

– осуществления предпринимательской деятельности;

– вхождения в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории России их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором РФ или федеральным законодательством;

– нарушения работником, его супругой (супругом) и несовершеннолетними детьми в случаях, предусмотренных Федеральным законом от 7 мая 2013 г. № 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и/или пользоваться иностранными финансовыми инструментами», запрета открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории РФ, владеть и/или пользоваться иностранными финансовыми инструментами.

Также подлежит увольнению в связи с утратой доверия руководитель органа или организации прокуратуры, которому стало известно о возникновении у подчиненного ему работника личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, в случае непринятия мер по предотвращению и/или урегулированию конфликта интересов, стороной которого является подчиненный ему работник.

Таким образом, действующие правовые нормы предъявляют высокие требования к профессиональным и морально-этическим качествам прокурорских работников.

§ 7. Особенности привлечения к ответственности прокуроров

Специфика службы в органах прокуратуры предопределяет некоторые особенности, связанные с привлечением к ответственности прокуроров. Этим законодатель подчеркивает, что наряду с высоким конституционным статусом прокуратуры, социальными и материальными гарантиями, предусмотренными для добросовестно исполняющих свой служебный долг работников, должна обеспечиваться и неотвратимость их ответственности.

Наиболее часто применяемым видом ответственности является дисциплинарная ответственность. Статья 41.7 Закона о прокуратуре предусмотрено, что за неисполнение или ненадлежащее исполнение работниками своих служебных обязанностей и совершение проступков, порочащих честь прокурорского работника, руководители органов прокуратуры имеют право налагать на них дисциплинарные взыскания. При этом видно, что в дополнение к установленным статьей 192 ТК РФ общим основаниям (неисполнение или ненадлежащее исполнение служебных обязанностей) введено специальное, диктуемое особым правовым статусом прокурора основание – совершение проступков, порочащих честь прокурорского работника. Это напрямую корреспондирует Присяге прокурора.

Статья 41.7 Закона о прокуратуре предусматривает следующие виды дисциплинарных взысканий для прокуроров:

1) замечание;

2) выговор;

3) строгий выговор;

4) понижение в классном чине;

5) лишение нагрудного знака «За безупречную службу в прокуратуре Российской Федерации»;

6) лишение нагрудного знака «Почетный работник прокуратуры Российской Федерации»;

7) предупреждение о неполном служебном соответствии;

8) увольнение из органов прокуратуры.

При этом только замечание, выговор и увольнение относятся к общим видам взысканий, предусмотренных статьей 192 ТК РФ. Остальные обусловлены спецификой прохождения прокурорской службы.

Следует отметить, что правом налагать дисциплинарные взыскания обладают руководители, назначающие на должность прокуроров. Однако установлен ряд исключений и ограничений. Например, лишение нагрудного знака «Почетный работник прокуратуры Российской Федерации» является прерогативой Генерального прокурора РФ. Также без согласия данного должностного лица нельзя уволить из органов прокуратуры обладателя названного нагрудного знака.

Вопрос о дисциплинарной ответственности Генерального прокурора РФ и его заместителей решается Президентом РФ, назначающим на должности указанных лиц.

Дисциплинарное взыскание налагается непосредственно после обнаружения проступка, но не позднее одного месяца со дня его обнаружения, не считая времени болезни работника или пребывания его в отпуске. Оно не может быть наложено во время болезни работника либо в период его пребывания в отпуске. Взыскание не может быть наложено позднее шести месяцев со дня совершения проступка, а по результатам ревизии или проверки финансово-хозяйственной деятельности – двух лет со дня его совершения.

Работник, совершивший проступок, может быть временно (но не более чем на один месяц) до решения вопроса о наложении дисциплинарного взыскания отстранен от должности с сохранением денежного содержания. Отстранение от должности производится по распоряжению руководителя органа прокуратуры, имеющего право назначать работника на соответствующую должность. За время отстранения от должности работнику выплачивается денежное содержание в размере должностного оклада, доплат за классный чин и выслугу лет.

