Прокурорский надзор. Учебник

В качестве основных оперативных работников во всех подразделениях Генеральной прокуратуры РФ выступают старшие прокуроры и прокуроры управлений и отделов. Есть также должности старших прокуроров и прокуроров главных управлений.

Работники Главного управления обеспечения деятельности органов и организаций прокуратуры и ряда других подразделений замещают должности федеральной государственной гражданской службы и не являются прокурорскими работниками.

Пунктом 6 статьи 14 Закона о прокуратуре предусмотрено, что в Генеральной прокуратуре РФ на правах структурного подразделения образуется Главная военная прокуратура, которая возглавляется заместителем Генерального прокурора РФ – Главным военным прокурором.

Согласно пункту 1 статьи 46.1 Закона о прокуратуре Главный военный прокурор имеет первого заместителя и заместителей, старших помощников по особым поручениям (статус которых соответствует статусу начальников управлений), и помощников по особым поручениям (статус которых соответствует статусу заместителей начальников управлений).

Непосредственно структуру Главной военной прокуратуры составляют управления, отделы (самостоятельные и в составе управлений), канцелярия и приемная. При этом начальники управлений и самостоятельных отделов являются старшими помощниками, а их заместители, начальники отделов в составе управлений, канцелярии и приемной – помощниками Главного военного прокурора. В управлениях и отделах устанавливаются должности старших военных прокуроров и военных прокуроров.

В Генеральной прокуратуре РФ действует коллегия в составе Генерального прокурора РФ (председатель), его первого заместителя и заместителей, а также других прокурорских работников, назначаемых Генеральным прокурором РФ (пункт 3 статьи 14 Закона о прокуратуре). Коллегия является совещательным органом и на основании ее решений Генеральный прокурор РФ издает приказы.

На основании пункта 7 статьи 14 Закона о прокуратуре в Генеральной прокуратуре РФ функционирует Научно-консультативный совет, в задачу которого входит рассмотрение вопросов, связанных с организацией и деятельностью органов прокуратуры. К его работе помимо прокурорских работников Генеральной прокуратуры РФ, а также Университета прокуратуры РФ, привлекаются ученые – представители известных научных школ по различным отраслям права.

§ 3. Территориальные органы прокуратуры

Исходя из пункта 1 статьи 11 Закона о прокуратуре, к территориальным прокуратурам относятся прокуратуры субъектов РФ, представляющие региональное звено, и прокуратуры городов, районов, другие территориальные прокуратуры, являющиеся территориальными прокуратурами районного звена.

Территориальная прокуратура регионального звена расположена в каждом субъекте РФ (за исключением Архангельской области и Ненецкого автономного округа, где приказом Генерального прокурора РФ создана объединенная прокуратура, юрисдикция которой распространяется сразу на два региона).

Согласно статье 15 Закона о прокуратуре такие прокуратуры возглавляют прокуроры субъектов РФ, имеющие первых заместителей и заместителей.

В прокуратурах субъектов РФ имеются управления и отделы (на правах управлений, в составе управлений). При этом начальники управлений и отделов на правах управлений являются старшими помощниками, а их заместители и начальники отделов в составе управлений – помощниками прокуроров субъектов РФ.

В указанных прокуратурах устанавливаются должности старших помощников и помощников прокурора, старших прокуроров и прокуроров управлений и отделов. Прокуроры субъектов РФ могут иметь помощников по особым поручениям, статус которых соответствует статусу заместителей начальников управлений.

Такая структура в большей степени характерна для прокуратур крупных (с точки зрения населения, объектов надзора и ряда других факторов) субъектов РФ, например прокуратур Москвы и Санкт-Петербурга. В то же время в малонаселенных субъектах РФ в аппарате соответствующей прокуратуры могут отсутствовать управления, а отдельные направления прокурорской деятельности закрепляются за старшими помощниками и помощниками прокурора. В качестве примера можно назвать прокуратуру Чукотского автономного округа.

Исходя из приведенной специфики, все прокуратуры субъектов РФ с учетом уровня нагрузки и степени значимости делятся на следующие группы:

1) прокуратуры Москвы и Санкт-Петербурга, Московской и Ленинградской областей;

2) прокуратуры республик в составе России, краев и крупных областей (I группы, например Волгоградской и Нижегородской), Севастополя;

3) прокуратуры всех остальных областей (II группы, например Липецкой и Тамбовской), автономных округов и автономной области.

