Прокурорский надзор. Учебник

Гарантией реализации принципа независимости является статья 5 Закона о прокуратуре, закрепившая недопустимость вмешательства в осуществление прокурорского надзора. Согласно этой статье воздействие в какой-либо форме федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений, СМИ, их представителей, а также должностных лиц на прокурора с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствование в какой-либо форме его деятельности влечет за собой установленную законом ответственность, в том числе и уголовную (части 2 и 3 статьи 294 УК РФ).

Прокуроры не обязаны давать каких-либо объяснений по существу находящихся в их производстве материалов, а также предоставлять их кому бы то ни было для ознакомления иначе как в случаях и порядке, предусмотренном федеральным законодательством.

Вместе с тем свои организационные мероприятия по укреплению законности, предупреждению правонарушений и в особенности преступлений прокуроры осуществляют в тесном контакте с представительными и исполнительными органами, органами контроля (надзора), правоохранительными органами, общественными объединениями.

Принцип политической независимости (внепартийности) – это принцип организации и деятельности прокуратуры, подразумевающий недопустимость какого-либо участия прокурорских работников в деятельности общественных организаций, преследующих политические цели, в том числе членство в таких организациях. Запрещается также создание и деятельность общественных объединений, преследующих политические цели, и их организаций в органах и организациях прокуратуры. Прокуроры в своей деятельности не могут быть связаны решениями общественных объединений (пункт 4 статьи 4 Закона о прокуратуре).

Необходимо заметить, что действие этого принципа распространяется не только на прокуроров, но и на всех других работников организаций прокуратуры, имеющих классные чины: педагогических, научных и иных работников.

Запрещение прокурорам быть членами общественных объединений, преследующих политические цели, или принимать участие в их деятельности исключает возможность влияния этих объединений на прокуроров, а, следовательно, на принимаемые ими решения в процессе осуществления прокурорского надзора. Как известно, во всех политических объединениях (партиях, движениях) существует внутренняя организационная дисциплина, подчинение меньшинства большинству, большая или меньшая степень обязательности выполнения решений руководящих органов объединений или большинства. Не всегда эти решения могут совпадать с целями и задачами органов прокуратуры и прокуроров, если бы они были членами названных политических объединений. Запрещение для прокуроров членства в такого рода объединениях исключает возможность прокурора руководствоваться при осуществлении надзора и иной деятельности чем-либо иным, кроме закона.

Понятно, что прокурор, как и любой гражданин страны, может разделять взгляды, программные установки и доктрины того или иного политического объединения, но это разделение взглядов ни в коей мере не должно влиять на принятие им профессиональных решений. Во всех случаях прокурор должен сохранять беспристрастность и независимость.

Принцип гласности. Это принцип организации и деятельности прокуратуры, заключающийся в необходимости систематического информирования органов государственной власти и местного самоуправления, населения о состоянии законности. В пункте 2 статьи 4 Закона о прокуратуре закреплено, что органы прокуратуры действуют гласно, но в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства об охране прав и свобод граждан, а также законодательства о государственной и иной специально охраняемой законом тайне. Таким образом, может быть предана гласности только такая информация о работе прокуратуры, которая не причиняет вред интересам государства, органов публичной власти, граждан и их объединений.

Одним из ярких выражений принципа гласности выступает предусмотренное статьей 12 Закона о прокуратуре ежегодное представление Генеральным прокурором РФ палатам Федерального Собрания РФ и Президенту РФ доклада о состоянии законности и правопорядка в РФ и о проделанной работе по их укреплению. Все прокуроры на своем уровне систематически информируют органы публичной власти регионального и муниципального уровней, а военные прокуроры – также органы военного управления о состоянии законности и правопорядка и проделанной работе по их укреплению.

Гласность является одной из специфических и сильных сторон в деятельности прокуроров, имеющей важное значение для повышения эффективности профилактической работы.

Исходящая из органов прокуратуры как письменная, так и устная информация в любой форме выражения (статистических отчетов, информаций, направляемых в органы публичной власти, докладных записок, ответов на обращения граждан и т. п.) должна быть достоверной, основанной на тщательно проверенных фактах. Реализация принципа гласности организационно обеспечивается созданием в органах прокуратуры специальных структурных подразделений (в Генеральной прокуратуре РФ – Управление взаимодействия со средствами массовой информации) или должностей помощников прокурора регионального звена, отвечающих за связь со СМИ и организующих эту работу на местах, а также возложением соответствующих обязанностей на конкретных работников.