В подпункте «в» пункта 1 статьи 43 Закона о прокуратуре в качестве основания для увольнения прокурора по инициативе руководителя упоминается «нарушение Присяги прокурора». Действительно, в тексте Присяги прокурора содержатся следующие слова: «Сознаю, что нарушение Присяги несовместимо с дальнейшим пребыванием в органах прокуратуры». То есть прокурор публично берет на себя обязательства, нарушение (невыполнение) которых может влечь за собой указанные последствия.

Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. № 329-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции» для прокурорских работников, так же как и для должностных лиц ряда правоохранительных и иных органов, был введена ответственность за коррупционные правонарушения, что является актуальным особенно для прокуроров, которые с учетом требований закона призваны возглавлять борьбу с проявлениями коррупции, а значит, в силу своего особого статуса и предназначения обязаны быть образцом соблюдения антикоррупционных требований, предусмотренных для государственных служащих.

Так, статьей 41.8 Закона о прокуратуре предусмотрено, что за несоблюдение работником ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции Законом о прокуратуре, Федеральным законом «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами, налагаются взыскания, предусмотренные статьей 41.7 Закона о прокуратуре.

В свою очередь, статья 41.9 Закона о прокуратуре, усиливая ответственность за коррупционные правонарушения, ввела такой вид наказания, как увольнение в связи с утратой доверия, основания применения которого изложены в § 6 настоящей главы.

Согласно статье 41.10 Закона о прокуратуре указанные выше взыскания за коррупционные правонарушения применяются не позднее одного месяца со дня поступления информации о совершении работником проступка, не считая периода временной нетрудоспособности работника, пребывания его в отпуске, других случаев его отсутствия на службе по уважительным причинам, а также времени проведения проверки и рассмотрения ее материалов комиссией по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов (аттестационной комиссией). При этом взыскание должно быть применено не позднее шести месяцев со дня поступления информации о совершении коррупционного правонарушения.

Если в течение одного года со дня применения взыскания работник не был подвергнут дисциплинарному взысканию, предусмотренному пунктом 1 статьи 41.7 Закона о прокуратуре, за исключением увольнения из органов прокуратуры, или взысканию, предусмотренному статьей 41.8 Закона о прокуратуре, он считается не имеющим взыскания.

Статья 42 Закона о прокуратуре («Порядок привлечения прокуроров к уголовной и административной ответственности») подчеркивает, что рассматриваемая категория должностных лиц обладает особым правовым статусом и корреспондируемыми ему правовыми гарантиями применения в отношении них мер уголовной и административной ответственности.

С учетом требований пункта 1 статьи 42 Закона о прокуратуре правоприменительная практика в отношении совершенных прокурором административных проступков, как правило, идет по пути направления выявившим соответствующее правонарушение органом административной юрисдикции информации (материалов) вышестоящему прокурору. В пункте 2 приказа Генерального прокурора РФ от 18 апреля 2008 г. № 70 «О проведении проверок в отношении прокурорских работников органов и организаций прокуратуры Российской Федерации» определено, что проверке подлежат обращения граждан, органов государственной власти и органов местного самоуправления, информация, поступившая из органов МВД России, ФСБ России, других правоохранительных органов и специальных служб, общественных организаций, сообщения СМИ и иных источников о совершении прокурорскими работниками органов прокуратуры административных правонарушений.

Исходя из складывающейся практики, по результатам служебной проверки, обязательное проведение которой предписано приказом Генерального прокурора РФ от 18 апреля 2008 г. № 70 в случае, если вышестоящий прокурор приходит к выводу, что состав административного правонарушения в действиях (бездействии) прокурора имелся, он обязан вынести на основании статьи 28.4 КоАП РФ постановление о возбуждении дела об административном правонарушении и направить его с материалами в суд или орган административной юрисдикции согласно подведомственности, установленной главой 23 КоАП РФ или законом соответствующего субъекта РФ. Здесь следует отметить, что правила статьи 42 Закона о прокуратуре распространяются на любые административные правонарушения, совершенные прокурором, в том числе и не связанные с непосредственным исполнением им своих служебных обязанностей.

Пункт 2 статьи 42 Закона о прокуратуре устанавливает, что не допускаются задержание, привод, личный досмотр прокурора, досмотр его вещей и используемого им транспорта, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других лиц и задержания при совершении преступления.

