Экологическая безопасность на промышленном предприятии. Учебно-практическое пособие

Представительные органы решают общие вопросы, не требующие исполнительно-распределительных действий. Так, согласно ст. 5 Закона РФ «Об охране окружающей природной среды» всего пять вопросов относятся к исключительной компетенции высшего представительного органа:

– определение основных направлений экологической политики;

– утверждение государственной экологической программы;

– определение правовых основ регулирования природных отношений;

– определение полномочий в области охраны окружающей природной среды и порядка организации и деятельности органов управления в данной области;

– установление режима в зонах чрезвычайной экологической ситуации и в зонах экологического бедствия.

Также определяется компетенция представительных органов республик в составе РФ (областей), городов и районов. К их ведению относится следующее:

– утверждение программ по рациональному использованию и охране окружающей среды;

– создание экологических фондов и определение порядка предоставления земельных участков;

– объявление на своей территории природных объектов памятниками природы;

– принятие решений об образовании и деятельности природоохранных инспекций.

В соответствии с законом о местном самоуправлении городские и районные представительные органы власти имеют следующие полномочия:

– разрабатывают порядок охраны и использования природных ресурсов;

– запрещают проведение на подведомственной им территории мероприятий, которые могут быть неблагоприятными по своим экологическим последствиям;

– выносят решения о прекращении строительства или эксплуатации объектов в случае нарушения экологических, санитарных или строительных норм на подведомственной территории;

– объявляют природные объекты местного значения памятниками природы, если они имеют экологическую, историческую или научную ценность и определяют режим их охраны.

Некоторые полномочия в области охраны окружающей среды принадлежат сельским и поселковым представительным органам:

– установление на подведомственной территории порядка и условий размещения предприятий, которые не являются муниципальной собственностью;

– остановка строительства или прекращение эксплуатации объектов, если выявлены нарушения экологических и санитарных норм;

– запрещение на подведомственной территории проведения мероприятий, ведущих к неблагоприятным экологическим последствиям.

Представительные органы в области всех рангов вправе рассматривать и другие вопросы, которые относятся к компетенции исполнительных органов, если на этот счет есть требования населения, депутатов или общественных организаций.

В то же время они могут делегировать свои полномочия в области охраны ОПС исполнительным органам власти для решения конкретных вопросов. Например, о приостановлении деятельности предприятия, нарушающего экологические и санитарные нормы, или о запрещении проведения мероприятий, которые являются экологически вредными.

Представительные органы могут приостановить решения исполнительных органов власти, если они противоречат экологическим требованиям охраны окружающей среды.

В то же время администрация вправе обратиться в суд и обжаловать принятые решения, если она не согласна с мнением представительных органов власти.

Тема 3.2 Органы государственного управления, регулирования и надзора специальной компетенции в области охраны окружающей среды и производственное экологическое управление

3.2.1 Административные методы управления

Управление понимается как целенаправленная деятельность, обеспечивающая сохранение определенной структуры и целей. В самом общем случае, можно выделить управление стихийное – воздействие на систему как результат перекрещивания различных сил, массы случайных единичных актов, факторов и управление сознательное, осуществляемое обществом, общественными организациями, институтами, группами в соответствии с поставленными целями и задачами.

Управление – организация взаимосвязей между элементами системы, приводящая к планируемым (намеченным) результатам (эффектам). Это может быть и самоорганизация, как в природной среде, где естественный процесс идет без вмешательства человека. Управление основывается на необходимой для организации этого процесса информации. Базой управления является или естественно сформулированная, или искусственно созданная программа. Управление может осуществляться путем воздействия управляющей системы, так и внутри нее (случай природной системы).