В прокуратурах субъектов РФ образуются коллегии в составе прокурора субъекта РФ (председатель), его первого заместителя и заместителей (по должности) и других прокурорских работников, назначаемых прокурором субъекта РФ (пункт 2 статьи 15 Закона о прокуратуре).

Согласно части 2 статьи 36 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» при введении чрезвычайного положения на территории нескольких субъектов РФ Генеральным прокурором РФ может быть создана межрегиональная прокуратура территории, на которой введено чрезвычайное положение. Практики применения приведенной нормы до настоящего времени не было, однако в качестве определенной аналогии можно привести временно функционировавшую в 1990-е годы. Кавказскую межрегиональную прокуратуру, основной целью деятельности которой было обеспечение законности в сфере межнациональных отношений на территории Северного Кавказа.

Прокуратуры городов и районов являются основными представителями территориальных прокуратур районного звена. Вместе с тем, как уже отмечалось выше, пункт 1 статьи 11 Закона о прокуратуре допускает существование «других территориальных прокуратур».

Так, в крупных городах (например, Красноярск и Омск) помимо прокуратуры города функционируют подчиняющиеся этой прокуратуре прокуратуры городских районов. То есть фактически имеет место разделение районного звена. Приказом Генерального прокурора в январе 2025 г. в этой части была проведена некоторая оптимизация, в результате которой в ряде крупных городов (например, Пенза и Тольятти) были ликвидированы городские прокуратуры с сохранением подчинявшихся им прокуратур районов в городах.

Еще одной разновидностью территориальных прокуратур районного звена являются прокуратуры автономных округов. При этом они имеют различающийся статус. Так, в Москве функционируют прокуратуры административных округов, которые по статусу приравнены к прокуратурам городов с районным делением, поскольку на каждую такую прокуратуру замыкаются несколько межрайонных прокуратур. В то же время в Краснодаре созданы прокуратуры административных округов, которые подчиняются прокуратуре Краснодара, т. е. имеют статус прокуратуры района в городе.

Численность территориальных прокуратур районного звена не имеет прямой зависимости от группы, в которую входит соответствующая прокуратура субъекта РФ. Например, в структуру прокуратуры Республики Алтай, относящейся к I группе, входят одна прокуратура города и девять районных прокуратур. А входящая в III группу прокуратура Пензенской области имеет в своей структуре одну городскую, две межрайонных и 29 районных прокуратур.

Статья 16 Закона о прокуратуре определяет, что прокуратуры городов и районов[49] возглавляют соответствующие прокуроры. В указанных прокуратурах устанавливаются должности первого заместителя и заместителей прокуроров, начальников отделов, старших помощников и помощников прокуроров. Необходимо учитывать, что многие прокуратуры являются малосоставными, где помимо прокурора района работают два-три старших помощника (помощника). В то же время крупные межрайонные прокуратуры, например в Москве, могут насчитывать несколько десятков оперативных работников.

Что касается отделов в структуре прокуратур районного звена, то они создаются, как правило, в прокуратурах крупных городов и прокуратурах административных округов Москвы.

§ 4. Специализированные органы прокуратуры

Помимо территориальных прокуратур регионального и районного звеньев в системе прокуратуры РФ созданы и функционируют специализированные прокуратуры, на которые в части структурирования и прокурорских должностей также распространяются положения статей 15 и 16 Закона о прокуратуре.

Согласно статье 46 Закона о прокуратуре систему органов военной прокуратуры составляют Главная военная прокуратура, военные прокуратуры военных округов, флотов, Ракетных войск стратегического назначения, Московская городская военная прокуратура и другие военные прокуратуры, приравненные к прокуратурам субъектов РФ, военные прокуратуры объединений, соединений, гарнизонов и другие военные прокуратуры, приравненные к прокуратурам городов и районов.

В настоящее время региональное (или окружное) звено представляют военные прокуратуры Восточного, Ленинградского, Московского, Центрального и Южного военных округов, Балтийского, Северного, Тихоокеанского, а также Черноморского флотов, Объединенной группировки войск (сил) Ракетных войск стратегического назначения и Московская городская военная прокуратура.

Образование, реорганизация и ликвидация органов военной прокуратуры, определение их статуса, компетенции, структуры и штатов, утверждение перечня воинских должностей органов военной прокуратуры, за исключением воинских должностей, подлежащих замещению высшими офицерами, осуществляются Генеральным прокурором РФ, иные организационно-штатные вопросы решаются заместителем Генерального прокурора РФ – Главным военным прокурором в пределах установленной численности органов военной прокуратуры РФ.

