Международно-правовые проблемы борьбы с незаконным рыболовством. Монография

Д. К. Бекяшев, К. А. Бекяшев

Международно-правовые проблемы борьбы с незаконным рыболовством

Монография

[e-mail]

Сведения об авторах

Бекяшев Дамир Камильевич

Родился 14 августа 1976 г. в Москве.

В 1998 г. с отличием окончил Московскую государственную юридическую академию (МГЮА). По окончании вуза поступил в очную аспирантуру МГЮА.

В 1998–2000 гг. был слушателем дневного отделения факультета переподготовки Дипломатической академии МИД России (диплом – «Специалист в области международных отношений»).

Работал в должности атташе Правового департамента МИД России. Специализируется на проблемах международного трудового, морского и рыболовного права. Имеет дипломатический ранг атташе.

В июле 2001 г. защитил диссертацию на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности «Международное право». В 2007 г. было присвоено ученое звание доцента.

В настоящее время является доцентом кафедры международного права МГИМО (У) МИД России.

В 2009 г. был признан победителем конкурса грантов для молодых ученых Благотворительного фонда В. Потанина.

Принимал участие в работе конференций, форумов и рабочих групп в рамках ООН, ФАО, МОТ.

Опубликовал четыре монографии, более 90 статей в научно-практических изданиях, соавтор ряда учебников по международному праву, составитель «Сборника международных конвенций и соглашений Российской Федерации по вопросам рыболовства» и ряда других сборников.

Бекяшев Камиль Абдулович

Родился 26 августа 1943 г. в Мордовской АССР. Работал на предприятиях Ростова-на-Дону, Ленинграда, промысловых судах Дальневосточного и Южного бассейнов, в московских НИИ морского профиля.

В 1968 г. окончил юридический факультет Ленинградского государственного университета и аспирантуру по кафедре международного права.

Кандидатскую диссертацию защитил о правовой деятельности ФАО в области рыболовства (1973), докторскую – о международно-правовых проблемах управления морским рыболовством (1986).

Доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, заслуженный юрист Российской Федерации, член Постоянной палаты третейского суда ООН, арбитр Международного арбитража ООН по морскому праву.

В настоящее время является заведующим кафедрой международного права МГЮА имени О. Е. Кутафина, советником руководителя Росрыболовства, заведующим лабораторией международного рыболовного права ФГБНУ «ВНИРО», вице-президентом Российской ассоциации морского права, членом редколлегий «Московского журнала международного права» и журнала «Рыбное хозяйство». Заместитель председателя редсовета «Евразийского юридического журнала».

Почетный работник рыбного хозяйства Российской Федерации. Ветеран труда. Ветеран рыбного хозяйства России. Ветеран МГЮА. Ветеран ВНИРО. Награжден отраслевыми медалями.

Принимает участие в работе сессий Ассамблеи ИМО, ее комитетов. Участник конференций министров рыболовства, созываемых ФАО один раз в пять лет. Неоднократно участвовал в сессиях НАФО, НЕАФК, КОФИ и российско-иностранных комиссий по рыболовству.

Опубликовал 10 монографий, семь учебников и более 300 статей в научно-практических изданиях по международному праву и морскому рыболовному праву. Является составителем и научным редактором «Сборника международных конвенций и соглашений Российской Федерации по вопросам рыболовства» (М., 2010) и соавтором монографии «Международные проблемы борьбы с ННН промыслом: политика и право» (М., 2012).

Перечень сокращений

Введение

1. Состояние мирового рыболовства и аквакультуры

Рыба является важным источником энергии, белка и ряда необходимых питательных веществ. На ее долю приходится около 17 % животного белка, потребляемого населением мира. Кроме того, для более чем 3 млрд человек рыба обеспечивает почти 20 % всего потребляемого ими животного белка, а для 4,3 млрд человек – до 15 % такого белка. Рыбный белок является важнейшим компонентом питания в некоторых густонаселенных странах с общим низким уровнем потребления белка. Употребление рыбы в пищу особенно важно в период беременности для женщин и в течение первых двух лет жизни. Оно также может снизить вероятность смерти от сердечно-сосудистых заболеваний1.

