Международно-правовые проблемы борьбы с незаконным рыболовством. Монография

Статья 64 Конвенции 1982 г. называется «Далеко мигрирующие виды». Содержание ее следующее: прибрежное государство и другие государства, которые ведут в данном районе промысел ДМР, сотрудничают прямо или через соответствующие международные организации в целях обеспечения сохранения таких видов и содействия их оптимальному использованию во всем этом районе, как и за его пределами. В районах, для которых не существует соответствующей международной организации, необходимо провести переговоры с целью создания такой организации.

По данным российских биологов (и это было подтверждено на конференции), большая часть ТРЗ обитает в Атлантическом океане и прилежащих к нему морях.

В общей сложности Конференция провела пять сессий. В ее работе участвовали делегации 100 стран, в том числе Российской Федерации.

Российская делегация внесла на рассмотрение участников конференции десятки весьма качественных проектов статей и справочных материалов.

Хотелось бы особо отметить вклад российской делегации в разработку и закрепление в Соглашении 1995 г. нормы о сохранении рыбных ресурсов в анклавах, окруженных исключительной экономической зоной одного государства (речь идет, в частности, об анклаве Берингова моря). На основе представленных аргументов и настойчивости делегации Российской Федерации в Соглашение 1995 г. включена ст. 16, сущность которой заключается в следующем: государства, которые осуществляют промысел ТРЗ и ДМР в районе открытого моря, полностью окруженном районом под национальной юрисдикцией одного государства, сотрудничают во введении мер по сохранению этих запасов и управлению ими в данном районе открытого моря, учитывая природные особенности этого района, государства уделяют особое внимание ведению сопоставимых мер по сохранению таких запасов и управлению ими. Меры, введенные в отношении открытого моря, принимают во внимание права, обязанности и интересы прибрежного государства по Конвенции 1982 г., основываются на наиболее достоверных имеющихся научных данных, а также учитывают любые меры по сохранению и укреплению, принятые и применяемые прибрежным государством в районе под его национальной юрисдикцией в отношении тех же запасов в соответствии со ст. 61 Конвенции 1982 г., государства договариваются также о мерах мониторинга, контроля, наблюдения за осуществлением и обеспечением выполнения мер по сохранению и управлению в отношении открытого моря.

Заинтересованные государства должны действовать добросовестно и прилагать все усилия для незамедлительного достижения договоренности об упомянутых выше мерах. Если в течение разумного периода времени соответствующие ведущие промысел государства и прибрежное государство не в состоянии достичь договоренности о таких мерах, они применяют предусмотренные ст. 7 меры (сопоставимость мер по сохранению и управлению), касающиеся временных договоренностей, соответствующие государства принимают меры в отношении судов, плавающих под их флагом, с тем чтобы они не вели промысла, который может наносить ущерб запасам, о которых идет речь.

В результате реализации на практике положений этой статьи Соглашения 1995 г. (было принято соответствующее постановление Правительства РФ) Российской Федерации удалось сохранить запасы рыбных ресурсов анклава Охотского моря от перелова, а может быть, и уничтожения вообще.

В российской и зарубежной литературе немало работ, в которых анализируются основные положения Соглашения 1995 г.47 В связи с этим в данной работе напомним только ее ключевые моменты:

а) цель Соглашения 1995 г. – обеспечить долгосрочное сохранение и устойчивое использование ТРЗ и ДМР посредством эффективного осуществления его положений;

б) впервые в международном рыболовном праве в Соглашении 1995 г. закреплены общие принципы сохранения ТРЗ и ДМР и управления ими.

