Прокурорский надзор. Учебник

Функция прокуратуры – осуществляемый в строго регламентируемых федеральным законодательством рамках вид деятельности, направленный на достижение поставленных перед прокуратурой РФ целей, заключающийся в реализации прокурорами возложенных на них полномочий, исходя из установленной законом и руководящими указаниями вышестоящих прокуроров компетенции.

Направление (участок) деятельности прокуратуры – законодательно обозначенная составная часть правоохранительной деятельности прокуратуры РФ, осуществляемая в целях обеспечения выполнения возложенных на нее функций, характеризующаяся преимущественно ведомственным регулированием полномочий прокуроров.

Организация прокуратуры – созданное в соответствии с законом федеральное государственное бюджетное учреждение, к функциональным задачам которого относятся подготовка кадров для органов прокуратуры, профессиональная переподготовка и повышение квалификации работников прокуратуры, включая федеральных государственных служащих, подготовка научных и научно-педагогических кадров, а также научное и методическое обеспечение деятельности прокуратуры РФ. В настоящее время этот статус имеет только Университет прокуратуры РФ.

Контрольные вопросы и задания

1. Сформулируйте предмет курса «Прокурорский надзор».

2. Охарактеризуйте систему курса «Прокурорский надзор».

3. Дайте определения функции и иного направления (участка) прокурорской деятельности.

Список рекомендуемой литературы

1. Винокуров А.Ю. Научно-практический комментарий к Федеральному закону о прокуратуре Российской Федерации. – 5-е изд., перераб. и доп. – Москва: Издательство Юрайт, 2025. – 971 с.

2. Ергашев Е.Р. Прокурорский надзор в Российской Федерации: учебник для вузов. – 3-е изд., перераб. и доп. – Москва: Издательство Юрайт, 2025. – 468 с.

3. Винокуров Ю.Е., Винокуров А.Ю. Прокурорский надзор: учебник для вузов / под редакцией Ю.Е. Винокурова. – 17-е изд., перераб. и доп. – Москва: Издательство Юрайт, 2025. – 549 с.

4. Прокурорский надзор: учебник и практикум для вузов / под редакцией А.Ф. Смирнова, А.А. Усачева. – 3-е изд., перараб. и доп. – Москва: Издательство Юрайт, 2025. – 483 с.

Глава 2

Создание и развитие российской прокуратуры

§ 1. Возникновение и развитие российской прокуратуры (дореволюционный период)

Российская прокуратура как орган государственной власти прошла на своем пути несколько периодов становления и развития. Как правило, исследователи учитывают разграничение касающихся ее возникновения этапов, включающих в том числе процесс создания условий и предпосылок для учреждения и организации органов прокуратуры.

Уже в Древней Руси принцип законности хотя и не получил прямого закрепления в законодательстве, тем не менее осознавался в качестве обязательного требования к правосудию (при этом управление государством не отделялось от суда). Владимир Мономах, обращаясь к своим детям, призывал их не допускать в стране беззакония и неправды, не давать сильным губить человека, не завидовать творящим беззаконие, избавлять обижаемого, давать суд сиротам, оправдывать вдовицу, не убивать ни правого, ни виновного[1].

В период политической раздробленности Руси Псковская судная грамота ввела специальные органы, призванные оказывать помощь потерпевшему в сборе и оценке доказательств.

Во второй половине XVII в. учрежденный царем Алексеем Михайловичем Тайных дел приказ, состоявший исключительно из дьяков и подьячих, следил за ходом дел во всех других учреждениях и непосредственно взаимодействовал с государем. К этому времени возникли непосредственные правовые предпосылки для формирования института прокуратуры, что было связано с принятием Соборного уложения 1649 г., закрепившего основы состязательности процесса.

Вместе с тем характерной чертой допетровской эпохи являлось отсутствие четкого разделения функций государственного управления между уровнями публичной власти, не сложившаяся система профессионального чиновничества.

Создание института прокуратуры произошло в период кардинального изменения Петром I государственного устройства (переход к абсолютистской монархии), повлекшего переосмысление оценки эффективности контрольно-надзорного аппарата и реформирование системы государственного управления в целом. Организованный Петром I сложный государственный механизм, работу которого затрудняла огромная масса принципиально нового не приведенного в систему законодательного материала, требовал надзора.

Созданию прокуратуры предшествовала апробация иных форм контроля. Так, неудовлетворительным оказался опыт использования фискалов, которые должны были «тайно проведывать, доносить и обличать» злоупотребления должностных лиц (т. е. главным образом обнаруживать уже совершенные преступления, а не предупреждать возможность их совершения). Не удались попытки введения должности генерал-ревизора (в 1715 г.), а также возложения надзора за Сенатом на штаб-офицеров гвардии, которые должны были присутствовать на сенатских заседаниях и наделялись правом сажать сенаторов под арест[2].

