Международно-правовые проблемы борьбы с незаконным рыболовством. Монография

В этой связи в докладе Апелляционного органа ВТО по делу о креветках и черепахах предлагается свод правил касательно того, что нельзя делать при установлении торговых мер. Особое значение имеет такое правило, как необходимость избегать одностороннего применения торговых мер и наложение таких мер без надлежащих консультаций. Кроме того, необходимо показать четкую взаимосвязь меры со ст. ХХ (g) Генерального соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ), т. е. что принимаемая мера касается «сохранения невозобновляемых природных ресурсов».

Традиционным взглядом на торговые меры, которые применяются посредством связанных с рыболовством многосторонних соглашений, является то, что они будут соответствовать критериям ВТО. Они должны быть прозрачными, недискриминационными и непосредственно связанными с политикой сохранения природных ресурсов. Однако, как часто происходит с вопросами права ВТО, ситуация состоит немного иначе. В Комитете по торговле и окружающей среде (КТОС) развивающиеся страны подняли общие вопросы о торговых мерах, применяемых в рамках многосторонних соглашений по окружающей среде (МСОС). Они утверждали, что в таком случае они могут быть использованы против не являющихся сторонами, но являющихся членами ВТО, что может нарушить положения о недискриминации в рамках ГАТТ. Более того, некоторые торговые меры (в том числе запрет на перегрузку (перевалку) и запрет на импорт), которые применяются в рамках МСОС, считаются граничащими с вседозволенностью, в частности после рассмотрения ряда вопросов, возникших в ходе рассмотрения спора по делу о рыбе-мече между Чили и ЕС как потенциально нарушающих ГАТТ.

Тем не менее неизвестно ни одного случая оспаривания каких-либо из торговых мер, применяемых в целях сохранения глобальных ресурсов рыболовства. Более того, Секретариат ВТО пришел к выводу, что торговые меры, применяемые в АНТКОМ и ИККАТ, могут «считаться примером целесообразного и соответствующего принципам ВТО (т. е. недискриминационного) использования торговых мер в многосторонних природоохранных соглашениях». С другой стороны, Комитет по торговле и окружающей среде должен еще согласиться с оценкой Секретариата, а значит, дискуссия по вопросам торговых мер, связанных с рыболовством, продолжается.

Поскольку соглашения ВТО являются межгосударственными, они не должны применяться к частным добровольным программам экомаркировки, как, например, маркировка MSC (Marine Stewardship Council). Это означает, в частности, что при условии разработки инициатив частного сектора в ходе консультации с правительствами (или даже получения финансовой поддержки от них) это повышает вероятность юридических проблем в соответствии с правилами ВТО. Согласно правилам ВТО, схожие продукты должны быть урегулированы схожим образом. С точки зрения классификации ТБТ (Соглашения по техническим барьерам в торговле в рамках ВТО) это означает, что продукты с аналогичными характеристиками должны быть урегулированы таким же образом. Маркировка MSC, однако, как и большинство экомаркировок, имеет целью информировать потребителей не только о том, что это за продукт, но и как он был произведен, т. е. проникает «за» сам продукт и уведомляет о том, насколько ответственными являются рыбаки, которые осуществляли вылов, насколько хорошо рыболовство регулируется (управляется) и каковы последствия промысла для окружающей среды. Поэтому есть основания для конфликта с положениями ВТО.

Конечно, правила ВТО не были предназначены для предотвращения наложения различных требований (в том числе тех, которые относятся к маркировке) на продукты, имеющие различные характеристики. Но там, где требования касаются вещей, которые не имеют никакого отношения к коммерческой или даже практической взаимозаменяемости товара, а касаются того, как товар производится, дискриминация возникает, они теоретически могут противоречить правилам ВТО.

Стоит подчеркнуть, однако, что не все так однозначно и здесь. Это отмечается, например, в докладе Апелляционного органа ВТО по делу о креветках и черепахах: устранено ограничение на меры по переработке и производству для разработки экологических норм до тех пор, пока они будут реализованы таким образом, чтобы соответствовать правилам ВТО. Позиция такова, что если отсутствуют связанные с ВТО ограничения на меры экологического характера, касающиеся переработки и производства, то не должно возникать сложностей с использованием экомаркировки для аналогичных ситуаций (подходов).

