Международно-правовые проблемы борьбы с незаконным рыболовством. Монография

Одним из способов ведения ННН промысла является массовое браконьерство лососевых под видом коренных малочисленных народов Севера (КМНС). От лица стоящего на берегу представителя КМНС промысел дрифтерными сетями ведет интернациональная бригада, состоящая из граждан различной национальности.

Как известно, в результате многолетнего ННН промысла катастрофически подорваны популяции осетровых видов рыб в Каспийском, Черном и Азовском морях. Россия еще в 2002 г. в одностороннем порядке ввела мораторий на промысел осетровых.

В январе 2013 г. камчатские пограничники задержали рыболовную шхуну «Калан» в Охотском море. Это судно не имело наименования на бортах и рубке. Его не было и на мониторинге ЦСМС. Нарушитель на радиозапрос ответил, что является СРТМ «Рогачево», на требование об остановке увеличил ход и начал уходить далее в открытое море. После девятичасовой погони в этот район вылетел патрульный самолет авиации ФСБ России. Капитан судна-нарушителя был предупрежден о том, что в случае невыполнения требований об остановке по судну будет применено оружие. Только после этого судно-нарушитель застопорило ход, капитан вышел на связь, судно приняло на борт смотровую группу. В результате контрольно-проверочных мероприятий было установлено, что судно является рыболовной шхуной «Калан», порт приписки – Пномпень (Камбоджа). Срок действия регистрационных документов на судно истек 25 декабря 2012 г. Экипаж: 14 граждан России и один гражданин Украины. Технические средства контроля и судовая документация отсутствуют; суточные судовые донесения не подавались; информация о пересечении границы в пограничные органы не направлялась. Судно оборудовано для промысла и транспортировки краба в живом виде.

При проведении проверки оказалось, что ранее эта шхуна именовалась «Камкайдо». Под этим наименованием судно в октябре 2008 г. было задержано пограничным управлением ФСБ России по Камчатскому краю с крупной партией незаконно добытого краба и по решению суда конфисковано в пользу государства.

Судно было конвоировано в порт Петропавловск-Камчатский для проведения разбирательства.

В рамках ООН неоднократно подчеркивалось преступное смыкание транснациональной организованной преступности в некоторых регионах мира с ННН промыслом. ООН рекомендует государствам изучать, в том числе по линии соответствующих международных форумов и организаций, причины незаконного промысла, его методы и способствующие ему факторы, чтобы полнее выяснять и осмыслять возможность такого смыкания, и обнародовать сделанные выводы и в этой связи констатирует, что в отношении ННН промысла и в отношении транснациональной организованной преступности применяются самостоятельные международно-правовые режимы и средства международно-правовой защиты25.

По мнению ряда практических работников, в некоторых промысловых районах созданы своего рода организованные преступные группы. Так, по данным заместителя руководителя Сахалино-Курильского теруправления Росрыболовства Р. Непомнящего, во многих районах Сахалина – в Поронайском, Тымовском, Аниевском, Долинском и др. – исторически сложились организованные преступные группы, которые ведут объемный промысел на нерестовых реках, нанося непоправимый ущерб биоресурсам.

По подсчетам ряда специалистов, стоимость мороженой рыбы, незаконно перемещенной за 15 лет из России на рынки Японии, КНР, Норвегии, составила 5,59 млрд долл. При этом осуществление такого объема легальных поставок позволило бы пополнить бюджет на 280 млн долл. в виде таможенных платежей. Стоимость ракообразных, перемещенных помимо таможенного контроля в Японию, Китай, Норвегию и США, оценивается в 8,92 млрд долл., а неуплаченные таможенные пошлины – в 892 млн долл. Суммарный объем рынка неучтенной морепродукции по двум основным категориям товаров составил 14,51 млрд долл.26

По мнению С. Е. Лелюхина, организация столь масштабной деятельности по незаконной добыче и реализации водных биоресурсов в разных странах Азиатско-Тихоокеанского региона под силу лишь мощным преступным группировкам, имеющим хорошо отлаженные транснациональные связи27.

