Прокурорский надзор. Учебник

Некоторые вопросы, как правило, связанные с материально-техническим и социально-бытовым обеспечением органов прокуратуры, регулируются решениями Правительства РФ (например, постановление от 27 августа 2016 г. № 855 «О форменном обмундировании прокурорских работников органов и организаций прокуратуры Российской Федерации»).

Ряд вопросов, касающихся функционирования органов прокуратуры и реализации прокурорами отдельных полномочий, регулируется законодательными актами субъектов РФ. Например, во исполнение статьи 10 Федерального закона от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», наделяющей прокуроров субъектов РФ правом законодательной инициативы, во всех регионах установлен порядок реализации этого права.

Большую роль в организации функционирования всей прокурорской системы играют приказы и указания Генерального прокурора РФ, которые в соответствии со статьей 17 Закона о прокуратуре обязательны для исполнения всеми работниками органов и организаций прокуратуры. Издавая правовые акты, Генеральный прокурор РФ определяет приоритеты в деятельности прокуроров, конкретизируя тем самым задачи, закрепленные в Законе о прокуратуре. Необходимо в этой связи упомянуть и совместные приказы руководителей правоохранительных органов[39].

Прокуроры регионального звена в рамках своей компетенции также издают организационно-распорядительные документы, обязательные для исполнения подчиненными им прокурорами.

Деятельность органов российской прокуратуры определяется также международными и межгосударственными договорами и соглашениями.

Необходимо иметь в виду, что в силу части 4 статьи 15 Конституции РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. При этом не соответствующие Конституции РФ международные договоры РФ не подлежат введению в действие и применению. Акты или их отдельные положения, признанные конституционными в истолковании, данном КС РФ, не подлежат применению в ином истолковании (часть 6 статьи 125).

Дальнейшее развитие законодательства о прокуратуре может идти в том числе по пути детализации механизмов обязательности исполнения законных требований прокуроров; порядка надзорных и иных действий (процессуально-процедурных вопросов); усиления защиты прокурорских работников.

§ 2. Эволюция системы органов прокуратуры и полномочий прокуроров

Как уже говорилось, важной вехой для отечественной прокуратуры явилось принятие в 1992 г. Закона о прокуратуре.

Следует отметить, что, несмотря на исключение из Закона о прокуратуре (в отличие от Закона СССР «О прокуратуре СССР») в развитие положений Концепции судебной реформы в РСФСР положений о надзоре прокуроров за деятельностью судов, надзорная составляющая (а именно надзор за законностью принимаемых судами определений, постановлений и приговоров) сохранялась в процессуальном законодательстве достаточно долго – в уголовном процессе до 1 июля 2002 г., а в гражданском – до 1 февраля 2003 г., т. е. до вступления в силу УПК РФ и ГПК РФ.

Статус федерального закона Закон о прокуратуре приобрел в конце 1995 г. в связи с принятием Федерального закона от 17 ноября 1995 г. № 168-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “О прокуратуре Российской Федерации”». В статье 1 Закона о прокуратуре были четко определены цели деятельности прокуратуры.

Со времени вступления в силу (с 1 июля 2002 г.) УПК РФ:

1) прокуроры (кроме прокуроров-руководителей) лишились права самостоятельно выносить постановления о возбуждении уголовного дела и расследовать преступления;

2) на прокуроров-руководителей была возложена обязанность согласовывать все постановления о возбуждении уголовных дел, выносимые дознавателями и следователями, что потребовало серьезного увеличения числа заместителей прокуроров районного звена;

3) прокуроры лишились права самостоятельно санкционировать применение такой меры пресечения, как содержание под стражей. Они стали выступать в качестве «предварительного фильтра», рассматривая соответствующие ходатайства следователей и дознавателей, оценивая доводы органов расследования;

4) на прокуроров возложили обязанность поддерживать государственное обвинение по всем категориям уголовных дел, что обусловило необходимость дополнения штатной численности органов прокуратуры на 4000 единиц.

В арбитражном процессе вступивший в законную силу (с 1 сентября 2002 г.) АПК РФ оставил в статье 52 четыре основания для обращения прокурора в арбитражные суды. Компетенция прокуроров ограничивалась вопросами оспаривания правовых актов и решений органов публичной власти, а также законности сделок, заключаемых такими органами либо структурами, в которых присутствует государственное или муниципальное участие.