Соответственно районное (или гарнизонное) звено органов военной прокуратуры представляют военные прокуратуры объединений, соединений, гарнизонов и другие военные прокуратуры, приравненные к прокуратурам городов и районов, которые подчиняются вышестоящих военным прокуратурам регионального (окружного) звена. В таких военных прокуратурах по решению Главного военного прокурора могут создаваться прокурорские участки.

Кроме того, в местностях, где в силу исключительных обстоятельств не действуют иные органы прокуратуры РФ, а также за пределами страны, где в соответствии с международными договорами находятся войска РФ, осуществление функций прокуратуры может быть возложено Генеральным прокурором РФ на органы военной прокуратуры.

Что касается наличия представительства военной прокуратуры за рубежом, то они действуют в республиках Беларусь, Казахстан, Молдова (Приднестровье), Таджикистан и ряде других государств.

В пункте 4 статьи 46 Закона о прокуратуре подчеркивается, что свои полномочия органы военной прокуратуры осуществляют в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских формированиях и органах, созданных в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами.

Еще одну многочисленную группу специализированных прокуратур с двухзвенной конструкцией представляют транспортные прокуратуры. К прокуратурам регионального звена относятся Восточно-Сибирская, Дальневосточная, Западно-Сибирская, Московская межрегиональная, Приволжская, Северо-Западная, Уральская, Южная транспортные прокуратуры, которые были созданы приказом Генерального прокурора РФ в 2007 г. (после шестилетнего перерыва, вызванного проведенной в 2001 г. реструктуризацией, следствием которой была ликвидация транспортных прокуратур регионального звена с переподчинением оставшихся транспортных прокуратур районного звена соответствующим прокурорам субъектов РФ).

Абсолютное большинство транспортных прокуратур районного звена носят названия, привязанные к месту их дислокации (например, Сыктывкарская транспортная прокуратура в составе Северо-Западной транспортной прокуратуры), и осуществляют деятельность по всем присущим транспортным прокуратурам направлениям в сфере транспорта и таможни. Вместе с тем, принимая во внимание региональную специфику, могут создаваться прокуратуры с определенной специализацией. В качестве примера можно назвать Московскую транспортную прокуратуру по надзору за исполнением законов на воздушном и водном транспорте, которая входит в структуру Московской межрегиональной транспортной прокуратуры.

Также в определенной мере двухзвенную конструкцию, хотя и обладающую однородностью, представляют природоохранные прокуратуры.

В настоящее время к прокуратурам регионального звена относятся созданные по так называемому бассейновому принципу Амурская бассейновая, а также Байкальская и Волжская межрегиональные природоохранные прокуратуры, в подчинении которых находятся природоохранные прокуратуры районного звена (всего 34 прокуратуры). Вместе с тем значительно большее количество функционирующих природоохранных прокуратур районного звена (более 50) подчиняются прокурорам субъектов РФ. Например, в Республике Татарстан действуют две прокуратуры, одна из которых подчиняется Волжскому межрегиональному природоохранному прокуратуру, а другая – республиканскому прокурору. В России есть несколько субъектов, где функционируют по две природоохранные прокуратуры районного звена (например, Республика Коми, Пермский край, Оренбургская область и др.).

До 2019 г. статус приравненной к прокуратурам субъектов РФ имела прокуратура комплекса «Байконур», действующая на территории Республики Казахстан (Ленинск), которая по-прежнему остается единственной за пределами РФ не военной прокуратурой, относясь к группе прокуратур по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах (к ним также отнесены прокуратуры по надзору в закрытых административно-территориальных образованиях). В зависимости от количества и значимости поднадзорных объектов, имеющих оборонное и иное стратегическое значение, связанных с соблюдением строгого режима секретности, в отдельных регионах могут функционировать две и более таких прокуратуры, которые подчиняются соответствующим прокуратурам субъектов РФ, а до 2001 г. находились в прямом подчинении у специализированного подразделения Генеральной прокуратуры РФ. Например, в структуру прокуратуры Московской области входят три прокуратуры по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах.

Достаточно большую по численности группу специализированных прокуратур районного звена, входящих в структуру прокуратур субъектов РФ, составляют прокуратуры по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях. В отдельных регионах создано несколько таких прокуратур (например, в Пермском крае и Свердловской области их по пять), что обусловлено исторически сложившейся с давнего (иногда – дореволюционного) времени концентрацией учреждений, исполняющих уголовные наказания, связанные с лишением свободы.

