Прокурорский надзор. Учебник

На первый план работы выходили проблемы обеспечения законности в экономической сфере: хищения, бесхозяйственность, расточительство, халатность, приписки, выпуск недоброкачественной продукции, невыполнение планов по поставкам, нарушения законодательства об использовании топливно-энергетических и других материальных ресурсов, несоблюдение законов в сельском хозяйстве.

Темпы роста населения и масштабов индустриализации обострили экологические проблемы. Поскольку особая негативная нагрузка в результате этих процессов легла на наиболее промышленно развитую часть страны, приказом Генерального прокурора СССР Александра Яковлевича Сухарева от 27 апреля 1990 г. была создана уникальная Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура (на правах областной) с дислокацией в Калинине Калининской области.

Со временем кризисные явления в экономике, острый дефицит товаров и услуг, противоречия и трудности в социальной, духовной и других сферах общественной жизни, ослабление дисциплины и ответственности способствовали росту преступности и ее организованных форм. В преступную деятельность втягивалась молодежь. Используя разбалансированность потребительского рынка, несовершенство хозяйственного механизма, деформации в кооперативном движении, теневую экономику, преступные группы концентрировали в своих руках значительные средства. В сложившихся условиях правоохранительные органы оказались не готовы к эффективной борьбе с преступностью[25].

Дальнейшее кардинальное изменение политической и социально-экономической обстановки в результате распада СССР[26], сопровождавшееся резким падением уровня жизни людей, вооруженными конфликтами, крайней криминализацией общественных отношений, спустя годы было справедливо охарактеризовано как «крупнейшая геополитическая катастрофа XX века»[27].

Прокуратура СССР как самостоятельный государственный орган перестала существовать со 2 января 1992 г.[28] В соответствии с постановлением Верховного Совета РСФСР от 15 ноября 1991 г. № 1879-I «Об образовании единой системы органов прокуратуры РСФСР» общая штатная численность прокуратуры РСФСР на 1992 г. была установлена в количестве 39 500 человек.

Основой для построения системы и принципов функционирования прокуратуры послужила одобренная постановлением Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 г. № 1801-1 «Концепция судебной реформы в РСФСР», авторы которой считали, что «общий надзор прокуратуры служит державным орудием принуждения в условиях отсутствия материальной заинтересованности производителя и неразвитости гражданского общества», «постепенное отмирание общенадзорной функции прокуратуры не может повлиять на состояние законности в стране, если переход к рынку обеспечит внутренние естественные стимулы соблюдения законов». Нельзя не отметить, что, с учетом последующих тенденций развития состояния законности, подобная абсолютизация влияния на него рыночных механизмов не могла быть оправданной.

Ключевым моментом в истории современной прокуратуры можно назватьпринятие 17 января 1992 г. Закона о прокуратуре, вступившего в силу с 18 февраля 1992 г., который определил ее назначение и место в системе государственно-правовых институтов как самостоятельного, независимого, подотчетного только Съезду народных депутатов и Верховному Совету России органа надзора за исполнением законов. Первоочередной задачей и конечной целью всех направлений прокурорской деятельности становится правовая защита граждан.

На состоянии законности и борьбы с преступностью отрицательно сказывалось несовершенство механизма реализации законов, контроля за их исполнением. В этой связи обеспечение законности, укрепление правопорядка, общественной безопасности и усиление борьбы с преступностью рассматривалось как приоритетная общегосударственная задача, от решения которой во многом зависели стабилизация социально-политической обстановки, судьба экономических реформ[29].

Принятая 12 декабря 1993 г. всенародным голосованием Конституция РФ закрепляла, что прокуратура составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ; полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры определяются федеральным законом. Конституцией РФ был установлен особый порядок назначения и освобождения от должности Генерального прокурора РФ (Советом Федерации Федерального Собрания РФ по представлению Президента РФ). Вместе с тем прокурорский надзор перестал обозначаться в качестве «высшего», Генеральный прокурор РФ не был включен в перечень субъектов законодательной инициативы, функции прокуратуры не закреплялись на конституционном уровне.

Принятый 17 ноября 1995 г. Федеральный закон № 168-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “О прокуратуре Российской Федерации”» четко определил цели деятельности прокуратуры, к которым были отнесены обеспечение:

1) верховенства закона;

2) единства и укрепления законности;

3) защиты прав и свобод человека и гражданина;

4) защиты охраняемых законом интересов общества и государства. Важнейшими были изменения, дополняющие функцию прокурорского надзора новой отраслью – «Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина».