Прибрежные государства, ведущие промысел в открытом море, обязались:

– принимать меры к тому, чтобы обеспечить долгосрочную устойчивость ТРЗ и ДМР и содействовать цели их оптимального использования;

– обеспечивать, чтобы такие меры основывались на наиболее достоверных имеющихся научных данных и были направлены на поддержание или восстановление запасов на уровнях или до уровней, при которых может быть обеспечен максимально устойчивый вылов, определяемый с учетом соответствующих экологических и экономических факторов;

– применять предосторожный подход;

– оценивать воздействие рыболовства, прочих видов человеческой деятельности и экологических факторов на виды, являющиеся объектами специализированного промысла, а также виды, принадлежащие к той же экосистеме либо зависимые от видов, являющихся объектом специализированного промысла, или ассоциированные с ними;

– принимать, где это необходимо, меры по сохранению и управлению в отношении видов, принадлежащих к той же экосистеме либо зависимых от видов, являющихся объектом специализированного промысла или ассоциированного с ним, в целях поддержания или восстановления популяций таких видов выше уровней, на которых их воспроизводство может быть подвергнуто серьезной опасности;

– предельно сокращать загрязнение, отход, выбросы, попадание рыбы в утерянные или брошенные орудия лова, видов вылова, не являющихся объектом специализированного промысла как рыбных, так и не рыбных, и воздействие на ассоциированные или зависимые виды, в частности на виды, находящиеся под угрозой исчезновения, посредством мер, включающих, насколько это практически осуществимо, разработку и применение избирательных, экологически безопасных и экономичных орудий и методов лова;

– охранять биологическое разнообразие морской среды;

– принимать меры к предотвращению или устранению чрезмерной эксплуатации и убыточного рыбопромыслового потенциала и к обеспечению того, чтобы интенсивность промыслового усилия не превосходила уровней соразмерных с устойчивым использованием рыбных ресурсов;

– принимать во внимание интересы рыбаков, занимающихся кустарным и натуральным промыслом;

– своевременно собирать и взаимно обмениваться полными и точными данными о рыболовной деятельности, в частности о местонахождении, улове видов, являющихся и не являющихся объектом специализированного промысла, и промысловом усилии, а также информацией, получаемой в рамках национальных и международных исследовательских программ;

– поощрять и проводить научные исследования и разрабатывать соответствующие технологии, помогающие сохранять рыболовство и управлять им;

– осуществлять меры по сохранению и управлению и обеспечивать их выполнение с помощью эффективного мониторинга, контроля и наблюдения.

В Соглашении 1995 г. о рыбных запасах впервые в мировой практике закреплен принцип предосторожного подхода к рыболовству и дано подробное его содержание.

Государства обязаны широко применять предосторожный подход к сохранению ТРЗ и ДМР, управлению ими и их использованию, с тем чтобы защитить морские живые ресурсы и сохранять морскую среду.

Если информация носит неопределенный, ненадлежащий или недостоверный характер, то государства действуют с большей осторожностью.

При осуществлении предосторожного подхода государства:

а) совершают процесс принятия решений в области сохранения рыбных ресурсов и управления ими посредством получения наиболее достоверной научной информации, взаимного обмена его и внедрения усовершенствованных методов регулирования риска и неопределенности;

б) применяют руководящие принципы, изложенные в Приложении 2 Соглашения 1995 г., определяют на основе наиболее достоверной имеющейся научной информации опорные критерии по конкретным запасам и меры, которые надлежит принимать в случае их превышения;

в) принимают во внимание, в частности, факторы неопределенности в отношении размера и продуктивности запаса (запасов), опорные критерии, состояние запасов с точки зрения таких критериев, уровни и распределение промысловой смертности и воздействие рыболовной деятельности на виды, не являющиеся объектом специализированного промысла, и ассоциированные или зависимые виды, а также существующие и прогнозируемые океанические, экологические и социально-экономические условия;

г) разрабатывают программы сбора данных и проведения исследований для оценки воздействия рыболовства на виды, не являющиеся объектом специализированного промысла, и ассоциированные или зависимые виды и их среду, и принимают планы, необходимые для обеспечения сохранения таких видов и охраны мест обитания, вызывающих особую озабоченность.