Сектор рыболовства и аквакультуры является еще и источником занятости и дохода: он служит источником средств к существованию для 10–12 % мирового населения.

В 2012 г. занятость в секторе росла быстрее, чем мировое население: всего в первичном секторе работало почти 60 млн человек, 90 % из них составляли мелкие рыбаки, а 15 % – женщины. В таких видах послепромысловой деятельности, как рыбопереработка, доля женщин доходила до 90 % от всех работников.

Рыба остается одним из самых ходовых продовольственных товаров в мире: ее рынок в 2012 г. оценивался почти в 130 млрд долл. США и обещал продолжить рост в 2013 г. В октябре 2013 г. совокупный индекс цен ФАО на рыбу достиг рекордно высокой отметки. Торговля рыбой и рыбной продукцией имеет особое значение для развивающихся стран: в ряде случаев на нее приходится более половины общей стоимости товарооборота. Доля развивающихся стран в суммарном экспорте рыбной продукции в 2012 г. выросла до 54 % в стоимостном выражении и превысила 60 % по объемам (в живом весе).

Несмотря на то что прошло 20 лет с момента принятия Кодекса 1995 г., он остается отправной точкой для достижения устойчивого рыболовства и аквакультуры. В глобальном масштабе приоритетной задачей в применении Кодекса является становление устойчивого рыболовства с должным учетом соответствующих биологических, технических, экологических, социальных, природоохранных и торговых аспектов.

В широком контексте управления ФАО пропагандирует концепцию «Синего роста» как целостный механизм устойчивого, комплексного, учитывающего социально-экономические аспекты управления океанами и водно-болотными угодьями с упором на промышленное рыболовство, аквакультуру, экосистемные услуги, торговлю и социальную защиту прибрежных общин.

Помимо этого, ФАО координирует «Программу глобального управления устойчивым рыболовством и сохранением биоразнообразия в зонах за пределами национальной юрисдикции», известную как «Общие океаны» и призванную способствовать эффективному и устойчивому управлению рыболовством и сохранению биоразнообразия.

В то же самое время на глобальном уровне вклад маломасштабного рыболовства в ликвидацию нищеты, укрепление продовольственной и пищевой безопасности получает все более широкое признание, в частности в итоговом документе встречи «Рио+20» («Будущее, которого мы хотим»), в Добровольных руководящих принципах ответственного регулирования вопросов владения и пользования земельными, рыбными и лесными ресурсами в контексте национальной продовольственной безопасности и при разработке Добровольных руководящих принципов обеспечения устойчивого маломасштабного рыболовства в контексте продовольственной безопасности и искоренения бедности.

Темпы роста глобального производства рыбы по-прежнему опережают темпы роста мирового населения. В 2012 г. общемировой объем промышленного рыболовства стабилизировался на отметке 80 млн т, а мировое производство аквакультуры достигло очередного исторического максимума, превысив 90 млн т (в том числе почти 24 млн т водных растений). Аквакультура остается одним из самых быстрорастущих секторов пищевого производства. Она призвана сыграть ключевую роль в обеспечении растущего спроса на рыбную продукцию.

Доля морских рыбных запасов, эксплуатируемых в пределах уровня биологической устойчивости, в 2011 г. превышала 70 %, а перелавливалось менее 30 % рыбных запасов. Из всех исследованных запасов полностью используемые запасы составили свыше 60 %, а недолавливаемые запасы – около 10 %.

Доля рыбной продукции, используемой непосредственно в пищу, выросла примерно с 70 % в 1980-е годы до более чем 85 % (136 млн т) в 2012 г.

