Международно-правовые проблемы борьбы с незаконным рыболовством. Монография

В Национальном плане большое внимание уделяется предотвращению промысла судами, не имеющими национальности.

В соответствии с разд. 37 Закона Магнусона – Стивенса о сохранении рыбных ресурсов и управлении ими, незаконными для любого лица США являются нарушение какого-либо положения регулирующего международного соглашения по рыболовству, в котором участвуют США; отказ в допуске любого должностного лица на борт рыболовного судна для проведения расследования или инспекции; перевозка, продажа, покупка, импорт, хранение рыбы и рыбопродукции в нарушение законодательных актов; проведение промысла крупными дрифтерными сетями.

Этот закон также устанавливает перечень незаконного промысла для любого судна, не принадлежащего США.

Согласно Закону о сохранении моратория на дрифтерный промысел 2007 г., ННН промысел включает: а) рыболовную деятельность, которая нарушает меры по сохранению и управлению, вытекающие из международных соглашений по управлению рыболовством, в которых США являются участниками, включая ограничения на вылов, квоты, промысловое усилие и уменьшение прилова; б) перелов рыбных ресурсов, распределяемых США, к которым не применяются международные меры по сохранению и управлению или запасов в районах, в которых не применяются меры РФМО или соглашений; в) рыболовная деятельность, которая неблагоприятно влияет на морские возвышенности, гидротермальные источники и холодноводные кораллы, расположенные за пределами зон национальной юрисдикции, в отношении которых нет применимых мер по сохранению и управлению, или в районах, где не применяются меры РФМО или соглашений39.

27 октября 2010 г. Министерство торговли США утвердило Правила об обеспечении выполнения мер РФМО, касающихся судов, которые занимаются ННН промыслом. Согласно им, ННН промыслом является промысел в Конвенционном районе РФМО без соответствующего разрешения; осуществление без учета вылова или предоставление ложных отчетов; использование запрещенных орудий лова в нарушение принятых в РФМО мер; перевозка улова или участие в совместных операциях по снабжению или заправке в море судов, включенных в списки ННН промысла.

Правила определяют властные полномочия помощника директора Национального управления по изучению океана и атмосферы (НОАА) относительно принятых мер к судам, ведущим в районах деятельности РФМО ННН промысел. Правила устанавливают запреты, применимые к судам, а также к лицам или организациям, попадающим под юрисдикцию США, которые имеют деловые отношения с вышеупомянутыми судами.

В сентябре 2005 г. в Канаде принята вторая редакция Национального плана действий по борьбе с ННН промыслом.

Целями данного документа являются определение Плана Канады по предотвращению, сдерживанию и ликвидации ННН промысла; описание политики Канады и законодательства, связанных с проблемой ННН промысла; и определение мероприятий по борьбе с этим явлением. В нем отмечается, что основными угрозами для запасов в исключительной экономической зоне Канады и за ее пределами являются промысел видов, находящихся под мораторием; превышение допустимого прилова для видов, находящихся под мораторием; превышение судами квот или количества рыбы, разрешенных к промыслу; утилизация и вылов молоди рыб; предоставление недостоверных сведений об уловах; промысел в районах, которые были закрыты для рыболовства; неэффективное управление со стороны государства флага своими судами в открытом море.

Национальный план действий содержит перечень мероприятий по борьбе с ННН промыслом в Атлантическом и Тихом океанах.

В Национальном плане намечены меры по улучшению сбора и обмена информацией непосредственно и с помощью РФМО.

Согласно Закону о защите прибрежных рыбных промыслов 1970 г. (разд. 3 и 4), Канада вправе отказать в доступе в порты судам, которые подрывали меры по сохранению живых морских ресурсов путем ведения рыбного промысла в нарушение правил рыболовства, принятых РФМО, членом которых является Канада.

Закон о рыболовстве 1985 г. (разд. 9) устанавливает основания для аннулирования лицензии на промышленное рыболовство. Раздел 61 определяет правовые основы для применения схемы сертификации уловов.