Когда состояние запасов, являющихся объектом специализированного промысла, либо видов, не являющихся объектом такого промысла, или ассоциированных или зависимых видов вызывает озабоченность, государства подвергают также и виды усиленному мониторингу с тем, чтобы проводить обзор их состояния и действенности мер по сохранению и управлению. Государства обязуются регулярно пересматривать такие меры в свете новой информации.

Одним из важнейших принципов международно-правового регулирования рыболовства является сопоставимость мер по сохранению и управлению. Этот принцип отражен в ст. 7 Соглашения 1995 г. о рыбных запасах Сущность его заключается в следующем.

Меры по сохранению и управлению, вводимые для открытого моря и принимаемые в районах под национальной юрисдикцией, должны являться сопоставимыми, обеспечивая сохранение ТРЗ и ДМР в целом и управление ими. Для этого прибрежные государства и государства, ведущие промысел в открытом море, обязаны сотрудничать в деле выработки сопоставимых мер в отношении таких запасов. При определении сопоставимых мер государства:

а) принимают во внимание меры по сохранению и управлению, принятые и не применяемые в соответствии со ст. 61 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. в отношении тех же запасов прибрежными государствами в районах под национальной юрисдикцией, и обеспечивают, чтобы меры, вводимые в отношении таких запасов для открытого моря, не подрывали эффективности таких мер;

б) принимают во внимание ранее согласованные меры, введенные и принимаемые в соответствии с Конвенцией ООН по морскому праву 1982 г. в отношении тех же запасов субрегиональной или региональной организацией или договоренностью;

в) принимают во внимание биологическое единство и другие биологические характеристики запасов и взаимосвязь между распределением запасов, рыбными промыслами и географическими особенностями соответствующего региона, включая встречаемость запасов и интенсивность их промысла в районах под национальной юрисдикцией;

г) принимают во внимание зависимость прибрежных государств и, соответственно, государств, ведущих промысел в открытом море, от запасов, о которых идет речь;

д) обеспечивают, чтобы такие меры не приводили к вредному воздействию на живые морские ресурсы в целом.

Основной формой сотрудничества государств при разработке сопоставимых мер является соглашение, которое должно быть достигнуто в разумный период времени. Если же государствам не удалось достичь такого соглашения, то они вправе прибегнуть к процедуре урегулирования споров, как это определено частью VIII Конвенции ООН 1982 г.

До заключения соглашения о сопоставимости мер по сохранению и управлению заинтересованные государства должны достигнуть временной договоренности практического характера. Если такой договоренности достичь не удастся, то любая заинтересованная сторона вправе обратиться в соответствующий арбитраж по рыболовству, созданный на основании части VIII Конвенции 1982 г.

Соглашение 1995 г. о рыбных запасах обязывает государства в разработке и принятии временных договоренностей должным образом принимать во внимание права и обязанности всех заинтересованных государств, не ставить под угрозу и не осложнять достижение окончательного соглашения о сопоставимых мерах по сохранению и управлению и не наносить ущерба окончательному результату какой бы то ни было процедуры разрешения споров.

Соглашение 1995 г. о рыбных запасах четко определило механизмы международного сотрудничества в отношении ТРЗ и ДМР.

Во-первых, важнейшим и определяющим из таких механизмов является принцип сотрудничества в интересах сохранения и управления запасами. Согласно ст. 8 Соглашения 1995 г., о рыбных запасах прибрежные государства и государства, ведущие рыбный промысел в открытом море, налаживают в соответствии с Конвенцией ООН 1982 г. сотрудничество либо через соответствующее РФМО или договоренности, принимая во внимание особенности субрегиона или региона, в целях обеспечения эффективного сохранения таких запасов и управления ими.

Следующим механизмом сохранения и управления запасами являются РФМО. Действующие РФМО компетентны вводить меры по сохранению и управлению в отношении конкретных ТРЗ и ДМР. Государства, ведущие промысел в открытом море, и соответствующие прибрежные государства выполняют свою обязанность сотрудничать путем вступления в такие организации.