Разработка правовой основы организации прокуратуры в России сопровождалось привлечением лучшего зарубежного опыта. Однако порожденная усилиями Петра I и его ближайших сподвижников модель прокуратуры отличалась выраженным своеобразием. По меткому выражению выдающегося русского исследователя истории прокуратуры В.И. Веретенникова: «Из французского материала в основании своем построен русский институт генерал-прокуратуры; нет почти в нем своих общего характера мыслей; пожалуй, две-три частности взяты со шведского; а несомненно, что постройка получилась не французская, и тем более не шведская: требования данного момента и его конкретных условий, приспособляющая мысль Петра и его сотрудников сделали из русской генерал-прокуратуры в ее целом нечто оригинальное»[3].

Учреждение прокуратуры состоялось в результате принятия Петром I в 1722 г. трех Именных указов:

– от 12 января 1722 г. («Быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, также во всякой коллегии по прокурору, которые должны будут рапортовать генерал-прокурору»);

– от 18 января 1722 г. «Об установлении должности прокуроров в надворных судах и в пределах компетенции надворных судов в делах по доносам фискальных и прочих людей»;

– от 27 апреля 1722 г. «О должности генерал-прокурора».

Первым генерал-прокурором Сената стал граф Павел Иванович Ягужинский.

В отличие от фискалов, которые были средством сенатского надзора на местах, в сфере внимания прокуратуры находилась деятельность Сената, коллегий и других органов центрального управления. При этом практика прокуроров не ограничивалась рамками какой-либо конкретной отрасли правовых отношений.

Генерал-прокурор был «повинен сидеть в Сенате и смотреть накрепко, дабы Сенат свою должность хранил, и во всех делах, которые к Сенатскому рассмотрению и решению подлежат, истинно, ревностно и порядочно, без потери времени, по Регламентам и указам отправлял, разве какая законная причина к отправлению ему помешает», чтобы «в Сенате не на столе только дела вершились, но самым действом по указам исполнялись» (пункты 1 и 2 Именного указа от 27 апреля 1722 г.). От уполномоченных должностных лиц им выяснялась причина неисполнения правовых предписаний, которая фиксировалась письменно («для чего повинен иметь книгу, в которой записывать на одной половине, в которой день какой указ состоялся, а на другой половине записывать, когда что по оному указу исполнено, или не исполнено, и для чего, и прочие обстоятельства вносить»). В случае несоответствия деятельности Сената требованиям законодательства генерал-прокурор применял предоставленные ему средства реагирования («в тот же час повинен предлагать Сенату явно и с полным изъяснением, в чем они или некоторые из них не так делают, как надлежит, дабы исправили; а ежели не послушают, то должен в тот же час протестовать и оное дело остановить и немедленно донесть нам»).

Генерал-прокурору подчинялись иные прокуроры (за исключением Обер-прокурора Святейшего Синода), сенатская канцелярия и экзекутор. При этом прокуроры осуществляли контроль в отношении фискалов. Нормативное оформление полномочий прокуроров в коллегиях, надворных судах, Мануфактур и Штатс-конторах, Магистратах производилось по образцу Именного указа от 27 апреля 1722 г.

Особое значение для последующего становления института прокуратуры и формирования его статуса имели гарантии независимости прокуроров. Генерал-прокурор и обер-прокуроры подлежали суду самого императора (лишь в исключительных случаях: «ежели во отлучении Нашем явится в тяжкой и времени не терпящей вине, яко измене», допускался их арест или розыск). Судебное разбирательство в отношении иных прокуроров осуществлялось Сенатом.

Сенатским Указом от 2 апреля 1731 г. «Об определении прокуроров в Юстиц-коллегию и в Губернии, и о сочинении им инструкции для порядочного отправления дел по должности» прокуроры были назначены в семь губерний. Именным Указом от 3 сентября 1733 г. «О должности прокурора» («быть ему и смотреть накрепко, дабы Губернатор с товарищи должность свою хранили и в звании своем во всех делах истинно и ревностно, без потеряния времени, все дела порядочно отправляли по Регламенту и указам») их внимание сосредоточивалось в том числе на производстве дел в судах и расправах, сборе доходов в казну, разрешении «колодничьих» дел.