Управление природопользованием – совокупность мероприятий, практических действий, способных изменить течение процессов, происходящих в природной среде в желательном для человека, для общества направлении. Управление природопользованием необходимо различать по методам и средствам:

– управление через деятельность природопользователей, организационно-экономическую деятельность общества — экономический механики распределения, использования, воспроизводства природных ресурсов, в том числе, через инвестиции в новые (ресурсосберегающие, малоотходные) технологии;

– управление непосредственно объектами окружающей среды. Управление природопользованием представляет собой воздействие на систему взаимосвязей между обществом и природной средой с целью упорядочения, организации удовлетворения потребностей в природных ресурсах, свойствах, качествах объектов природы при одновременном сохранении и возможном приумножении природно-ресурсного потенциал. Исходя из объекта воздействия, сложностей названных взаимосвязей в объекте воздействия процесс управления может быть действенным, наиболее соответствующим поставленным целям при условии, что он будет иметь научный характер, т.е. основываться на познании и использовании объективных закономерностей.

В силу того, что процесс управления природопользованием непосредственно объединяет особенности развития двух разнокачественных по характеру процессов (развитие природы как объективной реальности и развитие общества), достижение цели предполагает учет этих особенностей, учет разнообразных факторов, оказывающих влияние на взаимосвязи в сложной системе «общество — природная среда». Поэтому процесс управления природопользованием предполагает объективную необходимость прогноза возможных последствий воздействия общества на природную среду и природной среды на общество. Это особенно важно в условиях научно-техническое революции, когда масштабы воздействия общества па природную среду соизмеримы с масштабами явлений, происходящих в самой природной среде. Имеется в виду способность вызывать глобальные изменения в качественных и количественных характеристиках баланса веществ в природе, как в планетарном, так и в локальном аспекте (парниковый эффект, исчезновение или возникновение огромных участков лесо- и травостоя, пустынь, степей, перемещение огромных масс воды и их локализация во времени и в пространстве в виде хранилищ и водных поверхностей).

Научно обоснованное управление процессами воздействия на природную среду должно учитывать еще одно обстоятельство: природная среда имеет способность самовосстанавливаться, самоочищаться, саморегулироваться при «возмущающих воздействиях», не превышающих определенного предела. Но так как нарушены темпы и пропорции между «возущением» и возможностями саморегулирования природной среды, очевидно, что управление воздействием на природную среду должно переходить на следующую ступень: от ограничения воздействия к рациональному приспособлению человеческой деятельности к особенностям природной среды. Таким образом, в этих условиях становится объективной необходимостью осуществление целенаправленной, сознательно организованной деятельности (вместо стихийных мер и попыток) по преобразованию природной среды на основе научного предвидения возможных изменение и последствий (планирования действий и прогнозирования последствий). О степени объективности, оптимальности принимаемых управленческих решений можно судить, исходя из степени познания свойств природы, степени развития средств учета и контроля ресурсов и свойств, качеств природной среды и соответствия темпов, пропорций использования природных ресурсов, свойств и качеств темпам их восстановления, воспроизводства.

Термин «административное регулирование» вошел в нашу жизнь сравнительно недавно, в 90-е годы 20-го века. Чаще всего этот термин означает регулирование работы государственных органов. В этом смысле, под административным регулированием понимают управление перечнем услуг, которые государственный орган оказывает гражданам и организациям, определение должностных обязанностей, прав и ответственности служащих государственного органа.

Часто можно наблюдать путаницу в терминах, когда термин «административное регулирование» используют вместо термина «правовое регулирование», при этом иногда даже употребляется термин «административно-правовое регулирование».

Наряду с использованием термина «административное регулирование» для обозначения регулирования работы государственных органов, данный термин используется также и для обозначения регулирования работы негосударственных, в том числе, коммерческих, организаций.

В широком смысле административное регулирование можно определить, как установление правил, определяющих порядок деятельности организаций в целом, их подразделений и отдельных сотрудников.

Административное регулирование является важнейшим средством управления организацией. Административному регулированию подлежат три группы объектов в любой организации:

– организационные единицы: подразделения, должности;

– ресурсы: материальные, финансовые, кадровые и другие;

– бизнес-процессы: процессы верхнего уровня, уровня структурных подразделений и должностного лица.