Там, где отсутствует РФМО, заинтересованные государства сотрудничают в создании такой организации. При учреждении новой РФМО заинтересованные государства согласовывают:

а) запасы, к которым применяются меры по сохранению и управлению, с учетом биологических характеристик соответствующих запасов и характера соответствующего промысла;

б) область применения мер сохранения и управления и характеристик субрегиона или региона, включая социально-экономические, географические и экологические факторы;

в) соотношение между работой новой организации или договоренности и ролью, целями и деятельностью любых соответствующих существующих РФМО или договоренностей;

г) механизмы, с помощью которых организации или договоренность будут получать научные рекомендации и производить обзор состояния запасов, включая в надлежащих случаях создание научно-консультативного органа.

Несомненной новизной являются нормы, касающиеся типовых функций РФМО и договоренностей. Они особенно необходимы в настоящее время, когда идет процесс пересмотра учредительных документов действующих организаций (например, НАФО, НЕАФК) и разработки уставов вновь создаваемых организаций.

Выполняя свою обязанность сотрудничать по линии РФМО или договоренностей, государства согласовывают и соблюдают меры по сохранению и управлению, чтобы обеспечить долгосрочную устойчивость ТРЗ и ДМР. Такие государства согласовывают соответствующим образом права, учитывая квоты допустимого улова или интенсивность промыслового усилия. Они принимают и применяют любые общерекомендованные международные минимальные стандарты ответственного ведения рыболовной деятельности. Государства получают и оценивают научные рекомендации, производят обзор состояния запасов и оценивают воздействие рыболовства на виды, не являющиеся объектом специализированного промысла, и ассоциированные или зависимые виды. Государства согласовывают стандарты сбора, сообщения, обмена ими. В ст. 1 °Cоглашения 1995 г. о рыбных запасах перечислены и другие функции РФМО и договоренностей.

Рассматриваемое Соглашение 1995 г. о рыбных запасах определяет правовой статус новых членов РФМО. Необходимо особо отметить, что при приеме новых государств в региональные рыболовные организации государства-участники принимают во внимание, во-первых, состояние ТРЗ и ДМР и нынешнюю интенсивность промыслового усилия в районе действия РФМО; во-вторых, соответствующие интересы, схемы ведения промысла и практику рыболовства новых и уже имеющихся членов или участников; в-третьих, соответствующий вклад новых и уже имеющихся членов или участников в сохранение запасов и управление ими, в сбор и предоставление точных данных и в проведение научных исследований по запасам; в-четвертых, нужды прибрежных рыболовных общин, которые зависят главным образом от промысла данных запасов; в-пятых, интересы развивающихся государств субрегиона или региона, в чьих районах под национальной юрисдикцией тоже встречаются данные запасы.

Соглашение 1995 г. о рыбных запасах обязывает государства обеспечивать гласность в процессе принятия решений и иной деятельности РФМО.

Следующим важным нововведением Соглашения 1995 г. о рыбных запасах является часть IV, в которой регламентированы права и обязанности сторон, не являющихся членами РФМО. Государства, не являющиеся членом РФМО и не дающие каким-либо иным образом своего согласия на применение мер по сохранению и управлению, введенных такой организацией, не освобождаются от обязанности сотрудничать в соответствии с Конвенцией ООН 1982 г. и Соглашением 1995 г. о рыбных запасах в сохранении соответствующих ТРЗ и ДМР.

Такое государство не разрешает судам, плавающим под его флагом, вести операции по промыслу ТРЗ и ДМР, которые подпадают под применение мер по сохранению и управлению, введенных такой организацией или договоренностью.

Кроме того, впервые в таком универсальном документе, каковым является Соглашение 1995 г. о рыбных запасах, наиболее полно закреплены обязанности государства флага.