Тихоокеанский регион. Япония запрещает тунцеловным ярусоловам, зарегистрированным в других государствах, заходить в свои порты, если они были замечены в ННН промысле40.

Национальный план действий Республики Корея по борьбе с ННН промыслом состоит из 11 глав и по структуре в основном соответствует МПД ННН промысла.

В преамбуле говорится, что ННН промысел может подорвать рыболовство или серьезно нанести ущерб его запасам.

Указано, что этот Национальный план является добровольным, однако он включает существенные элементы обязательности как программа, единодушно одобряемая и оценивающая ННН промысел как важную проблему, требующую решения.

В гл. 2 определяются цели и принципы данного Национального плана. Основополагающими целями являются подготовка систематических мер в соответствии с МПД ННН промысла; выполнение обязательств государств укреплять сотрудничество с соответствующими государствами по управлению рыболовством в борьбе с ННН промыслом.

Кроме того, в этой главе содержатся определения таких ключевых понятий, как «незаконный рыбный промысел», «нерегистрируемый рыбный промысел» и «нерегулируемый рыбный промысел». Они по содержанию практически совпадают с аналогичными определениями ННН промысла.

Третья глава определяет ответственность государств за ННН промысел. Республика Корея будет периодически инкорпорировать международные меры, в том числе и рекомендации региональных организаций по управлению рыболовством, в национальное законодательство.

В этой же главе приведена краткая таблица «Карательные меры против ННН промысла». Например, за промысел глубоководных видов рыб без разрешения виновное лицо может быть осуждено на срок до трех лет или приговорено к штрафу на сумму до 2 млн вон.

В июле 2013 г. Республика Корея приняла поправки к федеральному закону об океаническом рыболовстве, значительная часть которых посвящена предотвращению ННН промысла. Любое корейское судно без разрешения или без регистрации не имеет права заниматься промысловой деятельностью в любом районе Мирового океана. Оно не должно вести промысел в местах, где он (промысел) запрещен, или добывать запрещенные для вылова виды рыб. Оно не может вылавливать рыб меньших размеров, чем установлено правилами рыболовства. Браконьерской считается деятельность по оказанию помощи судам, нарушающим международные правила рыболовства. Судно не вправе скрывать информацию о своем местонахождении или о выловленных объектах.

По корейскому законодательству ННН промыслом считается оказание сопротивления международным инспекторам и наблюдателям в их передвижении, посадке, высадке, проверке на борту судна и в деловом общении с должностными лицами.

В соответствии с новой редакцией закона за ННН промысел установлена административная и уголовная ответственность. Так, за ННН промысел установлен штраф до 20 млн вон (примерно 20 тыс. долл. США). Виновное лицо может быть подвергнуто уголовному наказанию до трех лет или штрафу 20 млн вон.

Китай. Закон о рыболовстве Китайской Народной Республики 1985/2013 гг. устанавливает правовые рамки деятельности китайских и иностранных рыболовных судов в национальных водах Китая. Закон обязывает иностранные суда перед входом в территориальные воды получать разрешение на такой заход в целях осуществления промысла или исследования ресурсов. Закон устанавливает требование об обязательности получения лицензии на ведение любого из видов промысла в водах Китая как для иностранных, так и для национальных судов. Статья 28 является правовой основой для создания по единой схеме системы специально оборудованных портов (гаваней) для приема рыбной продукции. В этой же статье установлено, что уполномоченные административные органы должны осуществлять контроль за деятельностью портов с целью поддержания в таких портах нормального порядка работы. Закон устанавливает обязанность уполномоченных местных органов по тщательному расследованию всех случаев продажи незаконно выловленной рыбы, а также устанавливает санкции за такую продажу. Закон устанавливает также санкции за незаконный промысел (в запрещенных районах, без лицензии, с нарушениями условий лицензии и пр.) и для иностранных рыболовных судов, и для судов национального рыболовного флота.

