Международно-правовые проблемы борьбы с незаконным рыболовством. Монография

– определить наиболее эффективные правовые средства борьбы с ННН промыслом;

– установить объем обязанностей государства флага по контролю за промысловой деятельностью судов вне зависимости от того, где работают эти суда;

– разработать критерии правомерности принудительных действий государства порта в отношении иностранных судов, осуществляющих ННН промысел;

– определить эффективность международно согласованных рыночных мер в борьбе с ННН промыслом;

– разработать рекомендации по усилению роли РФМО о решении проблемы ННН промысла;

– разработать предложения по расширению двустороннего сотрудничества Российской Федерации по вопросам предотвращения ННН промысла и совершенствованию его рыбохозяйственного законодательства в этой области.

Методологическую основу монографии составили общенаучные и частнонаучные методы познания. В процессе исследования использованы следующие общие методы: диалектический, статистический, системный, абстракции. Авторы обращались к таким логическим приемам, как анализ, синтез, дедукция, индукция, гипотеза. Среди частных методов, применяемых авторами, следует указать историко-правовой, формально-догматический, сравнительно-правовой.

Теоретическую основу монографии составили работы по международному праву, морскому, рыболовному и экологическому праву следующих российских специалистов: А. Х. Абашидзе, Ю. А. Арсентьева, Д. К. Бекяшева, К. А. Бекяшева, P. M. Валеева, А. Н. Вылегжанина, А. И. Глубокова, М. К. Глубоковского, В. Н. Гуцуляка, Э. А. Зариповой, В. К. Зиланова, А. Я. Капустина, Е. С. Каца, А. Л. Колодкина, В. Ф. Корельского, А. А. Крайнего, С. А. Малинина, И. Н. Михиной, Е. Г. Моисеева, А. А. Оханова, В. Ф. Сидорченко, A. M. Солнцева, Н. А. Соколовой, В. Ю. Титушкина, И. В. Шестакова и др.

При написании работы использовались труды зарубежных авторов: Д. Агню, Т. Акорау, Д. Болтона, К. Брайна, К. Брауна, В. Виталиса Д. Долмана, Дж. Кади, Б. Киемланчана, М. Комацу, X. Лаутерпахта, Т. Лобака, М. Лоджа, А. Матиесена, У. Мартина, П. Мияке, г. Миллера, Ю. Сван, Н. Слисера, А. Смита, Е. Трангога, Д. Фристона, С. Уптона, Л. Чавеса, У. Эдесона. Кроме теоретических работ авторами привлечены резолюции, решения, рекомендации универсальных и региональных организаций по тематике работы: ООН, ФАО, ИМО, ЕС, ОЭСР, АНТКОМ, ГФКМ, ИККАТ, ИАТТК, ИОТК, НАСКО, НАФО, НЕАФК, НПАФК, СЕАФО и др.

Нормативную основу монографии составили международно-правовые документы: международные договоры универсального и регионального характера, учредительные документы РФМО и их решения по борьбе с ННН промыслом, а также законодательные акты и национальные планы по предотвращению ННН промысла Испании, Канады, Китая, КНДР, Мавритании, Марокко, Норвегии, Республики Корея, России, США, Чили, Японии и других стран, а так же нормативные акты ЕС.

Сравнительно-правовому анализу подвергнуты источники, не являющиеся обязательными для государств, которые одобрены ФАО и содержат нормы «мягкого» права, в частности Кодекс ведения ответственного рыболовства, Международный план действий по предупреждению, сдерживанию и ликвидации ННН промысла, Международные методические указания по регулированию глубоководного промысла в открытом море, Международный план действий по сохранению акул и управлению их запасами, Международный план действий по управлению промысловыми мощностями, Руководство по сокращению смертности морских черепах при ведении промысловых операций, Международные руководящие принципы регулирования прилова и уменьшения выбросов, Добровольные руководящие принципы по действиям государства флага и др.