Рассматривая проблемы развития прокуратуры в условиях переходного периода, ученые указывали, что исключение норм, касающихся именования прокурорского надзора в качестве высшего, ничего не изменило в характере взаимоотношений прокуратуры с иными правоохранительными и контролирующими органами, поскольку содержание прокурорского надзора, его соотношение с иными видами надзора (контроля) в принципе неизменно: он является основной и универсальной формой государственного надзора за исполнением всех действующих законов на территории страны от имени РФ[30].

Курс на укрепление суверенитета страны, обозначенный Владимиром Владимировичем Путиным при вступлении на пост Президента РФ в 2000 г., а также выход из социально-экономического кризиса и становление единого правового поля стали основными направлениями работы современной российской прокуратуры. Это включает всемерное развитие правозащитного вектора ее деятельности.

Таким образом, длительная и многогранная история отечественной прокуратуры как органа, обладающего особыми государственно-правовыми характеристиками, отражает закономерности развития правовой системы государства. Становление широкого круга составляющих ее деятельность функций, направлений и участков – от надзора за исполнением законов до защиты государственных интересов на международной арене – неотъемлемо связано с обеспечением единства и укреплением законности, защитой прав граждан.

§ 3. Прокуратура в публично-правом механизме Российской федерации

Согласно части 1 статьи 129 Конституции РФ прокуратура РФ является единой федеральной централизованной системой органов, осуществляющих надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, уголовное преследование в соответствии со своими полномочиями, а также выполняющих иные функции.

Внесенные в 2020 г. в Конституцию РФ поправки[31] впервые на конституционном уровне закрепили многофункциональный статус отечественной прокуратуры. Следует особо подчеркнуть, что в целом характеристика отечественной прокуратуре через специфику ее деятельности в истории современного российского конституционализма также дана впервые с 1993 г.

Поскольку детальное описание осуществляемых прокуратурой функций и иных направлений деятельности будет дано в последующих главах настоящего учебника, принципиально важно определиться с местом рассматриваемого государственно-правового института в публично-правовом механизме РФ, под которым можно рассматривать совокупность созданных непосредственно нашим государством, а также субъектами РФ и муниципальными образованиями органов и конкретных должностных лиц, осуществляющих в соответствии с закрепленными за ними правомочиями определенные функции в рамках предметов ведения, установленных Конституцией РФ и законодательными актами для того или иного уровня публичной власти.

Понятие «публичная власть» также приобрело конституционное закрепление после внесения в 2020 г. изменений в Конституцию РФ. Институт прокуратуры входит в единую систему публичной власти, осуществляемой на федеральном, региональном и местном уровнях. При этом, как видно из части 1 статьи 129 Конституции РФ, отечественная прокуратура относится именно к федеральному уровню публичной власти, что подтверждается также пунктом «о» статьи 71 Конституции РФ, относящей прокуратуру к исключительному ведению РФ.

Согласно статье 10 Конституции РФ государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. При этом в силу статьи 11 Конституции РФ государственную власть на федеральном уровне осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство РФ и суды РФ. Данное обстоятельство на протяжении длительного периода приводит ученых к размышлению о том, относится ли прокуратура к одной из традиционных ветвей власти или же имеет собственное место в структуре государственной власти, не относясь при этом ни к одной из указанных ветвей.

В основном многие ученые сошлись во мнении, что современное государство не может существовать в строгих рамках зародившейся несколько веков назад классической теории правового государства, предусматривающей наличие исключительно органов, относящихся к одной из ветвей государственной власти. Прокуратура РФ представляет собой самостоятельный государственно-правовой институт, получивший конституционное закрепление наряду с Центральным банком РФ, Счетной палатой РФ, Уполномоченным по правам человека в РФ.

Основные положения о прокуратуре РФ сконцентрированы в статье 129 Конституции РФ, входящей в главу 7, которая до 2014 г. называлась «Судебная власть», что придавало определенный дополнительный импульс дискуссиям о принадлежности прокуратуры именно к этой ветви власти. Вместе с тем изменения, внесенные в 2014 г. в Конституцию РФ[32], поставили точку в этом вопросе (указанная глава с тех пор называется «Судебная власть и прокуратура»).