При таком росте производства и повышении доступности для потребителей потребление рыбы на душу населения продолжало расти: с 10 кг в 1960-е годы до более чем 19 кг в 2012 г., а движущими силами этого роста стало повышение спроса за счет роста населения, увеличения доходов и повышения эффективности каналов сбыта.

По оценкам ФАО, количество непосредственно занятых в рыболовстве и рыбоводстве в 2010 г. составило 54,8 млн человек.

Общая численность рыболовного флота составила 4,36 млн судов. Самым крупным является флот Азии (3,18 млн судов), Африки (11 %), Латинской Америки и Карибского бассейна (8 %), Северной Америки (13 %) и Европы (3 %).

Как было отмечено выше, мировой объем рыболовства в водах Мирового океана достиг 82,6 млн т в 2011 г. и 79,7 млн т в 2012 г. В течение этих двух лет восемь стран (Китай, РФ, Чили, Индия и др.) вылавливали в среднем более 1 млрд т в год, а в сумме на их долю приходилось более 76 % глобального вылова морского рыболовства. 11 из этих стран находятся в Азии (включая РФ, которая намного больше ловит в Тихом океане, чем в Атлантике).

В большинстве азиатских стран выловы за последние 10 лет значительно возросли, за исключением Таиланда и Японии, где они сократились. Падение вылова в этих странах (на 22 % и 39 % соответственно) объяснялось различными причинами. Например, Япония с начала 1980-х годов нарастающими темпами сокращала свой рыболовный флот. В марте 2011 г. ее северо-восточное побережье подверглось удару цунами, вызванного пятым по силе землетрясением за весь период наблюдений современными средствами, начиная с 1900 г. С учетом уничтожения рыболовных судов и инфраструктуры ФАО прогнозировала сокращение общего вылова Японией почти на одну треть. Тем не менее фактическое сокращение по сравнению с 2010 г. составило на следующий год порядка 7 %, а в 2012 г. – еще 3,5 %.

Общий вылов Таиланда сократился весьма ощутимо в связи с истощением ряда морских ресурсов из-за перелова в Сиамском проливе, а также прекращением промысла тайскими судами в индонезийских водах после 2008 г.

Анализ расширения масштабов промысла азиатскими странами показывает, что районами с самыми высокими темпами роста вылова остаются северо-западная и центрально-западная части Тихого океана. На промысел в юго-восточной части Тихого океана всегда существенно влияют колебания климата. В северо-восточной части Тихого океана, несмотря на заметные ежегодные колебания по основным видам (например, минтая и лососевых), общий вылов в 2012 г. остался на уровне 2003 г.

В последние годы рост общего вылова наблюдается в Индийском океане: в 2012 г. здесь было достигнуто два новых рекорда для западного (4,5 млн т) и восточного (7,4 млн т) районов промысла. После трех лет (2007–2009), в течение которых общий вылов тунца в западной части Индийского океана сократился на 30 % в связи с проблемами для промысловых операций из-за пиратства. Начиная с 2010 г. вылов тунца достиг прежних масштабов.

Сокращение вылова в Северной Атлантике, в Средиземном и Черном морях прекратилось в начале 2010-х годов. Однако данные за 2011 г. вновь свидетельствовали о сокращении вылова. Тенденции в юго-западной и юго-восточной Атлантике за последнее десятилетие отличались изменчивостью. Тем не менее в последние годы промысел в обоих регионах начал оправляться от падения выловов в конце 2000-х годов.

По данным ФАО в 2015 г. общий объем добычи рыбы и морепродуктов достигает 168,6 млн т, что выше на 2,6 % по сравнению с 2014 г.