Подготовленная для издания работа является комплексным исследованием опасного и распространенного вида противоправного деяния – ННН рыбного промысла в Мировом океане. В результате анализа международно-правовых документов и рекомендаций РФМО, а также практики авторы разработали рекомендации по совершенствованию действующих и созданию новых механизмов противодействия ННН промыслу. Ими сформулированы предложения по дополнению действующих международных документов и разработке новых, а также по совершенствованию российского законодательства, направленного на борьбу с ННН промыслом.

Научная новизна монографического исследования раскрывается в следующих основных положениях.

1. В определении, содержащемся в МПД ННН промысла, отсутствуют указания на то, что ННН промыслом является также продажа рыбопродукции, выловленной незаконным образом. По данным ФАО, из всей предлагаемой продукции для продажи примерно 30 % является результатом ННН промысла. В этой связи авторы считают необходимым к триаде «незаконный, нерегистрируемый и нерегулируемый» добавить «незаконно реализуемый».

2. По мнению авторов, ННН промысел в открытом море представляет собой прежде всего неспособность со стороны государств флага выполнять обязанности, признанные международным сообществом и нашедшие закрепление в соответствующих международных конвенциях, кодексах, меморандумах и т. д.

Во-первых, государствам флага следует обеспечить, чтобы их суда не подрывали меры по сохранению и управлению, которые применяются в любом районе открытого моря, где работают их суда.

Во-вторых, суда не должны вести промысел в открытом море, кроме как на основании официального разрешения на это со стороны государства флага.

В-третьих, государство флага должно давать такое разрешение судну только тогда, когда оно может обеспечить, что это судно не будет подрывать меры по сохранению и управлению, применяющиеся в районе открытого моря, в котором будет работать его судно.

3. Во многих международных договорах провозглашается первоочередная ответственность государства флага за промысловую деятельность их судов в открытом море и в зонах национальной юрисдикции. Однако ряд государств флага не прилагают никаких усилий для выполнения этой обязанности. Некоторые государства (Кипр, Камбоджа, Монголия, Грузия, Либерия, Панама, Вануату и др. – всего, по данным ЮНКТАД, государств, разрешающих плавать иностранным судам под своим флагом, более 30) позволяют регистрировать в своих портах промысловые суда, которые вопреки ст. 91 Конвенции 1982 г. не имеют реальной связи с их государством. Во многих случаях истинные или бенефициарные владельцы судов имеют другое гражданство, капитаны и члены команды имеют также другое гражданство; суда под «удобными» флагами редко заходят на территорию государства флага, а рыба, пойманная этими судами, не продается в государстве флага и не регистрируется на его территории. Более того, у государства флага нет ни возможностей, ни реального желания вести мониторинг промысловой деятельности своих (конечно, формально) судов или наказывать их за ведение ННН промысла. Суда регистрируются в таких государствах флага также с целью избежания налогового контроля.

Принятие мер против таких судов, ведущих ННН промысел, должно быть первоочередной задачей для любого государства. К таким судам следует применять жесткие правоохранительные меры: арест, судебное преследование, наложение штрафов и т. д. Правовым основанием для таких принудительных мер может быть принцип универсальной юрисдикции.

4. Вне сомнения, наиболее эффективным средством борьбы с ННН промыслом являются меры государства порта. Некоторые государства позволяют использовать свои порты для выгрузки или перегрузки рыбопродукции и тем самым способствуют ННН промыслу. Морские порты находятся под суверенитетом государства, и оно может отказать в доступе в порт судам, зарегистрированным в других государствах; запретить таким судам выгружать или перегружать рыбу в его портах; требовать от судов, стремящихся получить доступ в порт, предоставления идентифицированной информации и информации относительно их деятельности; инспектировать суда, которые добровольно находятся в одном из его портов.

По нашему мнению, государству порта следует разрешать иностранным промысловым судам доступ в его порты только в том случае, если у этого государства есть возможности для проведения инспекций судов. В ходе таких инспекций государству порта следует собирать информацию для передачи государству флага и, когда это целесообразно, соответствующей РФМО. В частности, в перечень такой информации должны входить данные о государстве судна и подробная идентифицирующая информация; имена, гражданство и квалификация капитана и мастера по добыче; промысловое снаряжение; улов на борту, включая происхождение, виды, форму и количество; общий объем выгруженного и перегруженного улова.