В качестве специализированных прокуратур районного звена следует рассматривать подчиняющиеся прокурорам субъектов РФ прокуратуры метрополитена (Москва и Санкт-Петербург), Аксарайскую прокуратуру по надзору за соблюдением законов на Аксарайском газоконденсатном комплексе (Астраханская область), Воркутинскую межрайонную прокуратуру по надзору за исполнением законов в угледобывающей отрасли (Республика Коми), Донецкую межрайонную прокуратуру по надзору за исполнением законов в угледобывающей отрасли (Донецкая Народная Республика), Кемеровскую межрайонную прокуратуру по надзору за исполнением законов в угледобывающей отрасли (Кемеровская область), Луганскую межрайонную прокуратуру по надзору за исполнением законов в угледобывающей отрасли (Луганская Народная Республика) и прокуратуру космодрома «Восточный» (Амурская область).

Таким образом, система специализированных прокуратур весьма разнообразна. Общие организационные начала их работы излагаются в организационно-распорядительных документах Генерального прокурора РФ.

Основные приказы Генерального прокурора РФ:

– от 7 мая 2008 г. № 84 «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур»;

– от 10 октября 2019 г. № 715 «Об организации деятельности прокуратур городов с районным делением».

Контрольные вопросы и задания

1. Что вы понимаете под системой прокуратуры РФ?

2. Какие элементы помимо органов прокуратуры составляют систему прокуратуры РФ?

3. Дайте характеристику Генеральной прокуратуре РФ.

4. Опишите структуру прокуратуры субъекта РФ.

5. Что представляет собой типичная прокуратура города (района)?

6. Раскройте систему специализированных прокуратур.

Список рекомендуемой литературы

1. Винокуров А.Ю. Научно-практический комментарий к Федеральному закону о прокуратуре Российской Федерации. – 5-е изд., перераб. и доп. – Москва: Издательство Юрайт, 2025. – 971 с.

2. Ергашев Е.Р. Прокурорский надзор в Российской Федерации: учебник для вузов. – 3-е изд., перераб. и доп. – Москва: Издательство Юрайт, 2025. – 468 с.

3. Винокуров Ю.Е., Винокуров А.Ю. Прокурорский надзор: учебник для вузов / под редакцией Ю.Е. Винокурова. – 17-е изд., перераб. и доп. – Москва: Издательство Юрайт, 2025. – 549 с.

4. Прокурорский надзор: учебник и практикум для вузов / под редакцией А.Ф. Смирнова, А.А. Усачева. – 3-е изд., перараб. и доп. – Москва: Издательство Юрайт, 2025. – 483 с.

Глава 7

Государственная служба в органах и организациях прокуратуры Российской Федерации

§ 1. Понятие и содержание службы в органах и организациях прокуратуры Российской Федерации

Согласно статье 40 Закона о прокуратуре служба в органах и организациях прокуратуры являетсяфедеральной государственной службой.

Немаловажным является вопрос о видовой принадлежности службы в органах и организациях прокуратуры, поскольку согласно статье 2 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» предусматривается наличие двух видов государственной службы:

– государственная гражданская служба;

– военная служба.

Кроме того, в указанной норме говорится о государственной службе иных видов.

Каждому из перечисленных видов государственной службы должен корреспондировать самостоятельный законодательный акт, характеризующий особенности ее прохождения, что обусловливает необходимость поиска правовой природы, проходимой прокурорами и иными должностными лицами службы в рамках военной и государственной гражданской служб.

Действительно, в системе органов прокуратуры РФ функционируют специализированные военные прокуратуры, в которых предполагается, что основной оперативный состав проходит военную службу. Это связано с тем, что одним из обязательных атрибутов этой службы является наличие у соответствующих работников воинских званий, в отличие от их «гражданских» коллег, которые обладают классными чинами.

В пункте 1 статьи 48 Закона о прокуратуре закреплено, что военными прокурорами назначаются граждане России, годные по состоянию здоровья к военной службе, поступившие на военную службу, имеющие офицерское звание и отвечающие требованиям статьи 40.1 Закона о прокуратуре. В то же время пунктом 8 названной статьи определено, что офицеры органов военной прокуратуры имеют статус военнослужащих, проходят службу в органах военной прокуратуры в соответствии с Федеральным законом от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» и обладают правами и социальными гарантиями, установленными Федеральным законом от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих», Законом о прокуратуре и иными нормативными правовыми актами РФ.