Взаимоотношения между рыболовными мерами и ВТО требуют дальнейшего разъяснения. Министры договорились только насчет «переговоров, не предрешая их результатов по… взаимодействию между существующими правилами ВТО и конкретными торговыми обязательствами, закрепленными в многосторонних природоохранных соглашениях (МПС)». А что касается экомаркировок, министры просто постановили поощрять дальнейшую работу, отметив, что «требования к маркировке для экологических целей» следует продолжать исследовать в рамках КТОС. В общем, при отсутствии дела по спору, касающегося конкретной торговой меры, будет трудно однозначно заявить о последующих шагах ВТО, и все, что можно сказать об этом, – это то, что связанные с ВТО вопросы остаются сложными и спорными50.

Генеральная Ассамблея на своей 69-й сессии в ноябре 2004 г. попросила государства и соответствующие РФМО разработать, сообразуясь с международным правом, более эффективные меры по выяснению происхождения рыбы и рыбопродуктов, чтобы у государств-импортеров была возможность установить, не добыта ли рыба и рыбопродукция способом, подрывающим международные меры по сохранению и управлению, согласованные в соответствии с международным правом. Государства должны принимать сообразно с международным правом необходимые меры, которые способствовали бы недопущению попадания в международную торговлю рыбы и рыбопродукции, добытых способом, подрывающим применимые меры по сохранению и управлению рыболовством.

Например, в декабре 2009 г. в Чили были введены новые требования в отношении импорта продукции из водных биоресурсов. Для импорта требуется свидетельство о законном происхождении продукции и подтверждение того, что импортируемые виды были выловлены или приобретены в соответствии с национальными и международными правилами, применяемыми в стране происхождения, а в случае рыбопродуктов – что использованные виды или сырье и процесс их производства соответствуют международным требованиям.

США приняли законодательный акт, в соответствии с которым они будут требовать от государств флага судна прекращения ННН промысла. Отсутствие каких-либо шагов со стороны такого государства может привести к запрету в отношении импорта определенных рыбопродуктов в США.

США довольно часто применяют торговые санкции в отношении государств, которые нарушают установленные правила промысла. Например, в конце июля 2011 г. США заявили о готовности ввести запрет на импорт исландской рыбы и морепродуктов в США. Как заявил министр торговли США Г. Лок, американское законодательство позволяет ввести торговые санкции на неограниченный срок в отношении любого государства, которое увеличивает промысел биологических ресурсов, находящихся на грани исчезновения. В данном случае Исландия без согласия Международной китобойной комиссии увеличила квоту на промысел китов51.

Правительство РФ приравняло нелегальный экспорт водных биоресурсов к контрабанде. В сентябре 2012 г. оно утвердило перечень стратегически важных товаров и ресурсов для целей ст. 226.1 УК РФ. В него включены рыба, ракообразные, моллюски и прочие водные беспозвоночные (код ТН ВЭД ТС – 0302–0303). За незаконное перемещение этих водных биоресурсов через таможенную границу Таможенного союза или границу РФ виновному лицу грозит лишение свободы на срок до 12 лет.

Регламент ЕС о предупреждении, сдерживании и ликвидации ННН промысла 2010 г. позволяет государствам – членам сообщества запрещать импорт рыбы, если она не сопровождается сертификатом на улов; выловлена судном, которое было замечено в занятии ННН промыслом; выловлена судном, включенным в перечень ЕС, касающийся ННН промысла; выловлена судном, плавающим под флагом не сотрудничающей третьей стороны.

Эти торговые меры применяются в отношении импорта, поступающего из вод в пределах действия национальной юрисдикции (речь идет об исключительных экономических зонах), а также из открытого моря. Кратко изложим меры некоторых РФМО по ограничению торговли.

Так, ИККАТ в 1995 г. приняла меры, которые могут привести к запрету на импорт синего тунца и рыбы-меча из государств-членов в случае, если они превышают свое ограничение на вылов указанных видов в течение двух последовательных периодов управления (рек. 96–14). В 2000 г. ИККАТ запретила импорт большеглазого тунца из одного государства-члена и из четырех государств, не являющихся членами ИККАТ. В рамках программы статистической документации по синему тунцу все члены ИККАТ должны требовать, чтобы каждая импортируемая ими партия синего тунца сопровождалась документами, заведенными государством флага судна, проводящего добычу такого тунца.

ИОТК разработала программу статистической документации для большеглазого тунца. С 1 июля 2002 г. члены ИОТК должны требовать, чтобы весь импорт большеглазого тунца на их территории сопровождался статистической документацией, которая составлена по образцу статистической документации ИККАТ для синего тунца (рез. 01/06).