Важность принципа гласности определяется тем, что его реализация способствует информированности органов публичной власти всех уровней, повышению норм правосознания должностных и иных лиц и граждан, что в конечном итоге способствует укреплению законности.

Принцип взаимодействия прокуратуры с другими органами, общественностью. Реализация этого принципа в деятельности прокуратуры играет особую роль в деле обеспечения законности. Задачу обеспечения единой законности решают в той или иной мере все государственные (законодательные, исполнительные, судебные и др.) и негосударственные органы, а также общественные организации, но ни один из них не является самодостаточным в этой области. Не является самодостаточным и прокурорский надзор как один из способов обеспечения законности. Поэтому прокуратура может успешно выполнять возложенные на нее обязанности по укреплению законности только при тесном взаимодействии с органами представительной и исполнительной власти, правоохранительными органами, органами, наделенными контрольными (надзорными) функциями, общественными объединениями и трудовыми коллективами.

Взаимодействие органов прокуратуры с другими многочисленными органами публичной власти и институтами гражданского общества – это одно из средств обеспечения комплексного подхода в деле предупреждения правонарушений, укрепления законности.

Распространенными формами такого взаимодействия являются:

– взаимный обмен информацией о состоянии законности и мерах, направленных на ее укрепление;

– согласование плановых мероприятий органов прокуратуры с плановыми мероприятиями других органов;

– проведение совместных или одновременных проверок исполнения законов;

– совместное участие в заседаниях коллегий и других форумах;

– совместное участие в профилактических мероприятиях;

– проведение совместной учебы работников прокуратуры и других органов и иные формы взаимодействия.

Принцип обязательности выполнения законных требований прокурора. Это принцип организации и деятельности прокуратуры, не допускающий игнорирование требований прокурора лицами, которым такие требования могут быть адресованы, а равно обязывающий соответствующих лиц своевременно и в полном объеме исполнять требования прокурора. Речь идет о законных требованиях прокурора, вытекающих из его полномочий, перечисленных в статьях 9.1, 22, 27, 30, 33 и 39.1 Закона о прокуратуре.

В пункте 3 статьи 6 Закона о прокуратуре закреплено, что неисполнение законных требований прокурора, вытекающих из его полномочий, а также уклонение от явки по его вызову влечет за собой установленную законом ответственность. В зависимости от характера и вредных последствий неисполнения требований прокурора для виновных лиц может наступать предусмотренная законом ответственность, которая является гарантией исполнения этих требований.

Помимо перечисленных следует также выделить ряд общеобязательных принципов деятельности прокуратуры, которые прямо не закреплены в Законе о прокуратуре, но вытекают из существа закрепленных в нем требований к прокурорам.

Принцип эффективности – принцип, под которым понимается степень исполнения поставленных перед каким-либо органом тех или иных общественно полезных целей. Иначе говоря, под эффективностью понимается соотношение достигнутого результата по отношению к запланированному. Предполагается достижение лучшего конечного результата, скажем, укрепления законности меньшими силами и средствами. Этот принцип является универсальным, всеобщим, поскольку распространяется на все без исключения органы и организации, все виды общественно-полезной деятельности.

Принцип профессионализма означает способность каждого прокурорского работника квалифицированно и высококачественно выполнять возложенные на него обязанности, т. е. быть профессионалом в своем деле. Он должен обладать прочными знаниями законодательства, практики его применения; мастерски владеть методами выявления и устранения правонарушений; принимать правовые решения в точном соответствии с законами; грамотно составлять соответствующие документы; обладать навыками публичных выступлений; знать и уметь многое другое, вытекающее из его профессии.

Высокий профессионализм достигается: постоянным повышением прокурорами уровня своих знаний и умений как в системе повышения квалификации, действующей в органах прокуратуры, так и самостоятельно; изучением и творческим использованием в своей деятельности передового опыта работы других прокуроров.

Являясь творческой по своему характеру, многогранная деятельность прокуроров представляет собой тяжелейший труд, с большими перегрузками и эмоциональными переживаниями. Принцип профессионализма предполагает постоянную работу прокуроров над собой в плане повышения знаний и совершенствования умений.