Государства, чьи суда ведут рыбный промысел в открытом море, принимают необходимые меры по обеспечению того, чтобы суда, плавающие под его флагом соблюдали субрегиональные или региональные меры по сохранению и управлению и чтобы такие суда не занимались какой бы то ни было деятельностью, подрывающей эффективность таких мер.

Государство разрешает использование судов, плавающих под его флагом, для рыболовства в открытом море только в том случае, если оно способно эффективно нести свою ответственность за такие суда согласно Конвенции ООН 1982 г. и Соглашению 1995 г. о рыбных запасах.

Статья 18 Соглашения 1995 г. о рыбных запасах перечисляет следующие основные меры, подлежащие принятию государством в отношении судов, плавающих под его флагом:

а) контроль за такими судами в открытом море с помощью рыболовных лицензий, разрешений или разрешительных свидетельств;

б) установление правил, запрещающих судам заниматься промыслом без разрешений;

в) учреждение национального реестра рыболовных судов, которым разрешено вести промысел в открытом море;

г) требования о маркировке рыболовных судов и орудий лова;

д) требования о регистрации и своевременном сообщении местоположения судна, улова видов, являющихся и не являющихся объектом специализированного промысла;

е) требования о проверке улова видов;

ж) мониторинг, контроль и наблюдение за судами, плавающими под его флагом.

Применительно к рыболовству в Соглашении 1995 г. о рыбных запасах закреплены нормы и принципы о соблюдении и обеспечении выполнения мер сохранения и управления рыбными запасами.

Соглашение 1995 г. о рыбных запасах налагает на государства, занимающиеся промыслом ТРЗ и ДМР, обязательства по обеспечению выполнения мер сохранения запасов и управления ими; незамедлительно и в полном объеме расследовать любые предполагаемые нарушения мер по сохранению и управлению. Оно требует от любого судна, плавающего под его флагом, предоставлять следственному органу информацию о местоположении судна, уловах, орудиях лова, рыболовных операциях. Удостоверившись в наличии достаточных оснований доказательств в отношении предполагаемого нарушения, государство передает долю своим властям на предмет незамедлительного возбуждения разбирательства в соответствии со своими законами, а в надлежащих случаях задерживает соответствующее судно.

Всякое расследование и судопроизводство ведется оперативно, а санкции должны быть достаточно строгими.

В ст. 21 Соглашения 1995 г. о рыбных запасах определены эффективные направления субрегионального и регионального сотрудничества в обеспечении норм и правил, касающихся сохранения и управления рыболовством.

Председатель Конференции С. Нандан выделил следующие основные положения Соглашения 1995 г.: а) оно устанавливает подробные минимальные международные стандарты для сохранения этих двух типов запасов и управления ими; б) оно обеспечивает совместимость и связанность мер, приемлемых в отношении сохранения и управления этими запасами в районах национальной юрисдикции и в прилегающих районах открытого моря; в) оно обеспечивает наличие эффективных механизмов соблюдения и обеспечения выполнения этих мер в открытом море; г) оно обеспечивает глобально согласованную систему регионального сотрудничества в области сохранения рыболовства и управления им сообразно с ситуацией, преобладающей в каждом регионе, что предусмотрено в Конвенции ООН 1982 г.; д) оно обеспечивает глобально согласованную систему регионального сотрудничества в области сохранения рыболовства и управления им сообразно с ситуацией, преобладающей в каждом регионе, что предусмотрено в Конвенции 1982 г.; е) оно признает особые требования развивающихся государств в отношении сохранения и управления, а также освоения промысла этих двух типов запасов и участия в нем; ж) оно предусматривает мирное урегулирование споров по вопросам рыболовства.

Соглашение 1995 г. о рыбных запасах вступило в силу 11 декабря 2001 г. В нем участвуют 82 государства, в том числе Российская Федерация с 4 августа 1997 г.