5. Одна из серьезных причин того, почему ННН промысел процветает, заключается в том, что многие государства (и не только развивающиеся) не могут эффективно контролировать промысловую деятельность своих граждан11. Однако для многих государств, возможно, сложно контролировать или даже знать о деятельности своих граждан, которая ведется в зонах национальной юрисдикции другого государства или в открытом море. Государствам (в том числе Российской Федерации) трудно препятствовать тому, чтобы их граждане меняли флаг на флаги других государств с намерением участвовать в ННН промысле.

По нашему мнению, каждое государство должно считать нарушением своего законодательства, если его граждане занимаются рыбным промыслом, который нарушает законы любого другого государства в области сохранения и управления ими или подрывает эффективность мер по сохранению и управлению, принятых какой-либо РФМО.

Государства обязаны принимать меры, в том числе санкции против своих граждан, занимающихся ННН промыслом. Эти санкции могут включать денежные штрафы, конфискацию уловов и орудий лова, отказ в выдаче разрешений на промысел, лишение профессионального диплома и т. д.

Каждому государству флага следует принять меры к тому, чтобы препятствовать своим судовладельцам регистрировать свои суда на территории стран с льготными условиями и приобретать (покупать) «удобные» флаги. Такие меры могут включать контроль за исключением судов из национальных реестров, меры контроля за экспортом рыболовных судов, аренды их на условиях бербоут-чартера. Можно было бы законодательно запретить повторную регистрацию таких судов в первоначальном государстве флага.

6. Любое государство должно обеспечить, чтобы его граждане и рыбопромысловые компании были осведомлены об отрицательных последствиях ННН промысла и изыскать пути для предотвращения того, чтобы эти лица заключали контракты с теми, кто занимается ННН промыслом. Любое государство должно считать нарушением своего законодательства, если его граждане занимаются промыслом, который нарушает законы другого государства в области сохранения и управления ресурсами или подрывает эффективность мер по сохранению ресурсов и рациональному управлению их, принятых соответствующими РФМО.

7. Одним из способов поощрения незаконного промысла является применение механизма смены флага путем сдачи рыболовных судов в бербоут-чартер. Авторы настоящей монографии предлагают разрешить судам плавать под флагом только такого государства, которое является участником международных конвенций по рыболовству и членом тех РФМО, в зонах действия которых будет заниматься промыслом бербоут-чартерное судно.

8. Многие из наиболее ценных ресурсов подпадают в сферу компетенции РФМО. Соответственно, эти организации находятся в уникальном положении в плане борьбы с ННН промыслом и координации деятельности государств по выполнению международных договоров и МПД ННН промысла.

В целях предотвращения ННН промысла любая РФМО должна получить право: а) сообщать и распространять информацию, касающуюся ННН промысла; б) выявлять суда, которые занимаются ННН промыслом, и координировать принятие принудительных мер против них; в) выявлять государства, суда которых занимаются ННН промыслом, и призывать идентифицированные государства исправить такое положение; г) призывать страны-члены принимать меры против судов, не имеющих национальной принадлежности, которые ведут промысел в районе деятельности соответствующей РФМО; д) принимать обязательные для своих членов правила, обеспечивающие, чтобы договоренности о фрахтовании судов не приводили к ННН промыслу; е) принимать правила о портовой инспекции, ограничении в перегрузке в море, а также нормы, не разрешающие выгружать в порту рыбу, пойманную в соответствующем районе судами государств, не являющихся членами РФМО; ж) одобрять систему спецификации уловов и (или) торговой документации; з) принимать другие рыночные меры для борьбы с ННН промыслом.

Сформулированные в работе выводы и рекомендации могут быть использованы для дальнейших научных исследований в области морского, рыболовного и экологического права, а также в области теоретических и практических вопросов борьбы с ННН промыслом.

Выводы данной работы могут оказать помощь в совершенствовании международно-правовых средств и методов предотвращения ННН промысла, в том числе в рамках ООН, ФАО, ИМО, МОТ и РФМО.