Президент Российской Федерации Д. А. Медведев в июне 2011 г. обратил особое внимание на усиление борьбы с браконьерством на Дальнем Востоке. «Наша задача – оберегать наши рубежи, в том числе защищать от браконьеров наши морские ресурсы», – сказал глава государства в ходе посещения погранкорабля «Командор» во Владивостоке. Д. А. Медведев потребовал от погранслужбы жестче действовать в отношении браконьеров. «Здесь церемониться нечего, здесь нет ни чужих, ни своих. Это нарушение международных конвенций, касающихся охраны биозапасов Мирового океана», – заключил президент Российской Федерации28.

1.2. Понятие ННН промысла

Впервые термин «ННН промысел» (англ. IUU fishing) упомянут в Повестке дня на XXI в., которая была принята на Конференции ООН по окружающей среде и развитию 1992 г.29 В гл. 17 этого документа упоминается наличие нерегулируемого рыболовства и содержится призыв к международному сообществу предпринять срочные меры на двустороннем, субрегиональном и региональном уровне для разрешения проблем управления рыбными ресурсами, в частности далеко мигрирующими и трансграничными видами.

Международный план действий по предупреждению, сдерживанию и ликвидации ННН промысла, одобренный Комитетом по рыболовству ФАО в 2001 г., впервые в международной практике дает развернутое определение этого феномена, который состоит из следующих трех элементов.

1. Незаконный рыбный промысел (illegal fishing) относится к деятельности: а) проводимой национальными или иностранными судами в водах, находящихся под юрисдикцией какого-либо государства, без разрешения этого государства или в нарушение его законов и подзаконных актов; б) проводимой судами, плавающими под флагами государств, которые являются сторонами соответствующей региональной организации по управлению промыслом, но действующими или в нарушение мер по сохранению и управлению, принятых этой организацией и являющихся обязательными для данных государств, или в нарушение соответствующих положений применимого международного права; или в нарушение национальных законов или международных обязательств, в том числе взятых на себя сотрудничающими государствами и сотрудничающими РФМО.

Таким образом, основными признаками незаконного рыбного промысла являются: а) ведение национальными или иностранными судами в водах любого государства промысла без разрешения или в нарушение законов и нормативных актов прибрежных государств; б) ведение судами государств – членов РФМО промысла в нарушение правил этой организации, если они являются обязательными для такого государства; в) промысел, ведущийся в нарушение обязательств, взятых государствами в рамках РФМО.

2. Несообщаемый, или неотчетный, рыбный промысел (unreported fishing) относится к промысловой деятельности: а) о которой не сообщалось или неправильно сообщалось соответствующему национальному органу власти в нарушение национальных законов и подзаконных актов; б) проводимой в районе, подведомственном соответствующей РФМО и о котором не сообщалось или неправильно сообщалось в нарушение процедур отчетности этой организации.

Соглашение ООН о рыбных запасах 1995 г. требует, чтобы государство флага запрашивало данные о местоположении судна, уловах и видах, являющихся и не являющихся объектами специализированного промысла. Согласно п. 11 ст. 21 этого Соглашения, серьезным нарушением является отсутствие точной отчетности об уловах или связанных с уловами данных. Как вытекает из вышеприведенного определения, нерегистрируемый рыбный промысел имеет место в двух случаях: если о промысле не сообщено компетентному национальному органу, как этого требует национальное законодательство; если о промысле не сообщается или неправильно сообщается соответствующей РФМО.