В основе административного регулирования лежит установление и строгое соблюдение определенных правил, положений, указаний, инструкций, нормативов, в соответствии с которыми осуществляется деятельность организации и её персонала.

Для успешной деятельности организации важно определить оптимальную степень регламентации, четко установить круг вопросов, для решения которых необходимо регулирование.

Преимущества, которые дает организации административное регулирование:

– регламентированные бизнес процессы формализуют бизнес, устраняют дублирование функций;

– повышается эффективность, четкость и прозрачность работы всех служб организации;

– повышается производительность труда сотрудников, выполняющих контролируемые процедуры;

– уменьшается количество ошибок сотрудников;

– регламентированные бизнес процессы позволяют сотрудникам быстрее обучаться профессиональной деятельности.

По месту, роли, функциям в иерархической системе воздействия на природопользователей этим методам принадлежит роль сопровождения, поддержки внедрения законодательных методов.

Административные методы управления природопользованием, исходя из их сущности и содержания, сводятся к воздействию на природопользователей с целью достижения и соблюдения ими установленных нормативов, стандартов, причем осуществляются они за относительно короткий период времени.

Целенаправленная деятельность по соблюдению стандартов качества природной среды, ее элементов (ресурсов, объектов) регламентирует допустимое их состояние. На практике это установление предельно допустимых концентраций (далее – ПДК) загрязняющих веществ в природной среде, исходя из того допущения, что наличие загрязняющих веществ в количествах, не превышающих эти концентрации, не оказывает негативного воздействия на здоровье человека через изменение параметров экосистемы. Общепринятым считается установление нормативов ПДК среднесуточных (устанавливающих среднюю концентрацию вредных веществ) и максимально разовых (фиксирующих предел допустимой концентрации) в течение суток.

В основе своей практика установления ПДК как стандарта воздействия на окружающую среду была задумана как процесс регулирования (прямого, административного) уровня эмиссии загрязнения данным источником после нейтрализационной или очистной установки. Размер разрешенного объема эмиссии загрязнения природопользователям при этом определяется исходя из того, что их выбросы не должны превышать величин, объема, при которых на всей территории в зоне воздействия будут соблюдаться ПДК загрязняющих веществ. Эти разрешенные объемы выбросов, сбросов определяются как предельно допустимые выбросы (далее – ПДВ) или сбросы (далее – ПДС) и рассчитываются с учетом наличия эмиссии всех имеющихся источников загрязнения.

Очевидно, что такая практика установления ПДК оставляет «лазейку» для наличия негативного воздействия, так как из-за эффекта суммации загрязняющие вещества даже в количествах, соответствующих ПДК, могут входить во взаимодействие, образуя новые соединения, в большинстве своем малоизученные и способные загрязнять природные ресурсы, объекты, оказывать негативное воздействие на условия проживания людей и на их здоровье. Причиной этого является то обстоятельство, что взаимодействие может происходить в условиях динамичности и обособления, усиления отдельных факторов, вследствие чего трудно прогнозировать ожидаемые соединения.

В реальной действительности многих стран и регионов не удается реализовать вышеприведенные подходы по достижению самих ПДВ и ПДС между органом, регулирующим природопользование, и природопользователями, рассматриваются в качестве компромисса так называемые временно согласованные выбросы (далее – ВСВ) и сбросы (далее – ВСС). Предполагается, что будут разработаны долгосрочные программы снижения эмиссии загрязнения и достижения ПДВ и ПДС.

Разновидностью стандартов являются технологические стандарты, устанавливающие и регламентирующие определенные требования для самого процесса производства, где осуществляется непосредственно преобразование, использование природных ресурсов и требования для процесса нейтрализации, очистки выбросов, сбросов. Можно утверждать, что цель установления такого стандарта – достижение (приближение на первых этапах) эталонной технологии – ресурсосберегающей, природосберегающей и природоохранной. Немаловажен и факт достижения стандарта качества продукции, особенно той, которая непосредственно «соприкасается» с человеком и, более того, потребляется им: продукты питания и питьевая вода.