Принцип гуманизма презюмирует гуманное, т. е. человечное, внимательное, уважительное, вежливое, обходительное отношение прокурора к людям, независимо от их социального положения, возраста, пола, национальности, а также процессуального положения. Иными словами, прокурор как публичное лицо, представляющее орган прокуратуры, должен быть примером человека высокой культуры.

Закон обязывает прокурора внимательно и чутко относиться к гражданам, обращающимся к нему с просьбами (жалобами, заявлениями) о принятии законных мер по восстановлению нарушенных прав и свобод, привлечению к ответственности правонарушителей. При этом он обязан делать все от него зависящее для предупреждения наступления вредных последствий от противоправных действий или, по крайней мере, для их смягчения. Если сам прокурор не может оказать помощь гражданам, он обязан подсказать, куда им следует обратиться за помощью.

Манера обращения прокурора как с законопослушными, так и незаконопослушными гражданами должна быть одинаково равной, вежливой, не допускающей грубостей, сквернословия, оскорбления личного достоинства. Несмотря на эмоциональную напряженность, прокурор в глазах других лиц должен выглядеть спокойным, уравновешенным, не выплескивающим эмоций в присутствии посетителей.

Принцип справедливости означает принятие прокурором в каждом конкретном случае справедливых решений либо применение к правонарушителям справедливых мер воздействия, адекватных совершенным правонарушениям и наступившим вредным последствиям с учетом, естественно, как смягчающих, так и отягчающих обстоятельств. При этом прокурор должен быть беспристрастным к социальному положению правонарушителей (трудящемуся, предпринимателю, должностному лицу). Все они должны отвечать за содеянное, и здесь недопустима избирательность, деление на своих и чужих, нужных и ненужных людей, памятуя о том, что перед законом все равны. При определении мер воздействия на правонарушителей учитываются мотивы совершения правонарушения, способ совершения, его повторность и систематичность и т. д.

Таким образом, прокурор как должностное лицо, уполномоченное обеспечивать законность, обязан действовать беспристрастно в соответствии с истиной, которая едина.

§ 3. Внутриорганизационные принципы деятельности прокуратуры

Принцип взаимодействия между структурными подразделениями прокуратуры означает процесс налаживания внутрисистемных связей между разнопрофильными подразделениями прокуратуры в целях обеспечения эффективного выполнения поставленных перед ними задач в случаях необходимости их решения на межотраслевом или межфункциональном уровнях. Например, важно наладить взаимодействие между подразделениями, обеспечивающими участие прокуроров в судах, и подразделениями по надзору за исполнением законов, выявляющими в процессе прокурорских проверок факты, служащие в последующем основаниями для обращения в суд. Тесное взаимодействие должно иметь место также между государственными обвинителями и подразделениями, осуществляющими надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия. Для решения конкретных, в том числе долгосрочных, задач могут создаваться предметные рабочие группы, состоящие из ответственных работников разных подразделений. В прокуратурах низового звена, не имеющих структурных подразделений, взаимодействие осуществляется между прокурорскими работниками, за которыми закреплены соответствующие отрасли надзора и участки деятельности прокуратуры (предметы).

Вне зависимости от того, как организуется работа в структурных подразделениях, как распределены обязанности между прокурорскими работниками конкретного структурного подразделения, остается неизменным требование об обмене информацией для того, чтобы каждый работник был осведомлен о состоянии дел как в своем подразделении, так и в других подразделениях прокуратуры, четко представлял, над чем работают прокурорские работники его подразделения и других подразделений. Это позволяет избегать дублирования в работе, пополнять информационную базу, перенимать передовые, более рациональные методы и приемы работы, применяемые другими прокурорскими работниками, оказывать помощь друг другу.

Принято выделять круг вопросов в качестве предметов ведения во всех структурных подразделениях прокуратуры, например – комплексное проведение анализа состояния законности в регионе, состояния прокурорского надзора, координации деятельности правоохранительных органов, планирования работы, в особенности составления перспективных планов работы, составления статистических отчетов и др. По каждому выделенному вопросу, решаемому всеми подразделениями прокуратуры, прокурором-руководителем нередко определяется головное подразделение, на которое возлагается ответственность за организацию взаимодействия в целом по прокуратуре.