Согласно статье 131 ГПК РФ, который вступил в силу с 1 февраля 2003 г., в случае обращения прокурора в защиту нарушенных прав гражданина в заявлении должна быть обоснована невозможность самого гражданина отстоять свои права. Впоследствии вопрос о пересмотре требований к обращению прокуроров в суды общей юрисдикции с исками (заявлениями) в защиту прав граждан назрел в связи с кризисными событиями 2008 г., что послужило основанием для внесения в статью 45 ГПК РФ положений, позволяющих прокурору обращаться в суд в случае предварительного поступления в органы прокуратуры жалоб граждан в связи с нарушениями их прав в сфере трудовых (служебных) отношений, защиты семьи, материнства, отцовства и детства, права на благоприятную окружающую среду и в ряде других случаев.

В рамках вступившего в силу с 1 июля 2002 г. КоАП РФ, с одной стороны, прокуроры получили право выносить постановления о возбуждении любого дела об административном правонарушении, а с другой – усложнилась процедура оспаривания прокурором вынесенных решений по делам об административных правонарушениях (введено разделение решений на не вступившие и вступившие в законную силу).

Федеральный закон «О противодействии экстремистской деятельности» возложил на органы прокуратуры ответственную задачу по проверке законности в деятельности общественных и религиозных объединений и СМИ на предмет наличия в ней экстремистских проявлений, в связи с чем прокуроры получили такие новые полномочия, как право выносить предостережение о недопустимости нарушения закона руководителям общественных и религиозных объединений и иным лицам, а также предупреждение таким объединениям и СМИ по факту допущенных ими нарушений. Повторное в течение года нарушение законодательства о противодействии экстремизму влечет за собой обращение прокурора в суд о ликвидации общественного (религиозного) объединения или о прекращении деятельности СМИ.

Статья 5 Закона о противодействии коррупции возложила на прокуроров задачу по координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с коррупцией и реализации иных полномочий в области противодействия коррупции. В соответствии со статьей 3 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» прокурорами стала проводиться антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов, издаваемых поднадзорными органами и должностными лицами в отдельных сферах общественных отношений (например, в сфере прав, свобод и обязанностей человека и гражданина, сфере прохождения государственной и муниципальной службы, природоохранной сфере).

Серьезное влияние на создание конструктивной среды взаимодействия прокуроров с бизнес-сообществом оказало принятие Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроле (надзора) и муниципального контроля», в силу статьи 10 которого на прокуроров с 1 мая 2009 г. была возложена задача по согласованию внеплановых проверок, проводимых контрольно-надзорными органами в субъектах малого и среднего предпринимательства. С 2010 г. данное полномочие применяется прокурорами для оценки законности внеплановых проверок, организуемых в отношении всех субъектов предпринимательской деятельности. Кроме того, начиная с 2010 г., прокуроры аккумулируют и размещают на своих сайтах в сети «Интернет» информацию о намечаемых контрольно-надзорными органами плановых проверках на предстоящий календарный год[40]. Схожие полномочия прокуроры получили с 1 января 2014 г. применительно к осуществлению контрольно-надзорными органами проверок в отношении органов местного самоуправления и их должностных лиц в связи с внесением изменений в статью 77 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[41], а с 15 июля 2016 г. – в отношении органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в связи с дополнением Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[42] статьей 29.2.

Начиная с 1 января 2012 г. на органы прокуратуры возложена обязанность государственного учета статистических данных о состоянии преступности и работы по расследованию преступлений. С 2013 г. перечень прокурорских функций дополнился контролем за соответствием расходов государственных служащих и иных лиц их доходам[43].

С 15 сентября 2015 г. в связи с вступлением в силу КАС РФ прокуроры участвуют в рассмотрении судами дел, вытекающих из публичных правоотношений, в рамках административного судопроизводства.

В связи с принятием Федерального закона от 23 июня 2016 г. № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» органы прокуратуры получили статус субъектов профилактики правонарушений.

Вместе с тем прокуратурой утрачена такая составляющая уголовного преследования, как расследование преступлений. Также произошло некоторое снижение объема полномочий по осуществлению надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования.