При этом численность военнослужащих и лиц гражданского персонала органам военной прокуратуры долгое время выделялась за счет и пропорционально численности Вооруженных Сил РФ, других войск и воинских формирований и включалась в штатную численность названных структур. С 2017 г. работники органов военной прокуратуры входят в общий штат органов прокуратуры, который согласно Указу Президента РФ от 7 ноября 2022 г. № 802 «О штатной численности органов прокуратуры Российской Федерации» составляет 54 198 единиц, в том числе органов военной прокуратуры в количестве 3583 единицы, 2418 из которых приходятся на военнослужащих.

С 2005 г. в органах прокуратуры введена федеральная государственная гражданская служба. В настоящее время полный перечень соответствующих должностей закреплен в Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы[50]. В Генеральной прокуратуре РФ и прокуратурах регионального звена все государственные гражданские должности разделены на «руководителей», «специалистов» и «обеспечивающих специалистов». В прокуратурах районного звена имеются должности «специалистов» и «обеспечивающих специалистов». Каждая из названных категорий включает в себя несколько конкретных должностей. Например, в прокуратуре субъекта РФ категорией «специалисты» охватываются должности начальника отдела в управлении и его заместителя, главного и ведущего специалистов, а также специалистов.

Что касается собственно прокурорских работников, то их принадлежность к тому или иному виду государственной службы пока не определена. Как один из вариантов рассматривался вопрос о введении в законодательный оборот нового самостоятельного термина «прокурорская служба». Однако допускалось и распространение на указанных должностных лиц статуса государственных гражданских служащих. По смыслу статьи 2 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» можно говорить об отнесении таких прокурорских работников к «иному виду федеральной государственной службы».

Говоря о содержательной стороне службы в органах и организациях прокуратуры, следует отметить, что прокурорские работники, а равно другие сотрудники, обладающие статусом федерального государственного служащего, обязаны:

– соответствовать занимаемой должности, что проверяется как повседневной практикой исполнения возложенных на них служебных обязанностей, оговоренных трудовым договором и приказом (распоряжением) руководителя о распределении обязанностей, так и периодически (не реже одного раза в пять лет) проводимыми аттестациями;

– соблюдать ограничения и запреты, связанные с прохождением государственной службы.

Статьей 54 Закона о прокуратуре определены должности, которые охватываются понятием «прокурорский работник». Речь идет обо всех работниках органов и организаций прокуратуры, которые в связи с занимаемой должностью имеют классные чины либо воинские звания. В эту категорию помимо оперативных работников (прокуроров), выполняющих возложенные на прокуратуру задачи, входят научные и педагогические кадры. Остальные служащие наряду с прокурорскими работниками и техническим персоналом имеют статус работника прокуратуры, поскольку работают по трудовому договору в органах и организациях прокурорской системы. Сопричастность всех названных лиц к выполняемому общему делу символизируется отмечаемым ежегодно 12 января профессиональным праздником – Днем работника прокуратуры Российской Федерации, который включен в календарь с 1996 г.[51]

Только добросовестное отношение каждого работника прокуратуры к порученному делу, а также безупречное поведение его вне рамок служебных отношений соответствует высокому престижу и заслуженному авторитету прокурорской службы.

В силу статьи 40.4 Закона о прокуратуре лицо, впервые назначаемое на должность прокурора, принимает Присягу прокурора следующего содержания.

«Посвящая себя служению Закону, торжественно клянусь:

– свято соблюдать Конституцию Российской Федерации, законы и международные обязательства Российской Федерации, не допуская малейшего от них отступления;

– непримиримо бороться с любыми нарушениями закона, кто бы их ни совершил, добиваться высокой эффективности прокурорского надзора;

– активно защищать интересы личности, общества и государства;

– чутко и внимательно относиться к предложениям, заявлениям и жалобам граждан, соблюдать объективность и справедливость при решении судеб людей;

– строго хранить государственную и иную охраняемую законом тайну;

– постоянно совершенствовать свое мастерство, дорожить своей профессиональной честью, быть образцом неподкупности, моральной чистоты, скромности, свято беречь и приумножать лучшие традиции прокуратуры.

Сознаю, что нарушение Присяги несовместимо с дальнейшим пребыванием в органах прокуратуры».

Порядок принятия Присяги прокурора устанавливается Генеральным прокурором РФ[52].

§ 2. Требования к кандидатам на должность прокуроров