Централизация системы прокуратуры в результате губернской реформы 1775 г. сопровождалась укреплением ее организационных основ, специализацией прокурорских работников: при Наместническом или Губернском Правлении и при Палатах определялся губернский прокурор, губернский стряпчий казенных дел и губернский стряпчий уголовных дел. Также при Верхнем Земском Суде, Губернском магистрате и Верхней Расправе – прокурор, стряпчий казенных дел и стряпчий уголовных дел. Прокуроры и стряпчие обеспечивали «сохранение везде всякого порядка законами определенного, и в производстве и отправлении самых дел». Они сохраняли «целость власти», наблюдали, чтоб «запрещенных сборов с народа никто не собирал», истребляли «зловредные взятки» (статьи 42–45, 404 Учреждений для управления Губерний Всероссийской Империи от 7 ноября 1775 г.).

После замены коллегий в 1802 г. министерской системой центрального управления[4] обязанности генерал-прокурора возлагались на министра юстиции.

Результатом Судебной реформы 1864 г. стало ограничение полномочий прокуроров «делами судебного ведомства» (статья 135 Учреждения судебных установлений от 20 ноября 1864 г.), что получило неоднозначную оценку современников. Прокурорский надзор вверялся обер-прокурорам, прокурорам и их товарищам под высшим наблюдением министра юстиции как генерал-прокурора. Для прокурорского надзора при судебных местах состояли обер-прокуроры, прокуроры и их товарищи. Прокуроры окружных судов подчинялись прокурорам судебных палат, которые, в свою очередь, – министру юстиции. Для замещения должности необходимо было получить аттестат университета (или другого вуза) об окончании курса юридических наук или сдаче экзамена. Также допускалось назначение на должности чинов прокурорского надзора лиц, занимавшихся судебной практикой, в том числе и присяжных поверенных (например, для должности товарища прокурора окружного суда – не менее четырех лет).

По праву «наблюдений за охранением законов» обо всех замеченных ими нарушениях прокуроры сообщали председателям судебных мест или прокурорам палат, которые, в свою очередь – министру юстиции. Общий надзор за судебными установлениями и должностными лицами судебного ведомства сосредоточивался в лице министра юстиции как генерал-прокурора.

На практике реформа послужила началом новой формы прокурорской деятельности – участия прокуроров в различных губернских присутствиях (коллегиальных отраслевых административных органах – по городским делам, питейным, фабричным, земским и пр.) на правах членов. Вместе с тем статус прокуроров в этом случае существенно отличался от положения дореформенного прокурорского надзора, так как прокурор ни по одному из присутствий не был наделен правом протеста. Неслучайно, по определению генерал-прокурора Н.В. Муравьева, прокурор участвовал в административных присутствиях «в качестве скорее юрисконсульта и представителя вообще судебного ведомства, нежели блюстителя законного порядка»[5].

§ 2. Развитие прокуратуры в советском и переходном периоде (1990–2000-е годы XX в.)

Упразднение прокуратуры в результате Великой Октябрьской социалистической революции[6] обострило поиск средств, способных сплотить государственный механизм, обеспечить законность в сфере государственного управления.

Катализатором изменений послужил переход к новой экономической политике, формирование так называемого письменного советского права – в 1922–1923 гг. были приняты первые кодексы РСФСР: Уголовный, Уголовно-процессуальный, Гражданский, Гражданский процессуальный, Земельный, Кодекс Законов о Труде.

Учреждение государственной прокуратуры в составе Народного комиссариата юстиции 28 мая 1922 г. состоялось с принятием Положения о прокурорском надзоре[7].

На прокуратуру возлагались:

а) надзор от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования нарушающих закон постановлений;

б) непосредственное наблюдение за деятельностью следственных органов дознания в области раскрытия преступлений, а также за деятельностью органов Государственного политического управления;

в) поддержание обвинения на суде;

г) наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей.

Прокуратуру (в качестве прокурора Республики) возглавлял Народный комиссар юстиции. Первым прокурором РСФСР стал Дмитрий Иванович Курский.

«Быть оком центра за соблюдением революционной законности на местах»[8] – так воспринималась основная задача прокуратуры. В соответствии с пунктами 1 и 2 Временной инструкции губернским прокурорам об общих задачах, возлагаемых на прокурора[9], прокурорский надзор подлежал осуществлению во всех случаях нарушения закона или бездействия, грозившего интересам государства.

Постановлением Всероссийского центрального исполнительного комитета (ВЦИК) от 7 июля 1923 г. «Об изменениях и дополнениях Положения о судоустройстве Р.С.Ф.С.Р.» Положение о судоустройстве Р.С.Ф.С.Р.[10] дополнялось разделом (III), регламентирующим статус государственной прокуратуры, возглавляемой Народным комиссаром юстиции в качестве прокурора Республики.