В 2007 г. АНТКОМ одобрила систему документации уловов для патагонского и атлантического клыкача, которые подвергаются чрезмерной эксплуатации, в том числе ННН промыслом. Эта система направлена на то, чтобы позволить каждому члену АНТКОМ определить происхождение клыкача, выгруженного на его территории, импортируемого или экспортируемого с нее, и определить, был ли этот клыкач пойман в зоне действия Конвенции о сохранении морских живых ресурсов Антарктики 1980 г. Чтобы обеспечить выполнение этих решений, государства флага выдают документы на улов судам, которым они дали разрешение на лов клыкача в зоне АНТКОМ и вне ее зоны.

Каждое судно должно заполнить документ об улове, включающий каждый улов клыкача, которого оно выгружает или перегружает, и должно сообщить своему государству флага подробную информацию о своем рейсе и уловах, выгрузках и перегрузках. Государство флага должно затем определить, соответствует ли предоставленная информация о выгрузке или перегрузке улова его разрешению на ведение промыла. Если информация является достоверной, то государство флага передает судну уникальный подтверждающий номер, который судно вводит в документ об улове. Заполненные документы об улове сопровождают партии пойманного клыкача, куда бы они не направлялись.

24 ноября 2009 г. Конференция ФАО одобрила специальный международно-правовой документ – Соглашение ФАО 2009 г. о мерах государства порта52.

В преамбуле к этому Соглашению указывается на то, что меры государства порта являются действенным и экономически эффективным средством предотвращения, сдерживания и ликвидации ННН промысла. В соответствии со ст. 7 данного Соглашения, каждая сторона назначает порты, в которых суда могут запрашивать заход и публикует информацию о них.

Каждая сторона Соглашения ФАО 2009 г. о мерах государства порта предоставляет ФАО список назначенных ею портов, а ФАО придает данной информации надлежащую гласность. До выдачи иностранному судну разрешения на заход в порт, государство-участник вправе требовать предоставления в качестве минимального стандарта соответствующей информации (она перечислена в Приложении А к Соглашению).

После получения соответствующей информации судно подвергается проверке на предмет того, не занималось ли оно ННН промыслом или не поддерживало ли оно такой промысел. На основании полученной информации и установленных фактов государство порта принимает решение о заходе в порт или об отказе на заход и сообщает об этом судну или его представителю.

Если судно зашло в один из портов государства – участника Соглашения ФАО 2009 г., о мерах государства порта то такое государство отказывает судну в соответствии со своим законодательством и международным правом в использовании данного порта для выгрузки, перегрузки, упаковки и переработки рыбы и для иного портового обслуживания, если сторона Соглашения ФАО 2009 г. имеет разумные основания полагать, что данное судно участвовало в ННН промысле или оно связано с деятельностью в поддержку такого промысла.

Государство порта вправе инспектировать любое судно. Его инспекторы могут проверить документацию судна, все соответствующие помещения, находящуюся на борту рыбу, сети и любые иные орудия лова, а также и оборудование. Результаты инспекции оформляются отчетом, который подписывается капитаном судна и инспектором.

Российская Федерация 29 апреля 2010 г. подписала Соглашение ФАО 2009 г. о мерах государства порта и в настоящее время занимается процедурой его ратификации.

1.6. Экомаркировка – как одно из эффективных средств

предотвращения ННН промысла

Экомаркировка – это предоставление важной экологической информации, доступной для потребителей. Она может быть обязательной или добровольной и охватывать широкий спектр атрибутов продукта, в том числе в каком районе, когда и на каком основании выловлена рыба, из которой изготовлена данная рыбопродукция.

Процесс экомаркировки имеет по крайней мере три вида:

Первый способ экомаркировки. Он устанавливается отдельными компаниями на основе их собственных стандартов. Стандарты могут быть основаны на критериях, связанных с конкретными экологическими вопросами потребителей продукции.

Второй способ экомаркировки. Он устанавливается отраслевыми организациями для своих компаний. Проверка соответствия продукции осуществляется с помощью внутренних процедур или привлечения внешних сертифицирующих компаний.

Третий способ экомаркировки. Он, как правило, устанавливается в инициированном порядке специализированными государственными или частными компаниями независимо от производителей, дистрибьюторов и продавцов продукции. Производитель обязан отслеживать передвижение своей продукции с тем, чтобы не было ее подмены53.

1.7. Региональные организации по управлению рыболовством

(общие положения)

На запрос Секретариата Департамента ФАО по рыболовству и аквакультуре большинство РФМО ответили, что видят для себя основные вызовы в расширении ННН промысла, эффективном осуществлении мониторинга, контроле и наблюдении и избыточных добывающих мощностях рыбопромысловых флотов54. Как справедливо отмечает ФАО, «РФМО находятся на переднем крае борьбы против ННН промысла»55. Практически каждая из 30 таких организаций стремится принимать меры по противодействию ННН промыслу56. Принимаемые ими меры заключаются в следующем: содействие осуществлению информационно-разъяснительных программ; создание и ведение списков судов, ведущих ННН промысел (списки «А» и «Б»); разработка и осуществление систем документального оформления уловов; обеспечение выполнения государствами-членами рекомендаций по портовому контролю судов; укрепление систем мониторинга, контроля и наблюдения; более широкое применение методов инспектирования судов в районах промысла; охват всех судов (транспортных, промысловых и иных, вовлеченных в промысел) средствами наблюдения; улучшение обмена информацией; развертывание систем мониторинга судов.