С 2021 г. прокуратура обеспечивает представительство и защиту интересов России в межгосударственных, иностранных и международных судах и юрисдикционных органах (раздел IV.1 Закона о прокуратуре).

Таким образом, своей деятельностью прокуратура доказала востребованность в качестве неотъемлемого государственно-правового института и будет продолжать выполнять задачи укрепления законности, обеспечивая ее с позиции сохранения разумного баланса в вопросах защиты личного (персонифицированного), общественного (неперсонифицированного) и публичного (государственного и муниципального) интересов.

Контрольные вопросы и задания

1. Классифицируйте источники правового регулирования организации и деятельности прокуратуры РФ в настоящее время.

2. Назовите нормы, формирующие конституционно-правовой статус российской прокуратуры.

3. Дайте характеристику Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации».

4. Перечислите известные вам законодательные акты, в которых закреплены полномочия прокуроров.

5. Что вам известно об эволюционных преобразованиях в системе органов прокуратуры и полномочиях прокуроров в современной России?

Список рекомендуемой литературы

1. Винокуров А.Ю. Научно-практический комментарий к Федеральному закону о прокуратуре Российской Федерации. – 5-е изд., перераб. и доп. – Москва: Издательство Юрайт, 2025. – 971 с.

2. Ергашев Е.Р. Прокурорский надзор в Российской Федерации: учебник для вузов. – 3-е изд., перераб. и доп. – Москва: Издательство Юрайт, 2025. – 468 с.

3. Винокуров Ю.Е., Винокуров А.Ю. Прокурорский надзор: учебник для вузов / под редакцией Ю.Е. Винокурова. – 17-е изд., перераб. и доп. – Москва: Издательство Юрайт, 2025. – 549 с.

4. Прокурорский надзор: учебник и практикум для вузов / под редакцией А.Ф. Смирнова, А.А. Усачева. – 3-е изд., перараб. и доп. – Москва: Издательство Юрайт, 2025. – 483 с.

Глава 4

Принципы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации

§ 1. Понятие и система принципов организации и деятельности прокуратуры

Любая общественно-полезная деятельность основывается на принципах, под которыми в теории права понимаются значимые исходные положения, которыми должны руководствоваться в своей повседневной деятельности соответствующие участники правоотношений. Не является в этом смысле исключением и полифункциональная прокурорская деятельность.

Принципы организации и деятельности прокуратуры можно охарактеризовать как закрепленные в законодательстве общие руководящие исходные положения, определяющие основы организации и деятельности прокуратуры, характерные черты и признаки деятельности ее органов и организаций, ее отношения с другими органами и основные требования, предъявляемые к ней.

Иначе говоря, принципы организации и деятельности прокуратуры – это законодательно определенная основа функционирования отечественной прокуратуры, которой призваны неукоснительно руководствоваться в своей деятельности прокуроры. Они являются системообразующими элементами организации и деятельности прокуратуры.

Сущность принципов организации и деятельности прокуратуры заключается:

– в установлении системного построения органов и организаций прокуратуры, а также отношений прокуратуры с другими органами;

– в определении наиболее существенных черт ее функционирования и требований, к ней предъявляемых;

– в обязательности соблюдения этих требований всеми без исключения прокурорскими работниками.

Принципы организации и деятельности прокуратуры составляют единую систему основополагающих руководящих положений, позволяющих каждому прокурорскому работнику правильно ориентироваться при совершении тех или иных действий и принятии решений.

Принципы организации и деятельности прокуратуры можно с некоторой долей условности подразделить на следующие три группы:

1) общие основополагающие принципы, закрепленные в законодательстве о прокуратуре, а именно принципы: законности, централизации, единства, независимости, политической независимости (внепартийности), гласности, взаимодействия прокуратуры с другими органами, обязанности выполнения законных требований прокурора (статья 15 Конституции РФ, статьи 4–6 Закона о прокуратуре);

2) общеобязательные принципы деятельности прокуратуры: эффективность, профессионализм, гуманизм, справедливость;

3) внутриорганизационные принципы деятельности прокуратуры: взаимодействие структурных подразделений прокуратуры, зональный, предметный и предметно-зональный (смешанный) принципы распределения служебных обязанностей.