Постановление Правительства КНР о регистрации судов 1994 г. определяет условия и порядок регистрации судов в Китайском реестре судов, а также органы, имеющие полномочия на осуществление такой регистрации. Особенность регистрации заключается в том, что регистрируется не судно, а право собственности судовладельца на это судно (что способствует конкретной персонификации возможных нарушений). Для того, чтобы зарегистрировать свое право на судно, будущий судовладелец должен передать полную информацию об истории судна и его предыдущих владельцах. Нужно также указать информацию о совладельцах, если таковые имеются.

Это постановление запрещает наличие двойной регистрации возможных нарушений.

Секретариат Департамента по рыболовству и аквакультуре ФАО разработал типовые руководства для разработки национальных планов действий по борьбе с ННН промыслом для африканских, караибских, тихоокеанских островных государств. Эти типовые руководства являются очень квалифицированными и полезными пособиями и могут быть взяты за основу при разработке национального законодательства.

В качестве примера рассмотрим Модельный план для Тихоокеанского островного государства, изданного ФАО в 2005 г.41 Механизмы должны быть распределены в следующем порядке: суда должны быть в собственности государства тихоокеанских островов, зарегистрированы в этом государстве, иметь экипаж из граждан этого государства; собственники согласны инвестировать в береговую инфраструктуру; качество продукции должно соответствовать высоким экспортным стандартам.

Данное государство является участником Конвенции СИТЕС, Конвенции ООН 1982 г., Соглашения ООН 1995 г. о рыбных запасах. В 1987 г. тихоокеанское островное государство в 1987 г. заключило договор о рыболовстве с США, в 1989 г. стало участником Конвенции по запрещению рыболовства с донными дрифтерными сетям, а в 1991 г. – стороной регионального договора о сотрудничестве по контролю в области рыболовства и обеспечению выполнения правовых норм в этой области. В 2000 г. оно подписало Конвенцию о сохранении запасов ДМР 2000 г.

В Модельном плане подробного определена ответственность государства за соблюдение судами правил рыболовства, приведены случаи применения санкций к судам и их собственникам.

Закон об управлении рыболовством должен предусматривать меры по сохранению, управлению устойчивого использования и развитию рыбных ресурсов в государствах. Долгосрочными целями этого закона являются: а) долгосрочное сохранение и устойчивое использование рыбных ресурсов, одобрение мер по управлению ресурсами и обеспечение достижения оптимального использования для целей экономического роста, развития, занятости и достижения экологического баланса; б) обеспечение устойчивого экспорта морских продуктов путем выполнения планов по управлению рыболовством, развивая при этом партнерские отношения с частным сектором; в) создание благоприятных условий для экспорта продукции; г) разработка новой технологии для производства морских продуктов42. Модельный план предлагает следующие меры по регламентации тунцеловного промысла: все суда должны быть зарегистрированы и иметь лицензию; на промысле одновременно должны быть более 30 лонглайтеров.

В заключение приводится перечень мер, которые должны быть приняты этим государством. В частности, оно должно ратифицировать Соглашение ФАО 1993 г. по открытому морю; принять правила по борьбе с ННН промыслом; уточнить процедуру лицензирования рыболовных судов, занимающихся промыслом в исключительной экономической зоне этого государства; принять закон о наказании виновных за ННН промысел; определить гармонизированные условия допуска иностранных судов в исключительную экономическую зону; установить правила ведения бизнеса и торговли рыбой и рыбопродукцией, полученной в результате ННН промысла.

Африканский регион. 4 июня 2008 г. в Виндхуке (Намибия) состоялось совещание министров государств – членов Сообщества по вопросам развития юга Африки (САДК), на котором министры рыбного хозяйства прибрежных государств согласовали и подписали заявление с обязательством положить конец незаконному промыслу. В одной из принятых на совещании резолюций министры приняли на себя обязательства закрыть порты своих стран для всех нелегальных судов. В ходе этой встречи А. Ямбо, министр рыбного хозяйства и морских ресурсов Намибии, следующим образом сформулировал проблему в ее региональном аспекте: «Нелегальный лов рыбы – это злодеяние, которое можно без преувеличения назвать одним из тягчайших экологических преступлений нашего времени. В этой связи мы, вполне возможно, окажемся последним поколением руководителей, имевших реальную возможность не допустить этой возмутительной практики и положить конец разорению Мирового океана и тем невзгодам, которыми оно чревато для наших людей».