Вместе с тем помимо традиционных подходов к позиционированию публичной власти и ее ветвей учеными высказываются мнения о наличии в публично-правовом механизме ряда иных ветвей, к наиболее часто упоминаемым из которых с учетом их значимости относятся «президентская власть» и «контрольно-надзорная власть». Здесь мы придерживаемся мнения о том, что отечественная прокуратура может быть отнесена и к той, и к другой ветвям в силу следующих обстоятельств.

Во-первых, если говорить о принадлежности прокуратуры к президентской власти, поправки в Конституцию РФ 2014 и 2020 гг. фактически связали процедуры назначения на должность и освобождения от нее Генерального прокурора РФ, его заместителей, прокуроров субъектов РФ и приравненных к ним прокуроров с Президентом РФ. С 2020 г. только глава государства решает вопрос о назначении на должности и освобождения от них всех прокурорских работников органов и организаций прокуратуры, по которым предусмотрено присвоение классного чина от государственного советника юстиции 3 класса и выше.

Генеральная прокуратура РФ систематически исполняет поручения Президента РФ о проведении проверок исполнения законов по широкому спектру направлений (хотя Закон о прокуратуре в настоящее время не предусматривает такого основания для проведения проверки, что требует его корректировки).

Отдельными указами главы государства[33] отечественная прокуратура наделяется новыми правомочиями, что нельзя признать противоречащим конституционным положениям о том, что функции прокуратуры РФ определяются федеральным законом (поскольку речь не идет о формировании новых функций).

Согласно пункту 7 статьи 12 Закона о прокуратуре Генеральный прокурор РФ обязан ежегодно представлять главе государства доклад о состоянии законности и правопорядка в стране и о проделанной работе по их укреплению.

Следует упомянуть и об участии (по согласованию) заместителей Генерального прокурора РФ в некоторых рабочих органах (межведомственных комиссиях) Совета безопасности РФ, который, являясь конституционным совещательным органом, формируется и возглавляется главой государства.

Во-вторых, говоря о принадлежности отечественной прокуратуры к контрольно-надзорной власти, можно сослаться на часть 1 статьи 129 Конституции РФ, которая среди множества осуществляемых прокурорами видов деятельности выделяет прокурорский надзор, перечисляя две его основные подфункции (отрасли) – надзор за исполнением законов и надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина (что, безусловно, не умаляет значимость иных перечисленных в Законе о прокуратуре отраслей прокурорского надзора).

При этом следует особо подчеркнуть, что в рамках надзора за исполнением законов прокуроры проверяют деятельность широкого круга органов контроля (надзора) федерального, регионального и местного уровней, представляющих исполнительную составляющую в структуре публичной власти.

Принципиальное требование пункта 2 статьи 21 Закона о прокуратуре, согласно которому при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы, подчеркивает именно вневедомственный и межотраслевой характер прокурорского надзора как института, предназначенного для универсальной, постоянной и эффективной защиты конституционно значимых ценностей, а следовательно, распространяющегося и на те сферы общественных отношений, применительно к которым действует специальный (ведомственный) государственный контроль (надзор). При этом во взаимоотношениях с другими государственными органами, осуществляющими функции государственного контроля (надзора), прокуратура занимает координирующее положение, что обусловливается наличием как специального правового регулирования порядка реализации ею надзорной функции, так и особого организационно-кадрового механизма, призванного обеспечивать осуществление надзора лицами, имеющими высокую правовую квалификацию[34].

Принципиальная разница между прокурорским надзором и деятельностью органов контроля (надзора) в настоящее время заключается в том, что прокуроры проверяют исполнение законов (включая деятельность названных органов), а должностные лица таких органов – соблюдение обязательных требований, в том числе гражданами (которые не поднадзорны прокурорам).

Отдельными авторами предпринималась попытка введения в оборот понятия «прокурорская власть» и обоснования ее[35], однако этот по-своему новаторский подход не получил в дальнейшем развития.

Применительно к иным ветвям власти взаимодействие прокуратуры с палатами Федерального Собрания РФ на повседневном уровне осуществляется посредством деятельности полномочных представителей Генерального прокурора РФ в указанных структурах, основной задачей которых является возможность сопровождать принимаемые депутатами и сенаторами законопроекты с учетом высказанных Генеральной прокуратурой РФ заключений, особенно в случаях, когда инициатором законопроекта являлась Генеральная прокуратура РФ. Это позволяет компенсировать отсутствие у Генерального прокурора РФ права законодательной инициативы.