§ 2. Общие принципы организации и деятельности прокуратуры

Общие основополагающие принципы организации и деятельности прокуратуры, как было отмечено выше, нашли свое закрепление в Конституции РФ, Законе о прокуратуре либо вытекают из норм указанного законодательного акта, прямо не выделяющего их в качестве принципов.

Принцип законности. Законность – это точное и единообразное исполнение законов всеми, везде и всегда. Приведенное определение законности вытекает из статьи 15 Конституции РФ, закрепившей требование об обязательности соблюдения Конституции РФ и законов органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами, гражданами и их объединениями.

Понятие «законность» употребляется в юридической литературе в широком и узком смыслах. Под законностью в широком смысле понимается требуемое государством поведение как физических, так и юридических лиц, заключающееся в неукоснительном соблюдении законов и подзаконных актов всеми органами и гражданами, независимо от подчиненности и форм собственности. В узком смысле законность выступает как общеправовой принцип деятельности государственного аппарата, заключающийся в осуществлении властных полномочий в строгих рамках закона, соблюдая неукоснительно права, свободы граждан и законные интересы организаций.

Применительно к прокурорам принцип законности означает обязательное неукоснительное соблюдение ими требований закона при осуществлении своей полифункциональной деятельности. Среди всех принципов организации и деятельности прокуратуры принцип законности имеет особо важное значение. По сути, этот принцип является необходимым условием для реализации всех остальных принципов организации и деятельности прокуратуры. В статье 4 Закона о прокуратуре закреплено, что прокуроры осуществляют свою деятельность в строгом соответствии с действующими на территории России законами. Только строго основанная на законах деятельность прокуроров может приводить к положительным результатам – реальному укреплению законности. Малейшее отступление от этого требования или ослабление надзора за исполнением законов другими органами и должностными лицами подрывает авторитет прокуратуры как надзорного органа и наносит ущерб делу укрепления законности.

Требуя от других точного и неукоснительного исполнения законов, прокуроры сами обязаны служить примером (образцом) уважительного отношения к закону и неукоснительного его исполнения в своей деятельности.

Неукоснительное соблюдение законов прокурорами означает: осуществление ими своей деятельности строго в пределах предоставленной (установленной) компетенции; использование своих полномочий при наличии достаточных оснований; применение законных методов выявления и устранения нарушений законов, установления и устранения обстоятельств, способствовавших нарушениям законов; применение к правонарушителям законных, справедливых и обоснованных мер воздействия.

Принцип централизации. В соответствии со статьей 4 Закона о прокуратуре отечественная прокуратура составляет единую федеральную централизованную систему территориальных и специализированных прокуратур (военных, транспортных, природоохранных и др.), а также организаций, подчиненных единому центру, – Генеральной прокуратуре РФ. Не допускается создание в России иных органов прокуратуры, не входящих в систему прокуратуры.

В основе принципа централизации лежит подчинение нижестоящих прокуроров вышестоящим, а всех их вместе – Генеральному прокурору РФ как руководителю прокуратуры. Генеральный прокурор РФ назначает всех руководителей прокуратур районного звена, а также вносит Президенту РФ представления о назначении на должность прокуроров регионального звена. Руководящие документы (приказы, указания) Генерального прокурора РФ обязательны для всех прокуроров в части, их касающейся. В свою очередь, приказы и указания вышестоящих прокуроров регионального звена обязательны для нижестоящих прокуроров. Каждый конкретный прокурор имеет известную степень автономности (самостоятельности) в принятии решений и применении полномочий, однако его деятельность может корректироваться волевым решением вышестоящего прокурора в случае наличия в работе определенных недостатков либо при возникновении необходимости в уточнении ранее поставленных задач.

Централизация органов прокуратуры вызвана необходимостью обеспечения единой законности на всей территории страны, что невозможно осуществить без руководства прокурорами из единого центра.

Принцип централизации предполагает единство прокурорской практики, направляемой и координируемой Генеральной прокуратурой РФ, а также организацию прокурорских органов, при которой обеспечивались бы единые требования в части осуществления надзора на региональном и местном уровнях.