В начале 2009 г. в Мозамбике состоялся второй Региональный форум оперативных руководителей служб мониторинга, контроля и наблюдения (МКН), на котором были определены основные положения плана действий по борьбе с ННН промыслом, включая возможность усиления регионального центра МКН.

План действий САДК по борьбе с незаконным промыслом был принят на совещании министров 16 июля 2010 г. в Зимбабве.

В 2011 г. в Мозамбике прошла Всемирная конференция по обеспечению соблюдения правил рыболовства.

Международно-правовая практика выработала различные средства борьбы с ННН промыслом. Из них эффективными являются международные договоры, РФМО и меры по ограничению торговли рыбопродукцией. Изложим фактические данные об этих средствах.

1.4. Международные договоры

Правовые нормы по борьбе с ННН промыслом в той или иной степени закреплены во многих международных договорах, в том числе в Конвенции ООН 1982 г., Соглашении 1995 г., Соглашении 1993 г. и др.

1.4.1. Конвенция ООН по морскому праву 1982 г.

11 декабря 1982 г. в г. Монтего-Бей (Ямайка) была открыта для подписания Конвенция Организации Объединенных Наций по морскому праву. Этим историческим событием завершилась 14-летняя работа, в которой приняли участие более 150 государств, представлявших все регионы мира, правовые и политические системы, уровни социально-экономического развития; государств, располагавших разными возможностями добычи полезных ископаемых, которые могут быть найдены на морском дне; прибрежных государств; государств, характеризуемых как находящиеся в географически неблагоприятном положении в отношении морского пространства, государств-архипелагов, островных государств и государств, не имеющих выхода к морю. Эти государства собрались для того, чтобы установить всеобъемлющий режим «по всем вопросам, касающимся морского права… с учетом того, что проблемы морского пространства тесно взаимосвязаны и их необходимо рассматривать в совокупности»43. Результаты их труда воплощены в Конвенции ООН 1982 г., которая состоит из 320 статей и девяти приложений, регулирующих все аспекты морского права, в том числе вопросы рыболовства в открытом море, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне государств.

В Конвенции ООН 1982 г. предусматривается установление территориального моря шириной до 12 морских миль. За пределами территориальных вод она допускает установление прибрежными государствами исключительной экономический зоны шириной до 200 морских миль.

Согласно Женевским конвенциям по морскому праву 1958 г., все районы за пределами территориальных вод рассматривались как открытое море. Для получения экономических выгод от морских районов, более удаленных от берегов, прибрежным государствам необходимо было расширить свои территориальные воды и тем самым ликвидировать все свободы открытого моря в присвоенных районах.

Такие действия ущемляли интересы других морских государств, которые настаивали на том, что обычное международное право позволяет иметь территориальные моря шириной лишь в 3 мили и что превышение этого предела влечет за собой ущемление их свобод.

Разногласия в этой области представляли собой одну из основных проблем, которая стояла перед Конференцией ООН по морскому праву 1973–1982 гг.

В статьях, относящихся к исключительной экономический зоне (56–75), нашло свое проявление одно из многочисленных противоречий. Конвенция ООН 1982 г. предусматривает некоторые права прибрежного государства в исключительной экономической зоне в целях получения экономических выгод в области рыболовства и эксплуатации неживых ресурсов, а также вытекающую из этого ограниченную юрисдикцию для осуществления этих прав. Однако в то же время соседние государства, не имеющие выхода к морю или находящиеся в географически неблагоприятном положении, должны иметь доступ к тем живым морским ресурсам зоны, которые само прибрежное государство не добывает.