3. Нерегулируемый рыбный промысел (unregulated fishing) относится к промысловой деятельности: а) в зоне действия соответствующей РФМО, которая проводится судами, не имеющими национальности или плавающими под флагом государства, не являющегося стороной этой организации, либо промысловым субъектом таким образом, который не соответствует или противоречит принятым этой организацией мерам по сохранению и управлению; б) в районах или в отношении рыбных запасов, для которых нет применимых мер по сохранению и управлению и где такая рыбопромысловая деятельность проводится способом, не соответствующим обязанностям государства по сохранению морских живых ресурсов в соответствии с международным правом.

В преамбуле Соглашения 1995 г., в Повестке дня на XXI в. 1992 г., Кодексе 1995 г. подчеркивается, что нерегулируемый промысел является одной из проблем, влияющих на сохранение и управление рыболовством в открытом море. Соглашение 1995 г. содержит ряд положений в отношении государств – не членов РФМО или не участников субрегиональных и региональных соглашений по управлению рыболовством. В частности, согласно п. 1 с. 17 Соглашения, государство, не являющееся членом РФМО и не дающее каким-либо иным образом своего согласия на применение мер по сохранению и управлению, введенных такой РФМО, не освобождается от обязанности сотрудничать в соответствии с Конвенцией ООН 1982 г. и Соглашением 1995 г. в целях сохранения трансграничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих рыб.

Как нам представляется, главными признаками нерегулируемого рыбного промысла являются ведение промысла в зоне ответственности РФМО судами под подставными («удобными») флагами или под флагами государств, не являющихся членами соответствующих РФМО; промысел в районах, в которых не установлены применяемые меры по сохранению и управлению и где промысел ведется вопреки обязательствам государств по сохранению ресурсов, предусмотренным нормами международного права. Нормы закреплены также в ст. 117–119 Конвенции ООН 1982 г. Например, согласно ст. 117 этой Конвенции, все государства принимают такие меры или сотрудничают с другими государствами в принятии в отношении своих граждан таких мер, которые окажутся необходимыми для сохранения живых ресурсов открытого моря. Статья 118 Конвенции ООН 1982 г. обязывает государства сотрудничать друг с другом в сохранении живых ресурсов и управлении ими в районах открытого моря. Государства, граждане которых ведут промысел разных видов живых ресурсов в одном и том же районе или одних и тех же живых ресурсов, вступают в переговоры в целях принятия мер, необходимых для сохранения этих живых ресурсов. В соответствующих случаях они сотрудничают в создании для этой цели субрегиональных и региональных организаций по рыболовству.

Итак, в трактовке МПД ННН промысла понятие «ННН промысел» состоит из трех независимых друг от друга элементов: незаконный промысел, нерегистрируемый промысел или нерегулируемый промысел. В частности, об этом говорит союз «или», который соединяет эти три понятия.

В российской литературе ННН промысел зачастую отождествляют с браконьерством, с чем согласиться нельзя.

Понятие «ННН промысел» у´же понятия браконьерства. Например, Н. А. Дронова и В. А. Спиридонов под браконьерством понимают: а) незаконный и неучтенный промышленный вылов (сверх выделенных квот) в море и на больших реках; б) незаконную добычу рыбы с целью заготовки икры на подходе к нерестилищам; в) добычу рыбы местными жителями для собственного потребления без разрешения30.

По мнению В. А. Спиридонова, незаконный вылов – это добыча водных биоресурсов, произведенная с нарушением национального законодательства или международных договоров. Неучтенный вылов состоит из сверхнормативного промышленного и браконьерского вылова. Нерегулируемый вылов – это сумма незаконного и сверхнормативного потребительского вылова31.

Таким образом, анализ содержащихся в МПД элементов ННН промысла позволил нам сформулировать следующие выводы.

1. ННН промысел является общим термином, который охватывает широкий спектр незаконной промысловой деятельности.

2. Любой элемент ННН промысла является противоправным.

3. ННН промысел ведется в нарушение или без соблюдения правил, принятых на национальном или международном уровнях.