Основным законом (Конституцией) Союза Советских Социалистических Республик[11] на общесоюзном уровне деятельность прокуратуры связывалась с судебной системой (статья 46, касающаяся прокурора Верховного Суда Союза С.С.Р., размещалась в главе 7 «О Верховном Суде Союза С.С.Р.»). Согласно статье 22 Положения о Верховном Суде Союза Советских Социалистических Республик[12] в области общего надзора за законностью прокурор Верховного Суда Союза ССР и его заместитель имели право предлагать на рассмотрение Президиума ЦИК Союза ССР и Верховного Суда Союза ССР вопросы, подлежащие компетенции последнего, опротестовывать решения Верховного Суда Союза ССР (в Президиум ЦИК Союза ССР) и его коллегии (в пленарные заседания Верховного Суда Союза ССР); истребовать необходимые для этого сведения, данные и справки через прокуроров республик.

С момента возникновения советской прокуратуры повсеместной формой прокурорской деятельности становится участие в заседаниях губисполкомов, организуется направление органам прокуратуры на предварительный просмотр обязательных постановлений, распоряжений и приказов губисполкомов, имеющих принципиальный характер.

Сложности организационного периода влекла как новизна работы, так и отсутствие квалифицированных кадров, а также недостаточное материальное обеспечение. Так, к 1923 г. по Республике было назначено 58 (100 %) прокуроров. Наибольшее значение уделялось принадлежности к партии (партийных из всего состава прокурорского надзора – 390 человек, т. е. 82 %, беспартийных – 91 (18 %). Прокуроров с высшим образованием – 18 человек (31 %), помощников прокуроров – 30 %[13].

Принятым 25 июня 1932 г. постановлением ЦИК и СНК СССР «О революционной законности» определялись конкретные задачи органов прокуратуры на тот период, включая проведение мер, направленных на борьбу с административным произволом, с незаконными обысками и конфискациями, с бюрократизмом и волокитой при рассмотрении жалоб трудящихся.

Учреждение в 1933 г. прокуратуры Союза ССР[14] продолжилось объединением органов прокуратуры (включая прокуратуры союзных республик) в единую систему. Прокуратура Верховного Суда СССР упразднялась.

Первым прокурором Союза ССР стал Иван Алексеевич Акулов.

В 1936 г. на конституционном уровне прокурорский надзор впервые был обозначен в качестве высшего надзора за точным исполнением законов всеми министерствами и подведомственными им учреждениями, равно как отдельными должностными лицами, а также гражданами СССР (статья 113 Конституции (Основного закона) СССР[15]).

Во время Великой Отечественной войны деятельность всех государственных органов объединяла общая задача — победа над фашизмом. Уже в первые дни войны работа всех органов прокуратуры была перестроена согласно чрезвычайным условиям[16]. Приказом прокурора СССР от 25 июля 1941 г. № пр/57с «О надзоре за точным исполнением законов в условиях военного времени» прокурорам поручалось оказывать полное содействие военному командованию и военным властям в использовании сил и средств конкретной местности для нужд обороны страны, обеспечения общественного порядка и безопасности.

Организационно-штатная структура прокуратуры Союза ССР была приведена в соответствие потребностям военного времени, расширилась сеть военных прокуратур. В действующей армии были созданы военные прокуратуры фронтов, которым подчинялись военные прокуратуры армий и соединений. В тылу возникли военные прокуратуры округов с подчинением им военных прокуратур гарнизонов, запасных стрелковых дивизий и авиационных бригад. В Военно-Морском Флоте действовали военные прокуратуры флотов, флотилий, военно-морских баз и морских оборонительных районов, секторов, береговой обороны. Все транспортные прокуратуры преобразовались в военные. В январе 1942 г. возникла Главная военная прокуратура железнодорожного транспорта. Руководили органами прокуратуры Генеральная прокуратура СССР и подчиненные ей Главные военные прокуратуры, прокуратуры Военно-Морского Флота, железнодорожного транспорта и Главная военная прокуратура морского и речного флота[17].

Особенностью прокурорского надзора стало включение в его предмет исполнения нормативных правовых актов Государственного Комитета Обороны СССР, созданного по решению Верховного Совета СССР, Совета народных комиссаров СССР и ЦК ВКП(б) – в первую очередь постановлений, касающихся оборонной промышленности.

16 сентября 1943 г. по инициативе прокурора СССР Виктора Михайловича Бочкова с целью укрепления трудовой и исполнительской дисциплины для прокурорско-следственных работников органов прокуратуры были установлены классные чины и введена форменная одежда.