Кроме того, в этой зоне должны сохраняться некоторые традиционные свободы открытого моря (например, свобода судоходства, свобода полетов, свобода прокладки подводных кабелей и трубопроводов). Вместе с тем признание прав других государств в зоне не затрагивает прав прибрежного государства. В целях обеспечения защиты различных интересов государств в зоне все государства должны взять на себя обязательство уважать и учитывать права и правомерные виды деятельности других государств в зоне. Конвенция создает широкую основу для мирного достижения этой цели44.

Конвенция ООН 1982 г. в части VII содержит разд. 2 «Сохранение живых ресурсов открытого моря и управление ими», который устанавливает правовой режим управления рыболовством в открытом море (т. е. за пределами 200-мильных исключительных экономических зон) и определяет виды и формы сотрудничества государств в сохранении живых морских ресурсов.

Согласно ст. 116 Конвенции ООН 1982 г. все государства имеют право на то, чтобы их граждане занимались рыболовством в открытом море при условии соблюдения: а) их договорных обязательств; б) прав и обязанностей, а также интересов прибрежных государств, предусмотренных в ст. 63, 64–67 этой Конвенции. Свобода рыболовства является одной из важных свобод открытого моря, важнейшим элементом принципа jus cogens.

Конвенция ООН 1982 г. обязывает государства принимать по отношению к своим гражданам меры в целях обеспечения сохранения живых ресурсов открытого моря. В этих целях соответствующие государства обязаны сотрудничать с другими государствами.

Конвенция ООН 1982 г. содержит примерный перечень мер сохранения живых ресурсов открытого моря. Так, при определении размера ОДУ и установлении других мер по сохранению живых морских ресурсов открытого моря государства:

а) принимают на основе имеющихся у них наиболее достоверных научных данных меры с целью поддержания ими восстановления популяций вылавливаемых видов на уровнях, при которых может быть обеспечен максимальный устойчивый вылов, определяемый с учетом соответствующих экологических факторов, методов ведения рыбного промысла, взаимозависимости запасов, а также любых общерекомендованных международных минимальных стандартов, будь то субрегиональные, региональные или всемирные;

б) принимают во внимание воздействие на виды, ассоциированные с вылавливаемыми видами или зависимые от них, в целях поддержания или восстановления популяций таких ассоциированных или зависимых видов выше уровней, при которых их воспроизводство может быть подвергнуто серьезной опасности.

Заинтересованные государства обеспечивают, чтобы меры по сохранению и их осуществление не были ни по форме, ни по существу дискриминационными в отношении рыбаков любого государства.

Международные стандарты утверждаются в рамках Комитета по рыболовству ФАО (КОФИ ФАО), а региональные – в рамках ИККАТ, НАФО, НЕАФК, НАСКО, КЕСАФ, СЕАТО и других региональных организаций по управлению рыболовством (см. гл. I настоящей монографии). Этой Конвенции посвящено огромное количество книг, комментариев и научных статей45.

Одной из самых важных особенностей Конвенции ООН 1982 г. является ее концептуальная основа «пакета», что в значительной степени способствовало успеху в деле ее разработки и принятия. Концепция «пакета» пронизывала всю работу по составлению Конвенции, а не только переговоры по вопросам существа. Она стала лейтмотивом конференции по разработке Конвенции ООН 1982 г. и фактически лежит в основе всего международного морского права.

Однако в последнее время все настойчивее раздаются призывы к пересмотру «рыбных» разделов Конвенции ООН 1982 г. Для обсуждения поступающих от государств и международных организаций в рамках Генеральной Ассамблеи создана Специальная неофициальная рабочая группа открытого состава. Ее мандат изложен в резолюции Генеральной Ассамблеи 66/231, дополнен резолюцией 67/78. Первое совещание этой группы было проведено в Нью-Йорке 14 апреля 2014 г., второе – с 20 по 23 января 2015 г.