Зональный или территориальный принцип. Это принцип распределения служебных обязанностей между прокурорскими работниками, заключающийся в закреплении за каждым работником одной или нескольких нижестоящих прокуратур. Характерен он для подразделений прокуратур регионального звена, а также Генеральной прокуратуры РФ. Под зоной понимается территория района, города, области, военного гарнизона и им равных территориальных образований, на которую распространяется юрисдикция соответствующей прокуратуры.

В прокуратурах субъектов РФ в состав зон в зависимости от штатной численности прокурорских работников, структурного подразделения, объема работы включаются прокуратуры обычно нескольких районов и городов, а также имеющиеся в структуре прокуратуры субъекта РФ специализированные прокуратуры районного звена. Зональный прокурор структурного подразделения, за которым закреплена соответствующая зона, применительно к определенной отрасли надзора (иному виду прокурорской деятельности), закрепленной за структурным подразделением, осуществляет контроль за исполнением законов, приказов и указаний Генерального прокурора РФ, прокурора регионального звена. В этих целях он анализирует состояние законности в регионе и организации работы органов прокуратуры путем ознакомления со статистическими данными, текущими и перспективными планами работы, разного рода донесениями, обзорами практики и другими документами, непосредственного участия в проведении проверок деятельности прокуратур вверенной ему зоны, оказания практической помощи прокурорам на местах. На основании этого зональный прокурор вносит предложения о направлении районным, городским и равным им прокурорам указаний об устранении недостатков и совершенствовании работы. Он изучает положительный опыт работы и принимает меры к его распространению, принимает участие в повышении квалификации прокурорских кадров районного звена, в том числе путем консультирования их, дает им индивидуальные задания.

Зональные прокуроры по каждой закрепленной за ними прокуратуре регулярно ведут в том числе в электронном виде соответствующее производство, дела (наряды), в которых сосредоточиваются документы, поступающие от нижестоящих прокуроров, и копии направляемых им документов. Все это позволяет зональному прокурору обладать обширной информацией о состоянии законности в регионе и о состоянии работы в прокуратурах соответствующей зоны.

Предметный принцип распределения служебных обязанностей между прокурорскими работниками предполагает закрепление за каждым работником определенного направления или нескольких направлений (предметов) деятельности, что зависит от штатной численности прокурорских работников. Критерием распределения обязанностей между прокурорскими работниками являются группы законов (обособленных сфер правового регулирования), входящих в сферу прокурорского надзора.

Предметный принцип преследует цель сосредоточить усилия всех структурных подразделений, а применительно к прокуратурам районного звена – усилия отдельных прокурорских работников на решении приоритетных задач, стоящих перед органами прокуратуры. Организация работы по предметному принципу обязывает прокуроров-предметников обобщать относящиеся к предмету их ведения статистические и иные данные как прокуратуры, так и других правоохранительных и иных органов об исполнении законов; анализировать документы, отражающие работу прокуратуры (акты прокурорского реагирования, обзоры, решения коллегий, докладные записки, методические разработки и т. д.); участвовать в подготовке документов о реализации результатов обобщений, подготовке материалов для рассмотрения на коллегиях, координационных и межведомственных совещаниях, а также в подготовке замечаний на проекты нормативных актов, поступающих в прокуратуру; оказывать помощь прокурорам нижестоящих прокуратур.

Предметно-зональный (смешанный) принцип распределения служебных обязанностей между прокурорскими работниками предусматривает закрепление за каждым работником не только определенного предмета, но и курирование нескольких нижестоящих прокуратур. Характерен он для прокуратур регионального звена, где в качестве зон выступают нижестоящие прокуратуры районного звена, а также Генеральной прокуратуры РФ, по отношению к работникам которой зонами являются прокуратуры регионального звена. Такое распределение служебных обязанностей способствует специализации зональных прокуроров при осуществлении надзора за исполнением законов в наиболее важных, приоритетных на данном этапе сферах правовых отношений. Все отрасли прокурорского надзора, отдельные направления надзора и участки деятельности прокуратуры обязательно закрепляются за конкретными прокурорами. Прокуроры, ответственные за закрепленные за ними предметы, должны обладать исчерпывающей информацией о состоянии дел в курируемых ими сферах и в случаях необходимости быть готовыми предоставить руководству соответствующие справки об этом, содержащие объективные данные.