§ 2. Роль государства флага судна в предотвращении ННН промысла

2.1. Конвенция ООН по морскому праву 1982 г.

Общие обязанности государства флага предусмотрены в Конвенции ООН 1982. В соответствии со ст. 94 этой Конвенции, каждое государство должно эффективно осуществлять в административных, технических и социальных вопросах свою юрисдикцию и контроль над судами, плавающими под его флагом. Каждое государство в частности: а) ведет регистр судов с указанием названий судов, плавающих под его флагом, и их данных, кроме тех судов, которые исключены из общепринятых международных правил вследствие их небольших размеров; б) принимает на себя в соответствии со своим внутренним правом юрисдикцию над каждым судном, плавающим под его флагом, а также и над его капитаном, офицерами и экипажем в отношении административных, технических и социальных вопросов, касающихся данного судна.

Каждое государство определяет условия предоставления своей национальности судам, регистрации судов на его территории и права плавать под его флагом. Суда имеют национальность того государства, под флагом которого они имеют право плавать. Между государством и судном должна существовать реальная связь. Каждое государство выдает соответствующий документ судам, которым оно предоставляет право плавать под его флагом.

Таким образом, во-первых, государство обязано осуществлять свою юрисдикцию и контроль над судами, плавающими под его флагом; во-вторых, оно должно осуществлять такой контроль эффективно, т. е. действенно, реально и результативно; в-третьих, государство обязано осуществлять контроль во всех без исключения областях; в-четвертых, одним из средств контроля и юрисдикции является национальный регистр судов; в-пятых, юрисдикция государства флага распространяется не только на судно, но и на его капитана, офицеров и экипаж.

2.2. Соглашение ООН о трансграничных рыбных запасахизапасах далеко мигрирующих видов 1995 г.

Обязанности государства флага в отношении рыболовных судов детализированы в Соглашении ООН 1995 г. о рыбных запасах.

Согласно ст. 18 этого Соглашения, государство принимает необходимые меры к обеспечению того, чтобы суда, плавающие под его флагом, соблюдали субрегиональные и региональные меры по сохранению и управлению и чтобы такие суда не занимались какой бы то ни было деятельностью, подрывающей эффективность таких мер.

Государство обязано разрешать использование судов, плавающих под его флагом, для рыболовства в открытом море только в том случае, если оно способно эффективно нести свою ответственность за такие суда согласно Конвенции ООН 1982 г. и Соглашению ООН 1995 г. о рыбных запасах.

В данной статье Соглашения ООН 1995 г. о рыбных запасах перечислены меры, подлежащие принятию государством в отношении своих судов. Эти меры включают: а) контроль за такими судами в открытом море с помощью рыболовных лицензий, разрешений или разрешительных свидетельств в соответствии с любыми примененными процедурами на субрегиональном, региональном или всемирном уровне; б) установление правил с целью оговорить сроки применения и условий лицензий; запретить рыбный промысел в открытом море судам, которые не имеют надлежащих лицензий или разрешений; предписать судам, ведущим рыбный промысел в открытом море, постоянно иметь на борту лицензию; обеспечить, чтобы суда не занимались ННН промыслом; учреждение национального реестра рыболовных судов, которым разрешено вести промысел в открытом море; г) требования о маркировке рыболовных судов и орудий лова для опознания; д) требования о регистрации и своевременном сообщении местоположения судна, улова, видов, являющихся и не являющихся объектом специализированного промысла, промыслового усилия и других соответствующих промысловых данных в соответствии с субрегиональными, региональными и всемирными стандартами сбора таких данных; е) требования о проверке улова видов являющихся объектом специализированного промысла, с помощью таких мер, как программы использования наблюдателей, инспекционные схемы, отчеты о выгрузке, наблюдение за перевалкой и мониторинг выгружаемых уловов, рыночная статистика; ж) мониторинг, контроль и наблюдение за такими судами, их промысловыми операциями; з) регулирование перевалочных операций в открытом море в целях обеспечения того, чтобы не подрывалась эффективность мер по сохранению и управлению.