4. Любой из трех элементов ННН промысла является нарушением норм международного права, закрепленных в Конвенции ООН праву 1982 г., Соглашении 1995 г., Соглашении ФАО 1993 г. по открытому морю, по обеспечению выполнения в учредительных документах РФМО и в других договорах по рыболовству, и порождает международно-правовую ответственность.

РФМО в своей деятельности по разработке мер, касающихся противодействия ННН промыслу, опираются на соответствующие положения МПД ННН промысла. В документах РФМО либо воспроизводятся элементы этого плана ФАО, либо приводятся свои лаконичные определения. Например, Международная комиссия по сохранению атлантических тунцов (ИККАТ) определяет ННН промысел как «любой промысел, который не согласуется с соответствующими мерами ИККАТ, касающимися сохранения запасов и управления ими». Комиссия по рыболовству в северо-восточной части Атлантического океана (НЕАФК) считает ННН промыслом любое «серьезное нарушение», включающее ведение рыболовства судном без разрешения государства флага, промысел без квоты или промысел после вылавливания всего объема квоты или использование запрещенных орудий лова32. Примерно такая же квалификация ННН промысла дается Комиссией по рыболовству в северо-западной части Атлантического океана (НАФО)33. Кроме этого, по мнению Комиссии незаконной является самовольная передача одной компанией своей квоты другой компании.

Комиссия по тунцам Индийского океана (ИОТК), ИККАТ и АНТКОМ ежегодно составляют перечень видов промысла, которые являются незаконными. В частности, к таковым относятся: 1) промысел без зарегистрированной лицензии или в нарушение условий лицензии; 2) промысел без квоты; 3) промысел вопреки положениям закона и правил государства порта; 4) промысел судами без национальности34.

Департамент рыболовства и аквакультуры ФАО предлагает такое определение ННН промысла: незаконный промысел – это промысел, который ведется тогда, когда суда действуют в нарушение применяемых законов и положений. Несообщаемый промысел – это промысел, о котором не было сообщено или было сообщено неправильно в нарушение применяемых законов и положений. Нерегулируемый промысел – это промысел, при котором не применяются никакие меры по сохранению и управлению35.

Во многих международных конвенциях и соглашениях также приводится подробное или усеченное определение ННН промысла. Например, в ст. 1 Протокола 2001 г. о рыболовстве Южно-африканского сообщества по развитию (САДК) ННН промысел определяется как «любой промысел или сопутствующая ему деятельность, осуществляемая в противоречии с законодательством государства-участника или мерами международной организации по управлению рыболовством, принятыми государством-участником»36.

В п. 24 законопроекта «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», представленного правительством Российской Федерации в Государственную Думу, предлагается следующая формулировка понятия «ННН промысел»: «рыболовство, осуществляемое при отсутствии предоставленного права на добычу (вылов водных биоресурсов и документов, подтверждающих (удостоверяющих) предоставление такого права и (или) с нарушением правил рыболовства и других, устанавливающих обязанностей для пользователей норм законодательства Российской Федерации о рыболовстве и сохранении водных биоресурсов, международных договоров Российской Федерации в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов, а также без представления установленной законодательством Российской Федерации отчетности в области рыболовства и производства рыбной и иной продукции из водных биоресурсов». Данное определение является квинтэссенцией элементов ННН промысла, изложенных в п. 3 МПД ННН промысла. Однако в нем просматриваются определенные новеллы, например указывается на то, что ННН промыслом является непредставление отчетности о производстве рыбной и иной продукции из водных биоресурсов, а также нарушение любых норм законодательства Российской Федерации о рыболовстве и сохранении водных биоресурсов.

1.3. Цели и принципы борьбысННН промыслом

Целью борьбы с ННН промыслом являются предотвращение, сдерживание и ликвидация незаконного, несообщаемого и нерегулируемого промысла путем применения всесторонних, эффективных и открытых мер, которые должны применять все государства и РФМО, созданные в соответствии с международным правом.