Вопрос о распределении обязанностей в прокуратурах низового звена реализуется прокурором-руководителем путем издания письменного приказа, а в структурных подразделениях вышестоящих прокуратур чаще руководителями структурных подразделений путем отдачи письменных распоряжений. Что касается распределения обязанностей между структурными подразделениями прокуратуры, то этот вопрос находится в компетенции прокурора-руководителя.

Организация и деятельность прокуратуры в соответствии с перечисленными принципами – залог успешного выполнения задач, стоящих перед органами прокуратуры.

Контрольные вопросы и задания

1. Сформулируйте определение принципа.

2. Назовите принципы организации и деятельности прокуратуры.

3. Раскройте содержание принципов единства, централизации и независимости.

4. Определите пределы действия принципа гласности в органах прокуратуры.

5. Какую роль играет принцип законности в деятельности прокуратуры?

6. Назовите общеобязательные принципы деятельности прокуратуры и раскройте их содержание.

7. Что вам известно о внутриорганизационных принципах деятельности прокуратуры?

Список рекомендуемой литературы

1. Винокуров А.Ю. Научно-практический комментарий к Федеральному закону о прокуратуре Российской Федерации. – 5-е изд., перераб. и доп. – Москва: Издательство Юрайт, 2025. – 971 с.

2. Ергашев Е.Р. Прокурорский надзор в Российской Федерации: учебник для вузов. – 3-е изд., перераб. и доп. – Москва: Издательство Юрайт, 2025. – 468 с.

3. Винокуров Ю.Е., Винокуров А.Ю. Прокурорский надзор: учебник для вузов / под редакцией Ю.Е. Винокурова. – 17-е изд., перераб. и доп. – Москва: Издательство Юрайт, 2025. – 549 с.

4. Прокурорский надзор: учебник и практикум для вузов / под редакцией А.Ф. Смирнова, А.А. Усачева. – 3-е изд., перараб. и доп. – Москва: Издательство Юрайт, 2025. – 483 с.

Глава 5

Функции и направления деятельности прокуратуры

§ 1. Понятие функций и направлений деятельности прокуратуры

Понятие «функция» является ключевым в характеристике деятельности прокуратуры, которую в научном мире называют также внешнефункциональной, подразумевая при этом, что такая деятельность связана с применением закрепленных в законодательных актах полномочий и предполагает вступление прокурора в определенные правоотношения с другими органами, организациями, должностными и иными лицами. Именно в таком аспекте рассматривается функция в части 1 статьи 129 Конституции РФ.

Соответствующая конституционная формулировка нашла дословное закрепление в пункте 1 статьи 1 Закона о прокуратуре, а в его статье 3 указано, что функции прокуратуры определяются Конституцией РФ, Законом о прокуратуре и другими федеральными законами.

Здесь следует сделать оговорку, что в качестве функций прокуратуры в Конституции РФ упомянуто уголовное преследование, а также отрасли (надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов; надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина) такой основополагающей функции, как прокурорский надзор.

Отметим, что Закон о прокуратуре не дает детального представления о том, какие именно функции осуществляет прокуратура. Отдельные авторы полагают, что его пункты 2, 3, 3.1 и 4 статьи 1 в совокупности отражают осуществляемые прокуратурой функции, с чем нельзя согласиться, поскольку ряд функций находит свою регламентацию в других федеральных законах. Вместе с тем в науке о прокурорской деятельности до настоящего времени не выработано единого подхода как в отношении понятия «функция прокуратуры», так и содержательной его стороны.

Функция прокуратуры – это осуществляемый в строго регламентируемых федеральным законодательством рамках вид деятельности, направленный на достижение поставленных перед прокуратурой РФ целей, заключающийся в реализации прокурорами возложенных на них полномочий, исходя из установленной законами и руководящими указаниями вышестоящих прокуроров компетенции.

Помимо функций отраслевая наука выделяет ряд других видов осуществляемой прокурорами внешнефункциональной деятельности, которые получили название «направления деятельности» или «участки деятельности» и носят менее значимый по сравнению с функциями характер, фактически обеспечивая их реализацию.

Направление (участок) деятельности прокуратуры – это законодательно обозначенная составная часть правоохранительной деятельности прокуратуры РФ, осуществляемая в целях обеспечения выполнения возложенных на нее функций, характеризующаяся преимущественно ведомственным регулированием полномочий прокуроров.