Рекомендации, изложенные в работе, будут полезны государствам в имплементации международно-правовых норм борьбы с ННН промыслом, содержащихся в Конвенции ООН 1982 г., Соглашении 1993 г., Соглашении 1995 г., Соглашении 2009 г., а также при разработке и совершенствовании законодательства и национальных планов действий по предупреждению, сдерживанию и ликвидации ННН промысла.

Глава I

Понятие ННН промысла и правовые средства борьбы с ним

§ 1. Понятие, принципы и противоправность ННН промысла12

1.1. Противоправный характер ННН промысла

По данным зарубежных специалистов (Д. Агню, Дж. Пирса, Т. Питмана, Р. Ватсона и др.), оборот незаконного, несообщаемого и нерегулируемого промысла составляет 10–35 млрд долл. США в год. В 2012 г. в мире от сбыта нелегально добытой продукции при первой продаже было выручено примерно 25 млрд долл. США13.

ННН промысел стал глобальной проблемой, он имеет место практически во всех акваториях Мирового океана, как в пределах национальной юрисдикции, так и в открытом море. ННН промысел подрывает национальные и международные меры по сохранению рыбных запасов и управлению ими и ведет к истощению ресурсов14. Это создает угрозу для средств существования людей, которые зависят от рыболовства.

Международная неправительственная организация «Глобальная инициатива против транснациональной организованной преступности» предлагает принять против незаконного рыбного промысла следующие меры.

А. Укрепление международного регулирования, касающегося судоходства и судов. Это включает в себя такие меры, как усиление контроля в государствах порта, противодействие использованию удобных флагов, борьба с отмыванием рыбы и денег, и сотрудничество, направленное на борьбу с уклонением от уплаты налогов со стороны ННН рыбаков

Б. Создание внутреннего законодательства, призванного противодействовать ННН-промыслу как преступлению. Принятие мер, таких как сокращение мер направленных на саморегулирование, отчетность и мониторинг

В. Значительное увеличение наказания за ННН промысел, в том числе не только в виде взимания штрафов, достаточных для того, чтобы служить сдерживающим фактором, но также конфискацию инфраструктуры, применяемой в ННН промысле, конфискацию судна, и прекращение субсидирования незаконных промыслов и применение уголовных наказаний и профессиональных взысканий на нарушителей

Г. Значительное усиление мониторинга и обеспечение соблюдения правовых норм. Это влечет за собой увеличение обмена информацией и сотрудничества между правоохранительными органами на всех уровнях. Привлечение гражданского общества к мониторингу и реализации, и использование инновационных решений как технического, так и стратегического характера15.

Ряд государств в борьбе с незаконным рыбным промыслом прибегают к чрезвычайным мерам. Например, Индонезия в 2014 г. за ННН промысел в своих водах уничтожила 18 иностранных шхун. В мае 2015 г. эта страна была намерена уничтожить еще 41 иностранное судно, которые незаконно ловили рыбу в территориальных водах Индонезии. Президент этой страны в 2014 г. издал указ, согласно которому береговым службам предписано уничтожать любые иностранные суда, занимающиеся браконьерством в территориальных водах страны. Браконьерские суда должны быть уничтожены, а экипаж передан в соответствующие страны16.

Генеральная Ассамблея ООН в своей резолюции, принятой на 60-й сессии 10 марта 2006 г., подчеркнула свою серьезную обеспокоенность тем, что ННН промысел «по-прежнему представляет собой одну из величайших угроз для морских экосистем и продолжает оказывать существенное воздействие на сохранение океанических ресурсов и управление ими». Она призвала государства вести решительную борьбу с таким промыслом в рамках международного права17.

По данным ИККАТ, АНТКОМ, НАСКО и других региональных организаций по управлению рыболовством, объемы ННН промысла в зоне их компетенции постоянно возрастают. Например, в зоне НАСКО в период с 1997 по 2003 г. объемы нелегального промысла возросли от 27 % до 40 %.