В то же время Советом Федерации назначен полномочный представитель в Генеральной прокуратуре РФ.

Представители прокуратуры нередко участвуют, в том числе с выступлениями, в проводимых палатами российского парламента слушаниях по различным вопросам.

Согласно пункту 7 статьи 12 Закона о прокуратуре Генеральный прокурор РФ обязан ежегодно представлять доклад о состоянии законности и правопорядка в стране и о проделанной работе по их укреплению палатам Федерального Собрания. Причем в случае с Советом Федерации он делает это лично на заседании. В 2020 г. часть 1 статьи 102 Конституции РФ была дополнена пунктом «м», относящим к ведению верхней палаты парламента заслушивание таких докладов.

Безусловно, нельзя не упомянуть и консультативную роль Совета Федерации при решении вопроса о назначении предложенных Президентом РФ кандидатур на должность Генерального прокурора РФ, его заместителей, а также прокуроров регионального звена (пункт «з» части 1 статьи 102 Конституции РФ).

В силу пункта 1 статьи 7 Закона о прокуратуре Генеральный прокурор РФ, его заместители и по их поручению другие прокуроры вправе присутствовать на заседаниях Правительства РФ, что дает возможность высказывать выработанную позицию по выносимым на рассмотрение вопросам, в том числе при обсуждении законопроектов, поскольку этот орган является полноправным субъектом права законодательной инициативы, а в случае вынесения КС РФ решения о необходимости изменения федерального закона, именно на высшем органе исполнительной власти государства лежит обязанность подготовки в установленные сроки соответствующего законопроекта. Кроме того, Правительство РФ периодически информируется Генеральным прокурором РФ по результатам проведенных проверок в случаях, когда необходимо принятие на соответствующем уровне решений, направленных на финансирование значимых вопросов социально-экономического характера, а также на повышение эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти, подконтрольных Правительству РФ.

Взаимодействие прокуратуры и судов, как правило, происходит при рассмотрении судами дел в рамках конституционного, административного, арбитражного, гражданского и уголовного судопроизводства. При этом следует подчеркнуть, что в КС РФ осуществляет свою деятельность полномочный представитель Генерального прокурора РФ, который не только сопровождает соответствующие обращения в указанный судебный орган руководителя прокурорской системы, но и дает заключения при рассмотрении высшим судебным органом конституционного контроля многих других дел, где требуется авторитетное мнение, основанное на выработанной заинтересованными подразделениями Генеральной прокуратуры РФ (нередко с подключением Университета прокуратуры РФ) позиции.

Активное участие принимают прокурорские работники в подготовке постановлений Пленума ВС РФ по различным вопросам применения норм процессуального и материального права.

Прокуроры регионального и районного звеньев также активно взаимодействуют на своем уровне с органами государственной власти и муниципальными органами, укрепляя тем самым публично-правовой механизм.

С учетом сказанного назовем цели деятельности прокуратуры, закрепленные в пункте 2 статьи 1 Закона о прокуратуре:

1) обеспечение верховенства закона;

2) обеспечение единства и укрепления законности;

3) защита прав и свобод человека и гражданина;

4) защита охраняемых законом интересов общества и государства.

Контрольные вопросы и задания

1. Перечислите основные нормативные правовые акты, с принятием которых в 1722 г. состоялось учреждение прокуратуры в России.

2. В чем состояла суть Судебной реформы 1864 г. применительно к деятельности прокуратуры?

3. Назовите основные полномочия государственной прокуратуры в соответствии с Положением о прокурорском надзоре 1922 г.

4. Что такое публично-правовой механизм РФ и какое место в нем занимает прокуратура?

5. Приведите определение прокуратуры, закрепленное в статье 129 Конституции РФ.

6. Что вы понимаете под прокурорским надзором как видом прокурорской деятельности?

Список рекомендуемой литературы

1. Веретенников В.И. Очерки истории генерал-прокуратуры в России до Екатерининского времени. – Харьков: Тип. «Адольф Дарре», 1915. – 405 с.