В 2014 г. объем добычи рыб Российской Федерацией составил 4,215 млн т, т. е. российской рыбы достаточно, чтобы насытить внутренний рынок. По мнению заместителя министра сельского хозяйства РФ – руководителя Росрыболовства И. В. Шестакова, российская рыбная отрасль конкурентоспособна с учетом того, что мы экспортируем 1,8 млн водных биоресурсов из более 4 млн т, которые ежегодно добываем. Причем уровень освоения квот в 2014 г. был выше, чем в 2013 и 2012 гг., когда освоение было на уровне 72,3 %. В 2014 г. этот показатель достиг 74,8 %. Это означает, что эффективность работы российских рыбопромышленников повышается. Благоприятны перспективы по выловам и на 2015 г.2

И. В. Шестаков полагает важным увеличить внутреннее потребление тех видов водных биоресурсов, которые массово добываются нашими промысловиками. Прежде всего это минтай, сельдь, тихоокеанские лососи, треска. В соответствии с госпрограммой к 2020 г. объем добычи водных биоресурсов должен достичь 4,46 млн т, производство аквакультуры увеличится вдвое – минимум до 315 тыс. т. А общая доля отечественной рыбной продукции на внутреннем рынке выйдет на 80 %, т. е. на пороговое значение Доктрины продовольственной безопасности РФ3.

Концепция развития рыбного хозяйства РФ на период до 2020 г. (одобрена распоряжением Правительства РФ от 2 сентября 2003 г. № 1265-р) предусматривает создание организационных и правовых предпосылок для стимулирования работы российского промыслового флота в исключительных экономических зонах иностранных государств, в районах действия международных конвенций по рыболовству и в открытых районах Мирового океана.

В соответствии с государственной программой развития рыбного хозяйства РФ до 2020 г. будет увеличен объем вылова водных биоресурсов к 2020 г. до 6,156 млн т с 4 млн т в 2011–2012 гг.; объем производства продукции аквакультуры – до 410 тыс. т со 140 тыс. т в 2011 г.; выпуск рыбных продуктов – до 5,25 млн т. Доля отечественной рыбной продукции на внутреннем рынке должна достигнуть 85 % против 77–78 % в настоящее время; потребление рыбы и рыбопродуктов в РФ в 2020 г., как ожидается, достигнет 28 кт против 21,5 кт в 2011 г.

2. Роль рыболовства в обеспечении продовольственной безопасности

По данным ФАО, постоянный голод и недоедание остаются обыденным явлением для почти 842 млн людей по всему миру. Примерно 2 млрд детей страдают от недостаточности микроэлементов и более 200 млн детей в возрасте до пяти лет страдают от неполноценного питания4.

Продовольственная безопасность – это такое состояние, когда все люди всегда имеют физический, социальный и экономический доступ к достаточному количеству безопасного и питательного продовольствия для удовлетворения своих диетических потребностей и пищевых предпочтений для ведения активной и здоровой жизни. Четырьмя основами продовольственной безопасности являются следующие: наличие, доступ, использование и стабильность. Аспект, касающийся питательности, является неотъемлемой частью концепции продовольственной безопасности5.

Чтобы соответствовать этим четырем основам продовольственной безопасности, важно, чтобы морепродукты имели питательную ценность (использование) и чтобы они имелись в достаточных количествах и на постоянной основе (наличие). Люди должны быть в состоянии регулярно получать достаточное количество морепродуктов (доступ), и поставки морепродуктов должны быть устойчивыми с точки зрения скачков цен или временной нехватки продуктов (стабильность).

Продовольственная безопасность имеет непосредственную связь с правами человека. Право на достаточное питание признано в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. (ст. 11).

В итоговом документе Конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 20–22 июня 2012 г.), озаглавленном «Будущее, которого мы хотим», руководители более 100 стран вновь подтвердили свое обязательство в отношении права каждого человека на доступ к безопасной питательной пище в достаточном количестве в соответствии с правом на достаточное питание и основополагающим правом каждого человека быть свободным от голода. Лидеры государств признали, что обеспечение продовольственной безопасности и питания стало актуальной глобальной проблемой, и в этой связи вновь подтвердили далее их приверженность повышенного уровня продовольственной безопасности и расширению доступа к отвечающей потребностям, доброкачественной и питательной пище для нынешних и будущих поколений. Они также подчеркнули чрезвычайно важную роль здоровых морских экосистем, устойчивого рыболовства и устойчивой аквакультуры, которые обеспечивают продовольственную безопасность и питание, а также дают средства к существованию миллионам людей6.