Борьба с ННН промыслом должна вестись в соответствии с основными принципами международного права, закрепленными в Уставе ООН, Конвенции ООН 1982 г., Соглашении 1995 г. о рыбных запасах и других международных договорах по рыболовству.

В перечень специальных принципов следовало бы включить такие принципы: а) широкое участие и координирование действий между государствами, а также представителями отрасли, рыболовной общественностью и неправительственными организациями мер по предотвращению ННН промысла; б) безусловное выполнение международно-правовых и национально-правовых норм, связанных с предотвращением ННН промысла; в) применение всеобъемлющего и комплексного подхода для оценки последствий ННН промысла; г) согласование действий по недопущению ННН промысла с принципами сохранения и долгосрочного устойчивого использования рыбных ресурсов и охраны окружающей среды; д) прозрачность мероприятий, связанных с предотвращением ННН промысла; е) недопущение дискриминации по форме или по существу в отношении любого государства или его рыболовных судов при принятии мер по борьбе с ННН промыслом. Поскольку ННН промысел является проблемой глобального характера, затрагивающей интересы всех субъектов рыболовства, борьбу с ним ведут государства всех континентов и соответствующие международные организации. Ниже дан краткий обзор законодательства ЕС и стран, которые наиболее активно противодействуют такому негативному промыслу.

Европейский регион. Вопросы борьбы с ННН промыслом на этом континенте регламентируются в основном директивами Европейского союза и национальным законодательством стран.

В сентябре 2008 г. Совет ЕС одобрил Регламент об установлении системы предотвращения, ограничения и ликвидации ННН рыбного промысла. (№ 1005/2008) 37.

Этот документ устанавливает систему борьбы с ННН промыслом в рамках ЕС38.

Согласно ст. 3 Регламента, рыболовное судно считается ведущим ННН промысел, если известно, что вопреки правилам по сохранению рыбных запасов и управлению ими, применяемом в соответствующем промысловом районе, оно: 1) вело промысел без действующей лицензии, постановления или разрешения, выдаваемых государством флага или соответствующим прибрежным государством; 2) не выполнило своих обязательств по регистрации и представлению отчетности по вылову или данных, связанных с выловом, включая данные, передаваемые по спутниковой системе мониторинга судов; 3) вело промысел в закрытом районе, во время закрытого сезона без квоты или после выбора квоты либо за пределами закрытой глубины; 4) занималось специализированным промыслом запасов, на которые распространяется мораторий или промысел которых запрещен; 5) использовало запрещенное или не отвечающее требованиям орудие лова; 6) фальсифицировало или скрывало свою маркировку, опознавательные знаки или регистрацию; 7) скрывало, подделывало или уничтожало доказательства, касающиеся расследования; 8) препятствовало работе должностных лиц при выполнении ими обязанностей по проверке соблюдения принимаемых мер по сохранению рыбных запасов и управлению ими или работе наблюдателей при выполнении ими обязанностей по наблюдению за соблюдением применяемых правил ЕС; 10) брало на борт, перегружало или выгружало рыбу непромыслового размера в нарушение действующего законодательства; 11) перегружало или участвовало в совместных рыбопромысловых операциях, осуществляло вспомогательную деятельность или повторно снабжало другие промысловые суда, идентифицированные как занимающиеся ННН промыслом, в частности суда, включенные в Общеевропейский перечень судов, ведущих ННН промысел, или в перечень судов, ведущих ННН промысел, составляемый соответствующими РФМО; 12) осуществляло промысел в районе деятельности РФМО способом, несовместимым с правилами по сохранению рыбных запасов и управления ими, установленными этой организацией, или противоречащим им, и носило флаг государства, которое не является участником указанной РФМО или не сотрудничает с данной РФМО, как установлено этой организацией; 13) не имеет национальной идентификации и, следовательно, является судном, не имеющим национальности, как это определено Конвенцией ООН 1982 г.