В ч. VI этого Соглашения перечислены меры по соблюдению и обеспечению выполнения государством флага мер по сохранению и управлению. Государство флага обязано обеспечивать выполнение таких мер независимо от того, где происходят нарушения. Оно обязано незамедлительно и в полном объеме расследовать любые предполагаемые нарушения субрегиональных или региональных мер по сохранению и управлению. Санкции, применяемые в случае нарушений, должны быть достаточно строгими.

2.3. Соглашение ФАО по обеспечению выполнения мер по международному сохранению и управлению рыболовными судамивоткрытом море 1993 г.

Следующим международно-правовым договором, в котором закреплены обязанности государства флага, является Соглашение ФАО 1993 г. по открытому морю.

Согласно ст. III, государство-участник обязано предпринять любые такие меры, которые необходимы для обеспечения того, чтобы рыболовные суда, уполномоченные нести его флаг, не занимались бы никакой деятельностью, которая подрывает эффективность мер по сохранению и управлению. В частности, ни одно государство не должно разрешать любому рыболовному судну, уполномоченному нести его флаг, вести промысел в открытом море, если только оно не имеет на это разрешения соответствующего органа или органов данного государства. Рыболовное судно, имеющее такое разрешение, должно вести промысел в соответствии с условиями разрешения на промысел.

Ни одно государство не должно выдавать разрешения ни одному рыболовному судну, ранее зарегистрированному на территории другого государства, о котором известно, что оно уже подорвало эффективность международных мер по сохранению и управлению, применяемых при ведении рыболовства в открытом море, если только оно не удовлетворено тем, что любой период запрещения другим государством на ведение промысла в открытом море такому рыболовному судну, истек; и что ни одно разрешение такому рыболовному судну на ведение промысла в открытом море не было аннулировано другим государством в течение последних трех лет.

Каждое государство – участник Соглашения ФАО 1993 г. по открытому морю должно обеспечить, чтобы все рыболовные суда, уполномоченные нести его флаг, предоставляли такую информацию по своим операциям, какая может быть необходимой для того, чтобы дать возможность стороне данного Соглашения выполнять свои обязанности, включая, в частности, информацию, касающуюся района промысла, уловов и выгрузок.

Соглашение ФАО 1993 г. по открытому морю предусматривает наказание виновных в соответствии с национальным законодательством и лишение нарушителей выгоды, проистекающей от их незаконной деятельности.

Помимо международных договоров обязанности государства флага закреплены в ряде источников «мягкого» права.

2.4. Кодекс ведения ответственного рыболовства 1995 г.57

Кодекс 1995 г. содержит раздел «Обязанности государства флага» (ст. 8.2). Такому государству надлежит обеспечивать, чтобы ни одно промысловое судно, имеющее право плавать под его флагом, не вело промысел в открытом море или в водах, находящихся под юрисдикцией других государств, если только такое судно не получило регистрированное свидетельство и разрешение на промысел от компетентных органов. Такие суда должны иметь на борту регистрированное свидетельство и разрешение на промысел.

Рыболовные суда, имеющие разрешение на промысел в открытом море или в водах под юрисдикцией государства иного, чем государство флага, должны быть маркированы в соответствии с единообразными и общепринятыми в международной практике системами маркировки судов, такими как Стандартные спецификации и требования на маркировку и идентификацию рыболовных судов ФАО. А орудия лова должны быть маркированы в соответствии с национальным законодательством, чтобы можно было определить владельца этих орудий лова.

2.5. Добровольные руководящие принципы ФАО в отношении действий государства флага

Государства флага должны принимать меры принуждения в отношении рыболовных судов, имеющих право плавать под их флагом и которые уличены в нарушении соответствующих правил по сохранению живых ресурсов и управлению ими.

Этот вопрос вновь был рассмотрен на 28-й сессии КОФИ в 2009 г. Ряд членов этого Комитета с удовлетворением отметили предварительную работу по разработке критериев действий государства флага, предложенную на симпозиуме, состоявшемся в марте 2008 г. в Ванкувере (Канада), в ходе которого были обсуждены вопросы оценки действий государства флага и применения санкций в случае несоблюдения критериев58.

Участники данного симпозиума разработали критерии национального режима рыболовства и критерии поведения государств. В частности, в разделе «Критерии поведения» отмечается, что государства должны вносить эффективный вклад в деятельность региональных организаций по управлению рыболовством; государства должны вносить вклад в совместный контроль и обеспечение выполнение мер по сохранению и управлению; предпринять действия в отношении идентифицирования судов, занимающихся ННН промыслом, как этого требуют правила и меры по управлению промыслом, одобренные региональными организациями.