1.5. Торговые меры

Для борьбы против ННН промысла в последние годы активно используются торговые меры. Цель этих мер заключается в том, чтобы не допускать на международный рынок рыбу и рыбопродукцию, полученную за счет ННН промысла. Такие торговые меры могут включать запрет на продукцию из государств, чьи суда были замечены в подрыве мер по сохранению рыбных запасов и управлению ими, или отказ от отдельных поставок, не имеющих требуемой документации, подтверждающей их законное происхождение. Вне сомнения, торговые меры могут быть эффективными, поскольку примерно 37 % общемирового улова рыбы поступает в международную торговлю. Однако, как предупреждает ФАО, при их применении «следует соблюдать осторожность для обеспечения того, чтобы они не создавали ненужных или неоправданных барьеров в торговле».

Торговые меры против ННН промысла включают в себя два главных компонента. Первый состоит из административных процедур, связанных с торговыми мерами (определение компетентного органа, разработка систем отслеживания, порядок конфискации рыбопродукции и т. д.). Второй компонент касается разработки национальных механизмов для осуществления контроля и обеспечения соблюдения законов, положений и мер по сохранению и управлению.

Согласно МПД ННН промысла, государства обязаны принять все необходимые меры в соответствии с международным правом, которые бы не позволили осуществлять торговлю рыбой или ее импорт на их территорию, пойманной судами, которые были идентифицированы соответствующей РФМО как занимающиеся ННН промыслом. Торговые меры должны применяться в соответствии с международным правом, включая принципы ВТО и осуществляться справедливым, открытым и недискриминационным образом.

Государства-импортеры, покупатели, потребители, поставщики оборудования, банкиры, страховщики, работники других служб и общественность должны знать об отрицательных последствиях заключения сделок с судами, участвующими в ННН промысле.

По мнению О. Стоке (Норвегия), использование торговых мер по борьбе с ННН промыслом в Северо-восточной Атлантике превратилось из одностороннего отказа в выгрузке рыбы, выловленной за пределами квот, определенных международными соглашениями, в схему контроля и принуждения в рамках НЕАФК. Международные торговые правила не ограничивают такое развитие в основном за счет успешного управления взаимодействием между международными системами управления ресурсами и торговыми режимами. Государства отстаивают цели управления ресурсами, что ограничивается принятием положений, устанавливающих нормативную иерархию, или же используют различные средства для адаптации ННН мер к «экологическому окну» глобального торгового режима. Дело в том, что региональные государства ввели торговые ограничения только тогда, когда неограничивающие или менее ограничительные меры не смогли обеспечить такую совместимость, как это произошло с постепенным переходом от односторонних к многосторонним мерам и повышением прозрачности, открытости и обеспечения целевого участия. Ни одна из этих функций не снижает эффективность региональных торговых мер; они минимизируют противоречия с торговыми обязательствами и в значительной степени увеличивают вклад в борьбу с ННН промыслом в Северо-Восточной Атлантике48.

По мнению сотрудников ОЭСР С. Уптона и В. Виталиса, существует одна серьезная потенциальная проблема, связанная с реализацией торговых мер применительно к рыболовству. Это их соответствие правилам ВТО. Чтобы считаться соответствующей праву ВТО, любая торговая мера должна быть:

– недискриминационной (в частности, в отношении применения их к третьим лицам);

– транспарентной (прозрачной);

– непосредственно связанной с политикой «сохранения исчерпаемых природных ресурсов».

В соответствии со ст. 2.1 Соглашения по техническим барьерам в торговле, члены ВТО обеспечивают применительно к техническим регламентам, чтобы товарам, импортируемым с территории любого члена, предоставлялся режим не менее благоприятный, чем тот, который предоставляется подобным товарам национального происхождения и подобным товарам, происходящим из любой другой страны. Статья 2.2 этого Соглашения закрепляет, что члены ВТО должны обеспечивать, чтобы технические регламенты не разрабатывались, не принимались или не применялись таким образом, чтобы создавать или приводить к созданию излишних препятствий в международной торговле49.