Доктрина продовольственной безопасности РФ (утверждена Указом Президента РФ от 30 января 2010 г. № 120) выдвигает задачу по устойчивому развитию отечественного производства продовольствия и сырья, достаточного для обеспечения продовольственной независимости страны.

Доктрина является основой для разработки нормативных правовых актов в сфере обеспечения продовольственной безопасности, развития агропромышленного и рыбохозяйственного комплексов. Она учитывает рекомендации ФАО по предельной доле импорта и запасов продовольственных ресурсов.

3. О незаконном рыболовстве в Мировом океане

Запасы биологических ресурсов Мирового океана практически неисчерпаемы7. Однако государства должны эксплуатировать их разумно, на основе предосторожного и экосистемного подходов. Но рациональному использованию ресурсов непоправимый ущерб наносит незаконный, несообщаемый и нерегулируемый промысел (далее – ННН промысел), который имеет место практически во всех районах Мирового океана – как в зонах национальной юрисдикции, так и в открытом море. Одни рыбаки не соблюдают правила рыболовства, другие – запретные для промысла сезоны и районы, третьи не сообщают (или сообщают недостоверную информацию) о своих уловах. Владельцы некоторых судов меняют флаг государств, которые не могут или не хотят должным образом контролировать промысловую деятельность судов. Такой промысел подрывает национальные и международные меры по сохранению водных биоресурсов и управления ими и ведет к истощению ресурсов. По данным ФАО, 32,5 % запасов морских рыб уже отлавливается чрезмерно. Большинство из 23 запасов тунца эксплуатируется полностью. В долгосрочной перспективе из-за высокого спроса на тунца и значительного избытка добывающих мощностей тунцеловного флота состояние запасов тунца может и далее ухудшаться, если не будет вестись борьба с браконьерским промыслом.

В докладе Генерального секретаря ООН «Мировой океан и морское право», представленного на 69-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН в марте 2014 г., указывается на то, что метод ННН рыбного промысла, которым отлавливаются от 11 до 26 млн т рыбы, еще больше подрывает усилия по управлению рыбным промыслом на рациональной основе и сохранению морского биоразнообразия, что часто приводит к крушению местного (маломасштабного) рыболовства. Эта практика оказывает неразумное давление на рыбные запасы, дикие морские организмы и ареалы распространения, нарушает нормы труда и деформирует рыночную конъюнктуру. Продукты, получаемые за счет ННН рыбного промысла, поступают на местные или иностранные торговые рынки, тем самым подрывая местную рыболовную экономику, лишая местные общины гарантированных поставок рыбы и угрожая средствам существования рыбаков и других сторон, заинтересованных в рыбном секторе.

По мнению ЕС, ННН рыбному промыслу способствуют многочисленные факторы, включая экономические стимулы, которые сводят на нет попытки добиться более ответственного поведения в сфере рыбного промысла, а также ограниченный потенциал или слабые механизмы управления. Такой промысел обходится немалой экономической ценой для некоторых из наиболее бедных стран в мире, в значительной мере зависящих от рыбного промысла в плане питания, средств существования и доходов, и подрывает усилия этих стран по рациональному использованию природных ресурсов8.

Согласно проведенному исследованию, только незаконный и несообщаемый (без нерегулируемого) промысел приносит доход в 10–23,5 млрд долл. США в год. В 2006 г. в мире от сбыта добытой продукции промысла при первой продаже было выручено примерно 91 млрд долл. США. Если взять даже нижний уровень диапазона стоимостной оценки ННН промысла, то потери вследствие такого промысла являются значительными по отношению к общей стоимости рыболовного сектора.