Этот регламент устанавливает порядок инспекции рыболовных судов (в том числе и судов третьих стран) в портах государств – членов ЕС и процедуру, применяемую в случае выявления нарушений (ст. 10–11).

Согласно ст. 12, ввоз в Сообщество рыбной продукции, полученной в результате ННН промысла, запрещен. Легальность добытой рыбы удостоверяется сертификатом на улов.

Закон Исландии № 228 от 12 апреля 1998 г., касающийся рыбного промысла и переработки рыбы, осуществляемых иностранными судами в исключительной экономической зоне, запрещает выгрузку, перегрузку и продажу уловов в исландских портах с иностранных рыболовных судов, которые нарушили соглашения об использовании и сохранении живых морских ресурсов, участником которых является Исландия. Таким судам не могут предоставляться услуги в исключительной экономической зоне Исландии или исландскими портами.

Норвегия в соответствии с постановлением Правительства № 1130 от 23 декабря 1994 г. отказывает в доступе в порты иностранным рыболовным судам, которые принимали участие в нерегулируемом промысле в районах открытого моря. Таким судам запрещается заниматься выгрузкой, перегрузкой рыбопродукции в порту.

В Норвегии 27 ноября 1998 г. учрежден черный список судов. В него включаются суда, которые занимались ННН промыслом в открытом море, в водах, находящихся под норвежской рыболовной юрисдикцией, а также суда, участвовавшие в рыбопромысловых операциях в нарушение мер регулирования, установленных РФМО или соответствующими договоренностями.

Черный список составлялся на основе собранной Департаментом рыболовства информации. Он подлежит периодическому пересмотру.

Основанием для включения судов в черный список являются участие судна в рыбном промысле в нарушение правил регулирования в международных водах или в норвежских водах; нахождение судна в ННН списке РФМО.

Причем в Норвежский черный список включаются как норвежские, так и иностранные суда.

Если судно внесено в черный список, то ему будет отказано в ведении промысла или осуществлении транспортных операций в норвежской зоне и в рыболовной зоне архипелага Шпицбергена и острова Ян Майен. Такое судно не может быть введено под норвежский флаг и не регистрировано в любом норвежском порту.

В Норвежский черный список включены несколько судов, плавающих под российским флагом.

Северная Америка. Государства этого континента ведут борьбу с ННН промыслом на основе национальных планов, законов и нормативных правовых актов.

Например, в преамбуле Национального плана США по предупреждению, сдерживанию и ликвидации ННН промысла 2004 г. отмечается, что США будут по-прежнему в числе лидеров международного сообщества в их целях по борьбе с ННН промыслом. США активно участвовали в разработке МПД ННН промысла и мер, принятых различными региональными организациями по управлению рыболовством. В плане отмечается, что США должны стремиться расширять количество взаимовыгодных соглашений, чтобы побудить государства, которые могут быть источником ННН промысла, соблюдать режим глобального сохранения ресурсов и управления ими.

Важным положением Национального плана США является раздел «Обязанности государства флага». В нем констатируется, что США несут ответственность за промысловую деятельность судов под американским флагом в соответствии с международным правом. Меры контроля за рыболовными судами могут быть реализованы путем: 1) регистрации рыболовных судов; 2) ведения реестра рыболовных судов; 3) выдачи разрешений на промысел.

Американский Закон Лейси определяет как незаконное действие любого лица, находящегося под юрисдикцией США, осуществляющего «импорт, экспорт, транспортировку, продажу, получение, приобретение, владение или покупку любой рыбы, выловленной, переработанной или проданной в нарушение каких-либо иностранных законов, договоров или положений». Официальные лица США успешно применяют Закон Лейси для преследования граждан США, которые участвуют в определенных формах ННН промысла. Однако такое преследование осуществляется только тогда, когда обнаружена связь «между подозрительной деятельностью» и интересами США, например когда рыба или рыбные продукты были отгружены, доставлены или использовались в любом месте, находящемся под юрисдикцией США.