2. Звягинцев А.Г. Три века российской прокуратуры // Вестник Университета прокуратуры Российской Федерации. – 2011. – № 6 (26). – С. 17–31.

3. Муравьев Н.В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности. Т. 1. Прокуратура на Западе и в России: пособие для прокурорской службы. – Москва: Университетская типография, 1889. – 554 с.

4. Прокуратура Российской империи в документах, 1722–1917: хрестоматия / авторы-составители В.В. Лавров, А.В. Еремин, Н.М. Иванова; под редакцией Г.В. Штадлера. – Санкт-Петербург: Изд-во Санкт-Петербургского юридического института (филиала) Университета прокуратуры Российской Федерации, 2019. – 292 с.

5. Комментарий к Закону о прокуратуре СССР / под редакцией А.М. Рекункова. – Москва: Юридическая литература, 1984. – 223 с.

6. Винокуров А.Ю. Научно-практический комментарий к Федеральному закону о прокуратуре Российской Федерации. – 5-е изд., перераб. и доп. – Москва: Издательство Юрайт, 2025. – 971 с.

Глава 3

Правовые основы организации и деятельности прокуратуры

§ 1. Правовые основы деятельности прокуратуры

Общая характеристика института прокуратуры, как было показано выше, закреплена статьей 129 Конституции РФ.

Базовым законодательным актом, регулирующим организацию и деятельность прокуратуры, является Закон о прокуратуре, которым, в частности, определены:

– цели, стоящие перед органами прокуратуры, их структура и порядок функционирования;

– принципы организации и деятельности прокуратуры;

– функции и иные основные направления (участки) деятельности прокуроров;

– полномочия прокуроров применительно к конкретным отраслям надзора и иной деятельности;

– порядок назначения на должности прокурорских работников и требования, предъявляемые к лицам, назначаемым на должности прокуроров;

– условия прохождения ими службы и их правовой статус.

Помимо Закона о прокуратуре достаточно многочисленной является группа федеральных законов, закрепляющих различные процессуальные полномочия прокуроров, в том числе АПК РФ, ГПК РФ, КАС РФ, КоАП РФ и УПК РФ.

Нормы, касающиеся деятельности прокуратуры, содержатся также во многих других законодательных актах. В качестве примера можно привести федеральные законы от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности» (статья 24), от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» (статья 52), Закон об ОРД (статьи 4, 21) и др. Как правило, в этих законах воспроизводится требование Закона о прокуратуре о необходимости осуществления надзора за законностью деятельности тех или иных государственных органов.

Вместе с тем имеется ряд законодательных актов, определяющих дополнительные направления преимущественно надзорной деятельности прокуроров с закреплением за ними специфических полномочий. В качестве примера можно привести Закон о противодействии экстремизму и Закон о государственном контроле.

Определенные коррективы в правоприменительную практику вносят решения КС РФ, в том числе по вопросам осуществления прокурорами своих полномочий. Например, своими постановлениями КС РФ ранее признавал частично несоответствующими положениям Конституции РФ оспариваемые нормы Закона о прокуратуре[36].

Следующую (в порядке убывания юридической силы) группу правовых актов составляют постановления Совета Федерации и Государственной Думы. Особенность таких документов заключается в том, что они носят ненормативный характер, являясь в то же время важными для функционирования системы органов прокуратуры. Так, Советом Федерации в рамках правомочий, установленных пунктом «м» части 1 статьи 102 Конституции РФ, принимаются решения по результатам заслушивания ежегодных докладов Генерального прокурора РФ о состоянии законности и правопорядка, иные значимые документы. Постановлениями Государственной Думы в соответствии с пунктом «ж» части 1 статьи 103 Конституции РФ объявляются акты амнистии, которые обязательны для прокуроров, осуществляющих надзор за исполнением законов в досудебной стадии уголовного судопроизводства либо за исполнением законов в уголовно-исполнительной системе, а также для прокуроров, поддерживающих государственное обвинение в судах.

Отдельные вопросы организации и деятельности прокуратуры детализируются в указах Президента РФ, которыми, в частности, утверждены Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью[37] и Положение о порядке присвоения классных чинов прокурорским работникам органов и организаций прокуратуры РФ[38]. Кроме того, указами главы государства ненормативного характера производится назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ и его заместителей, прокуроров регионального звена, присвоение прокурорским работникам классных чинов высшей категории, награждение их государственными наградами.