В предусмотренных законом случаях прокурор любого звена может быть заменен другим прокурором, а вышестоящий прокурор может взять на себя выполнение полномочий нижестоящего прокурора, поручить ему выполнение некоторых своих функций. При этом каждый прокурор сохраняет самостоятельность в принятии решений и несет персональную ответственность за принятые решения.

Каждый вышестоящий прокурор обязан осуществлять руководство подчиненными ему прокурорами и контроль за их работой. Он несет персональную ответственность за правильную организацию работы по осуществлению надзора и иной деятельности нижестоящими прокурорами.

При реализации принципа централизации проявляется сочетание единого руководства с инициативой и оправданной активностью подчиненных.

Таким образом, принцип централизации относится не только к организации системы российской прокуратуры, но и к надзорной деятельности прокуроров. Его реализация позволяет функционировать отечественной прокуратуре как единой федеральной системе органов.

Принцип единства.

В его основе лежит единообразие:

– принципов организации и деятельности прокуратуры;

– положений, закрепленных в законодательстве о прокуратуре, независимо от места нахождения и специализации деятельности конкретной прокуратуры.

Единство прокурорской деятельности выражается также в единстве целей и задач, стоящих перед прокуратурами, функций и основных направлений иной деятельности, выполняемой ими, правовых средств осуществления прокурорами своей деятельности, полномочий прокуроров по реагированию на нарушения законов. Единство прокурорской системы находит выражение и в установлении единых правил прохождения прокурорами федеральной государственной службы в органах прокуратуры, в единых требованиях, предъявляемых к прокурорам.

Принцип единства прокурорского надзора реализуется в единоличном разрешении прокурором всех вопросов, связанных с прокурорским надзором. Прокурор – руководитель прокуратуры отвечает за все стороны деятельности вверенной ему прокуратуры и ее работников, что говорит о частичном действии в органах прокуратуры принципа единоначалия, который повышает персональную ответственность прокуроров за принимаемые ими решения, в особенности, когда они сопряжены с применением мер государственного принуждения и ограничением прав граждан. Так, все приказы и указания прокурора подписываются им лично и являются обязательными для нижестоящих прокуроров. Более того, прокурор вправе в предусмотренных законом случаях единолично отменить решение нижестоящего прокурора. При выявлении нарушений законов каждый прокурор-руководитель может внести протест, представление и иные акты реагирования, принимать другие юридически значимые решения.

Несмотря на это в органах прокуратуры практикуется и коллективное обсуждение актуальных вопросов прокурорского надзора. В Генеральной прокуратуре РФ, Главной военной прокуратуре, прокуратурах регионального звена созданы коллегии для обсуждения наиболее важных вопросов деятельности прокуратур (статья 20 Закона о прокуратуре). Подобные вопросы обсуждаются на оперативных совещаниях при руководителях прокуратур, координационных, межведомственных и других совещаниях. Однако решения этих совещательных органов реализуются через приказы прокуроров.

Принцип независимости. В соответствии со статьей 4 Закона о прокуратуре органы прокуратуры осуществляют полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории страны законами.

Таким образом, принцип независимости является основополагающим принципом организации и деятельности прокуратуры, означающим, что прокуроры реализуют свои полномочия независимо от любых физических и юридических лиц, основываясь на убеждениях, вытекающих из четкого знания закона и конкретной оперативной обстановки.

Прокуратура может обеспечить точное исполнение законов только в том случае, если прокуроры реализуют свои полномочия независимо от органов государственного управления и других органов.

Независимость органов прокуратуры обеспечивается их организационным построением; порядком формирования органов; установленной в них подчиненностью и подотчетностью; порядком материально-технического обеспечения органов прокуратуры; относительно высоким уровнем материального и социального обеспечения прокурорских работников; особым порядком привлечения прокуроров к административной и уголовной ответственности; невозможностью для прокуроров совмещать свою работу с иной оплачиваемой и безвозмездной деятельностью, кроме преподавательской, научной или иной творческой (пункт 5 статьи 4 Закона о прокуратуре); невозможностью для прокуроров быть членами выборных и иных органов, образуемых органами государственной власти и местного самоуправления (пункт 3 статьи 4 Закона о прокуратуре).