По данным зарубежных специалистов, количество судов, занимающихся ННН промыслом, также заметно возрастает. Так, в районе ИККАТ таких судов в 2005 г. было пять, в 2008 г. – уже 22. Количество судов, внесенных в список «В» НЕАФК, возросло с 18 (2005) до 21 (2008). В список нарушителей АНТКОМ в 2008 г. были включены 18 судов. В список, который ведет ИАТТК, в 2008 г. было внесено 22 судна. В списке НАФО в 2008 г. находились 23 судна18.

Как полагает ФАО, во многих случаях международные документы оказались неэффективными в борьбе с ННН промыслом из-за отсутствия политической воли, которая была бы направлена на то, чтобы поддержать усилия по предотвращению незаконного промысла. «Рыбаки, ведущие ННН промысел, получают незаслуженное преимущество перед рыбаками, действующими по закону, – отмечается в одном из материалов ФАО. – В этом смысле рыбаки, ведущие ННН промысел, являются «зайцами», незаконно получающими прибыль от убытка, который терпят другие ради надлежащего сохранения ресурсов и управления ими и соблюдения других применяемых международных стандартов. Такая ситуация подрывает моральный дух рыбаков, действующих по закону, и, возможно, что является еще более важным, стимулирует их игнорировать правила промысла»19.

По мнению сотрудника норвежского Института морских исследований (г. Берген) Х. Йосетера, существуют разные типы промысла, которые могут быть отнесены к понятию «ННН промысел». В некоторых случаях выловленная рыба не доставляется на берег, а просто выбрасывается за борт по различным причинам (например, потому что это «не тот» вид рыбы или это рыба не промыслового размера). В других случаях рыба выгружается нелегально, скрытно, представляется как какой-то другой вид или же утаивается от контроля и подсчета квот иными способами.

Х. Йосетер считает, что ННН промысел порождает биологические и социальные последствия. Биологические последствия связаны со снижением потенциала роста запаса. Сверхэксплуатация запаса приводит к уменьшению среднего возраста пойманных рыб, а следовательно, и к сокращению потенциального вылова. ННН промысел может привести к уменьшению популяционной плодовитости и качества икринок, в результате чего снизится показатель репродуктивного потенциала на тонну нерестующих рыб.

Социальный эффект ННН промысла заключается в том, что рыбаки, ведущие законный промысел, выловят меньше рыбы, чем могли бы. Помимо рыбы, рыбаков и ученых отрицательное воздействие ННН промысла ощутят также и менеджеры. Им приходится иметь дело с рыбными запасами, которые будут постоянно уменьшаться, несмотря на все их усилия регулировать запасы согласно научным рекомендациям, принципам осторожного подхода и их практическому опыту, тогда как рекомендации, которые они будут получать от ученых, будут все более и более неопределенными и необъективными. Если в эксплуатации запасов участвует не одна страна, а несколько, то ННН промысел может также непосредственно повлиять на долю, которую получит каждая из стран от общего ресурса20.

ННН промысел является многогранной и динамичной проблемой, которая не может быть эффективно решена усилиями одного государства. Необходим многосторонний подход на международном, региональном и национальном уровнях с участием всех заинтересованных стран. Министры рыболовства государств – членов ФАО в 2005 г. одобрили Римскую декларацию по проблемам ННН промысла, в которой содержится призыв предпринять дальнейшие международные меры по ликвидации ННН промысла, который ведется судами, плавающими под «удобными» флагами, и потребовать, чтобы между государствами и рыболовными судами, плавающими под их флагами, устанавливалась реальная связь, а также призывает государства в приоритетном порядке осуществлять положения Декларации 2005 г.21

В резолюции III международного конгресса «Развитие международного сотрудничества в сфере эффективного использования водных биологических ресурсов», состоявшегося во Владивостоке 3–5 сентября 2008 г., констатируется, что «мировой рыбный рынок наполнен продукцией незаконного, несообщаемого и нерегулируемого промысла и без принятия действенных мер по вытеснению этой продукции с рынка действия по сохранению водных биоресурсов малоэффективны».