В соответствии с пунктом 1 статьи 42 Закона о прокуратуре проверка сообщения о преступлении, совершенном прокурором, возбуждение в отношении прокурора уголовного дела (за исключением случаев, когда прокурор застигнут при совершении преступления) и его предварительное расследование производятся СК РФ в порядке, установленном уголовно-процессуальным законодательством. Так, согласно пункту 6 части 1 статьи 447 УПК РФ прокуроры относятся к лицам, в отношении которых применяется особый порядок производства по уголовным делам.

В свою очередь, часть 1 статьи 448 УПК РФ устанавливает, что уголовное дело в отношении:

а) Генерального прокурора РФ возбуждается Председателем СК РФ на основании заключения коллегии, состоящей из трех судей ВС РФ, принятого по представлению Президента РФ, о наличии в действиях Генерального прокурора РФ признаков преступления;

б) прокурора районного звена – руководителем следственного органа СК РФ по субъекту РФ;

в) вышестоящих (по отношению к прокурорам районного звена) прокуроров – Председателем СК РФ или его заместителем.

Статья 42 Закона о прокуратуре предусматривает, что на период расследования возбужденного в отношении прокурора уголовного дела он отстраняется от должности, однако за это время ему выплачивается денежное содержание (денежное довольствие) в размере должностного оклада, доплаты за классный чин (оклада по воинскому званию) и доплаты (надбавки) за выслугу лет.

Особый должностной статус прокурора при осуществлении в отношении его уголовного преследования, а также исполнения уголовного наказания в виде лишения свободы, предполагает обеспечение определенных мер безопасности.

Так, согласно статье 33 Федерального закона от 3 июня 2009 г. № 103-ФЗ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» прокуроры должны содержаться отдельно от других подозреваемых и обвиняемых. В свою очередь, часть 3 статьи 80 УИК РФ определяет, что осужденные – бывшие работники суда и правоохранительных органов содержатся в отдельных исправительных учреждениях. Это правило в полной мере распространяется и на прокуроров.

Контрольные вопросы и задания

1. В чем заключаются особенности службы в органах и организациях прокуратуры?

2. Какие виды государственной службы в органах и организациях прокуратуры вам известны?

3. Перечислите требования к кандидатам на должность прокуроров.

4. Назовите ограничения и запреты, связанные со службой в органах и организациях прокуратуры.

5. Какие основные виды кадровой работы в органах прокуратуры вы знаете?

6. Каким образом осуществляются подготовка, повышение квалификации (получение дополнительного профессионального образования) и профессиональная переподготовка прокурорских работников?

7. Что вы знаете о Кодексе этики прокурорского работника?

8. В чем заключается предназначение воспитательной работы в органах и организациях прокуратуры?

9. Каков порядок привлечения прокуроров к административной и уголовной ответственности?

Список рекомендуемой литературы

1. Винокуров А.Ю. Научно-практический комментарий к Федеральному закону о прокуратуре Российской Федерации. – 5-е изд., перераб. и доп. – Москва: Издательство Юрайт, 2025. – 971 с.

2. Ергашев Е.Р. Прокурорский надзор в Российской Федерации: учебник для вузов. – 3-е изд., перераб. и доп. – Москва: Издательство Юрайт, 2025. – 468 с.

3. Винокуров Ю.Е., Винокуров А.Ю. Прокурорский надзор: учебник для вузов / под редакцией Ю.Е. Винокурова. – 17-е изд., перераб. и доп. – Москва: Издательство Юрайт, 2025. – 549 с.

4. Прокурорский надзор: учебник и практикум для вузов / под редакцией А.Ф. Смирнова, А.А. Усачева. – 3-е изд., перараб. и доп. – Москва: Издательство Юрайт, 2025. – 483 с.

Глава 8

Международные стандарты и прокуратура в зарубежных странах

§ 1. Международные стандарты о роли, статусе и полномочиях прокуратуры

Международным интеграционным процессам, взаимодействию различных правовых систем способствуют разработка и применение унифицированных подходов, универсальных рекомендаций, касающихся роли, статуса и полномочий прокуратуры как одного из ключевых элементов государственного механизма.