На этих совещаниях обсуждались вопросы о целесообразности принятия нового имплементационного соглашения к Конвенции ООН 1982 г. об управлении морским разнообразием за пределами национальной юрисдикции, возможного охвата видов и районов.

Развивающиеся страны выступили за распространение на живые морские ресурсы открытого моря концепции «общего наследия человечества» (по аналогии с пространствами морского дна и его ресурсов). ЕС предложил создание в районах открытого моря глобальной сети морских охраняемых районов.

Несогласие с таким предложением высказали делегации Российской Федерации, Исландии, Норвегии, Японии, Республики Корея и США. Они считают, что проблемы в имплементации Конвенции ООН 1982 г. можно решать путем повышения эффективности сотрудничества государств и РФМО.

По мнению Генерального секретаря ООН, в Конвенции ООН 1982 г. заложена правовая основа для неистощительного освоения морей и океанов и их ресурсов. В ней достигнут деликатный баланс между необходимостью обеспечивать социально-экономическое развитие за счет использования океанов и их ресурсов и потребностью в защите и охране морской среды, сохранении ее ресурсов и распоряжении ими. Полное осуществление положений этой конвенции сулит всем государствам возможность развивать неистощительную экономику с опорой на океаны и извлекать из этого выгоду46.

1.4.2. Соглашение ООН 1995 г. о рыбных запасах

Из всех многосторонних договоров о международно-правовом управлении рыболовством, безусловно, наиболее авторитетным является Конвенция ООН 1982 г. В ней имеется ряд статей, которые касаются трансграничных рыбных запасов (ТРЗ) и далеко мигрирующих рыб (ДМР). Однако медленная ратификация Конвенции 1982 г. морскими державами и, главным образом из-за ее недостатков и противоречивых положений, принятие после одобрения этой конвенции очень важных международных документов, таких как Декларация Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию 1992 г., Стратегия управления и развития рыболовства 1984 г., Канкунская декларация по ответственному рыболовству 1992 г. и др., побудили ООН рассмотреть вопрос о разработке и принятии международного документа, развивающего «рыбные» разделы Конвенции 1982 г.

В результате идеи и усилия ООН были отражены в резолюции Генеральной Ассамблеи ООН № 47/192 от 22 декабря 1992 г. «Конференция Организации Объединенных Наций по трансзональным и далеко мигрирующим видам рыб».

Эта резолюция постановила созвать в 1993 г. под эгидой ООН Межправительственную конференцию по ТРЗ и ДМР, которая должна была завершить свою работу до начала 49-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН.

Конференция должна была: а) выявить и оценить существующие проблемы, связанные с сохранением и рациональным использованием ТРЗ и ДМР; б) рассмотреть способы совершенствования сотрудничества между государствами в области рыбного промысла; в) выработать соответствующие рекомендации.

Следует особо отметить, что задача Конференции не заключалась в ревизии Конвенции 1982 г. Как определила Генеральная Ассамблея ООН, работа и результаты Конференции должны были в полной мере учитывать положения Конвенции ООН 1982 г., в частности «права и обязанности прибрежных государств и государств, ведущих рыбный промысел в открытом море, и государства должны в полной мере соблюдать положения Конвенции ООН 1982 г. о рыбном промысле в открытом море в отношении популяций рыб, которые обитают как в пределах, так и за пределами исключительных экономических зон (транснациональные виды), и далеко мигрирующих видов рыб».

Конкретные положения, касающиеся ТРЗ и ДМР, изложены соответственно в п. 2 ст. 63 и ст. 64 Конвенции 1982 г.

Пункт 2 ст. 63 Конвенции гласит: в случае когда один и тот же запас или запасы ассоциированных видов встречаются как в исключительной экономической зоне, так и в районе, находящемся за ее пределами и прилегающем к ней, прибрежное государство и государства, ведущие промысел таких запасов в прилежащем районе, стремятся прямо или через соответствующие субрегиональные или региональные организации согласовывать меры, необходимые для сохранения этих запасов в прилегающем районе.