На высочайшем профессиональном уровне советское обвинение, возглавляемое Романом Андреевичем Руденко (в то время – прокурором Украинской ССР, а впоследствии с 1953 по 1981 г. – Генеральным прокурором СССР), выступило в ходе Нюрнбергского процесса (20 ноября 1945 г. – 1 октября 1946 г.), проведенного Международным военным трибуналом на основании Соглашения между Правительствами СССР, Соединенных Штатов Америки и Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии и Временным Правительством Французской Республики о судебном преследовании и наказании главных военных преступников европейских стран оси[18]. В первоначальный список обвиняемых вошли 24 видных нациста. Главные обвинители от государств-победителей действовали в составе Комитета по расследованию дел и обвинению главных военных преступников в целях согласования плана их индивидуальной работы, окончательного определения лиц, подлежащих суду Трибунала, а также составления и рекомендации Трибуналу по утверждению проекта регламента его работы (статьи 14–15 Устава Международного военного трибунала для суда и наказания главных военных преступников европейских стран оси[19]). В конце своей легендарной заключительной речи 30 августа 1946 г. Руденко произнес: «Обвинение выполнило свой долг перед Высоким Судом, перед светлой памятью невинных жертв, перед совестью народов, перед своей собственной совестью. Да свершится же над фашистскими палачами Суд Народов – Суд справедливый и суровый». Процесс имел всемирно-историческое значение для противодействия международным преступлениям и развития международного права. Выработанные принципы использовались при утверждении Устава Международного военного трибунала для Дальнего Востока[20].

19 марта 1946 г. Верховным Советом СССР был принят Закон СССР «О присвоении прокурору СССР наименования Генерального прокурора СССР». Первым Генеральным прокурором СССР стал Константин Петрович Горшенин.

В послевоенный период перехода страны к мирной жизни прокуроры исходили из основных общегосударственных задач, включая задачи выполнения пятилетнего плана восстановления и развития народного хозяйства СССР на 1946–1950-е годы.

Существенное оживление общественной и научной мысли в 50-х годах XX в. сопровождалось активизацией исследований прокурорской деятельности. В юридических вузах с 1954–1955 гг. была введена учебная дисциплина «Прокурорский надзор в СССР», издано учебное пособие по нему[21]. В 1966 г. издан первый учебник по прокурорскому надзору[22].

В силу статьи 3 Положения о прокурорском надзоре в СССР 1955 г.[23] Генеральный прокурор СССР и подчиненные ему прокуроры осуществляли возложенные на них задачи путем:

1) надзора за точным исполнением законов всеми министерствами и ведомствами, подчиненными им учреждениями и предприятиями, исполнительными и распорядительными органами местных Советов депутатов трудящихся, кооперативными и иными общественными организациями, а равно надзора за точным соблюдением законов должностными лицами и гражданами;

2) привлечения к уголовной ответственности лиц, виновных в совершении преступлений;

3) надзора за соблюдением законности в деятельности органов дознания и предварительного следствия;

4) надзора за законностью и обоснованностью приговоров, решений, определений и постановлений судебных органов;

5) надзора за законностью исполнения приговоров;

6) надзора за соблюдением законности содержания заключенных в местах лишения свободы.

В силу статьи 14 Положения прокурор был обязан принимать и рассматривать заявления и жалобы граждан на нарушения закона, проверять их в установленные законом сроки и принимать меры к восстановлению нарушенных прав и защите законных интересов граждан. В дальнейшем порядок работы с обращениями регулировал Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан». Принятый в соответствии с ним приказ Генерального прокурора СССР от 8 июля 1968 г. № 50 «Об улучшении работы по рассмотрению жалоб, заявлений и организации приема граждан в органах прокуратуры» определял надзор за точным исполнением соответствующих законов в качестве постоянного направления работы прокуроров.

Принятая в 1977 г. новая Конституция (Основной закон) СССР возложила на Генерального прокурора СССР и подчиненных ему прокуроров высший надзор за точным и единообразным исполнением законов всеми министерствами, государственными комитетами и ведомствами, предприятиями, учреждениями и организациями, исполнительными и распорядительными органами местных Советов народных депутатов, колхозами, кооперативными и иными общественными организациями, должностными лицами.

Знаменательным событием стало первое законодательное закрепление статуса и механизма работы прокуратуры. Закон о прокуратуре СССР был принят 30 ноября 1979 г. второй сессией Верховного Совета СССР 10-го созыва. В соответствии с Конституцией СССР прокурорский надзор (вся надзорная функция прокуратуры) определялся в качестве высшего и по своему политическому и правовому содержанию воспринимался как «одна из разновидностей осуществления верховной власти государства»[24].