Участники данного форума подтвердили готовность содействовать более тесному международному сотрудничеству по пресечению ННН промысла и обеспечению мер по сохранению водных биоресурсов. В резолюции предлагается создать систему контроля за поставляемой на экспорт и импортируемой в страну рыбной продукции, исключающую возможность реализации на территории государств продукции ННН промысла.

По мнению участников конгресса, общественные организации рыбаков должны активизировать свою деятельность по искоренению ННН промысла. Они должны выработать и осуществлять совместные с государственными институтами меры противодействия ННН промыслу, в том числе посредством внедрения экологической сертификации рыбопродукции, производства и ее реализации. Им подлежит осуществлять информационный обмен с целью недобросовестной конкуренции, а также фактов браконьерства, приобретения и сбыта продукции ННН промысла.

ННН промысел ежегодно наносит ощутимый ущерб экономике Российской Федерации. Например, в 2010 г. фактические поставки рыбы и морепродуктов из России в Японию в два с половиной раза превысили данные Федеральной таможенной службы России. В частности, допустимые уловы камчатского краба были превышены в 6,8 раза, краба волосатого – в 15 раз. Только один морской еж из каждых пяти, доставленных в порты Японии, добыт на законном основании. Ущерб от нелегальных поставок российской рыбы и морепродуктов в Японию в 2010 г. составил 800 млн долл. США.

Аналогична ситуация и по поставкам морепродуктов в Республику Корея. Из ввезенных в 2010 г. в порт Донхэ 5297 т крабов и крабовой продукции лишь 315 т (5,95 %) выловлено и изготовлено на законном основании22. Кольским районным судом Мурманской области было установлено, что в июле 2010 г. в акватории Кильдинского пролива Баренцева моря командой судна под руководством капитана Лобанова с использованием краболовок незаконно добыты 1077 экземпляров камчатского краба. В результате водным биологическим ресурсам Российской Федерации причинен материальный ущерб на сумму свыше 899 тыс. руб.

Свою вину подсудимый отрицал как в ходе следствия, так и в суде. Вместе с тем государственному обвинению удалось представить суду доказательства, свидетельствующие о причастности Александра Лобанова к совершению преступного деяния. Приговором Кольского районного суда подсудимый признан виновным в совершении преступления, предусмотренного ч. 3 ст. 256 УК РФ, ему назначено наказание в виде штрафа в размере 150 тыс. руб. В полном объеме удовлетворен также иск природоохранного прокурора о взыскании с Александра Лобанова суммы ущерба, причиненного водным биологическим ресурсам России в размере 899 295 руб.

В российской исключительной экономической зоне – районе Кита-Ямато Японского моря – осенью 2011 г. сложилась напряженная обстановка. В этом районе незаконную добычу кальмара и рыбы вели более сотни судов без опознавательных знаков (как полагают российские пограничники, китайских судов).

Неучтенный экспорт рыбопродукции, выловленной в дальневосточных морях и поступившей в Японию, Китай и Южную Корею в 2011 г., составил 1,8 млрд долл., что почти вдвое больше, чем в 2009–2010 годах. По мнению А. Сухаренко основными способами хищения дальневосточных биоресурсов являются работа судов под «удобными» флагами, «зеленые коридоры» на границе и перегрузы нелегального улова в открытом море23.

Местом реализации незаконно выловленных живых морских ресурсов, добытых в морских районах, где Российская Федерация имеет суверенные права в отношении таких ресурсов, является также США. Так, в марте 2011 г. в порту Сиэтла была арестована крупная партия камчатского краба стоимостью 2,5 млн долл. Данная акция стала результатом совместного расследования Национального управления океанических и атмосферных исследований США (НОАА) и таможенной службы, проведенного по жалобам краболовов Аляски, пострадавших от демпинговых цен на браконьерскую продукцию. Согласно иску федеральной прокуратуры Западного округа штата Вашингтон, южно-сахалинская фирма «Кондор-Транспорт» продала нью-йоркской компании «Харбор Сифудс» более 112 т камчатского краба, что в восемь раз превышает объемы ее квоты. При этом большая часть партии не сопровождалась надлежащей документацией, а на таре отсутствовала необходимая маркировка24.