По последним оценкам ФАО, ежегодный ущерб мировой экономике от незаконного вылова рыбы составляет от 10 до 23 млрд долл. США. Речь идет о 26 млн т морепродуктов, что составляет 15 % от суммарного мирового улова9.

ННН промысел наносит серьезный ущерб экономике Российской Федерации. В ее исключительной экономической зоне и континентальном шельфе периодически ведут ННН промысел иностранные суда под «удобными» флагами (Белиза, Камбоджи, Грузии, Сингапура, Монголии, Панамы и др.). Нередко браконьерским промыслом занимаются также суда под российским флагом, в том числе в территориальном море и морских заповедниках.

Уловы, добытые ННН промыслом, передаются иностранным судам или поставляются в порты Японии, Южной Кореи, Китая, Норвегии, Португалии и многих других стран для продажи. В результате такого несанкционированного промысла подорваны запасы камчатского краба в морях Дальнего Востока и Баренцевом море, ньюфаундлендской трески, камбалы, палтуса, минтая в анклаве Берингова моря и других видов.

Борьба с ННН промыслом – задача интернациональная. В разд. 10 МПД ННН промысла содержится справедливое напоминание о том, что «государствам следует в полной мере выполнять соответствующие нормы международного права, в частности, как это отражено в Конвенции ООН 1982 г., в целях предупреждения, сдерживания и ликвидации ННН промысла». Искоренение этого международно-правового нарушения возможно только коллективными усилиями государств, международных организаций, рыбаков и их объединений на основе норм и принципов международного права. Вместе с тем нельзя не согласиться с мнением ФАО о том, что «для эффективной борьбы с ННН промыслом большинству стран, включая развивающиеся страны, потребуется укрепить национальные механизмы осуществления контроля и обеспечения соблюдения законов и постановлений, предназначенных для обеспечения сохранения живых морских ресурсов и управления ими»10. Данное замечание ФАО актуально и для Российской Федерации, поскольку наше законодательство не содержит адресных норм по борьбе с ННН промыслом. Согласно п. 16 МПД ННН промысла, в национальном законодательстве государств – членов ФАО должны эффективным образом рассматриваться все аспекты ННН промысла. Росрыболовство разработало поправки к Федеральному закону «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» 2004 г. в части борьбы с ННН промыслом и направило их в правительство Российской Федерации для рассмотрения. Перечень мер по выполнению Национального плана по предотвращению ННН промысла согласовывается с соответствующими федеральными органами. Затем он будет утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации и направлен в ФАО для сведения.

4. Объект, предмет и структура исследования

Объектом настоящего исследования являются отношения, регулируемые международными договорами, рекомендациями РФМО и национальными нормативными правовыми актами в области сохранения, управления и рационального использования водных биоресурсов на основе принципов предосторожного и экосистемного подходов. Большая часть исследования посвящена анализу международно-правовых средств и норм борьбы с незаконным промыслом, уточнению прав и обязанностей государств и РФМО по предотвращению ННН промысла водных биоресурсов.

Предмет исследования – противоправность ННН промысла, усилия государств, ООН, ФАО, ИМО, МОТ, ОЭСР, ЕС и РФМО по его предотвращению на основе норм и принципов международного, морского и рыболовного права.

Целью работы является анализ эффективности международно-правовых норм по предотвращению ННН промысла; деятельности универсальных (ООН, ФАО, ЕС) и региональных организаций по управлению рыболовством (их более 30); правовых механизмов борьбы с ННН промыслом; законодательства государств, направленного на предотвращение ННН промысла.

В соответствии с данной целью авторы поставили задачи:

– разработать понятие и принципы ННН промысла;

– рассмотреть вклад ООН, ФАО и ЕС и РФМО в разработку международно-правового механизма предотвращения ННН промысла;

– систематизировать международные договоры, которые содержат нормы по борьбе с ННН промыслом, проанализировать механизм действия РФМО и двусторонних договоров по вопросам противодействия ННН промыслу;