Наиболее распространенными в настоящее время административными методами воздействия на природопользователей являются такие как:

– прямые запреты и запрещение на данную технологию, данный вид продукции, на потребление первичной продукции. Например, повсеместно запрещено производство дуста, производство и потребление хлорфторуглеродов как фактора разрушения озонового слоя планеты. Сегодня уже имеет место вынужденный запрет на вырубку лесов в определенных регионах, запрет на вылов, отлов животных на основе применения лимитов, квоты;

– выдача сертификата и лицензии на использование природных ресурсов для ранжирования самих природопользователей по их обязательствам, выполнения определенных условий при получении права и осуществления природопользования

– обязательная оценка воздействия намечаемой и осуществляемой хозяйственной деятельности на природную среду (далее – ОВОС), которая включает информацию о масштабах антропогенного воздействия вследствие реализации хозяйственной деятельности, о возможностях предлагаемых решений по предотвращению негативных воздействий на природную среду и человека, и альтернативы;

– разрешения и лицензии, выдаваемые природопользователям, обусловливаются технологиями реализации хозяйственной деятельности, стандартами качества среды; сертификатом и ОВОС. Органом, имеющим право выдачи таких разрешающих документов, устанавливается срок их действия, после прекращения которого требуется получение нового разрешения, – это своеобразная форма промежуточного и системного контроля, регулирования.

Оценивая практическую, достигнутую и вероятную, возможную результативность административных методов управления природопользованием, можно утверждать, что, претендуя на жесткость, быструю результативность, они не являются исчерпывающими. Они нуждаются в поддержке, дополнении другими методами, действующими повсеместно во времени и в пространстве.

Управление охраной ОПС может быть «жестким» и «мягким»:

– жесткое управление – прямое, непосредственное воздействие на природу, грубо нарушающее естественные процессы с помощью технических средств, коренное преобразование самих механизмов и систем природы. Например, распашка земель, строительство плотин на реках;

– мягкое управление – главным образом косвенное, опосредованное воздействие на природу с использованием естественных механизмов саморегуляции, т.е. способности природных систем к восстановлению своих свойств после антропогенного вмешательства, например, агролесомелиорация.

Жесткое управление дает быстрый и высокий хозяйственный эффект в виде роста объема продукции или снижения затрат на ее производство, но лишь в относительно коротком временном интервале. Через определенное время неминуемо наступает расплата в виде нарастания экономических и экологических ущербов. Например, освоение целинных земель.

Жесткое управление основано на перенапряжении или предельном омоложении природных систем (например, агроэкосистемы) и поэтому требует мероприятий по поддержанию экологического равновесия, осуществляемых главным образом путем мягкого управления (например, использование севооборотов).

Таким образом, максимальный эколого-экономический эффект можно получить только при разумном сочетании жесткого и мягкого форм управления.

Управление природопользователями может быть командно-административным и экономическим:

Командно-административное управление – управление природопользователями, основанное на установлении норм, стандартов, правил природопользования и соответствующих плановых заданий предприятиям по охране окружающей среды и наказаний от выговора до тюремного заключения или снятия с работы и выплаты штрафов предприятиям и его руководством.

Экономическое управление – управление природопользователями, основанное на экономическом стимулировании, когда с помощью различных рычагов (цен, платежей, налоговых льгот и наказаний) государство делает для предприятий более выгодным материально, т.е. более прибыльным, соблюдать природоохранное законодательство, чем нарушать его.

3.2.2 Органы государственного управления специальной компетенции

Полномочия и специализация специально уполномоченных государственных органах Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды и природопользования определяются положениями об этих органах.

На региональном уровне субъектами Российской Федерации также могут создаваться специально уполномоченные государственные органы в сфере охраны окружающей среды и природопользования, полномочия которых закрепляются в законодательстве субъектов Российской Федерации.

Министерство природных ресурсов Российской Федерации и его сфера деятельности

Согласно утвержденному постановлением Правительства РФ от 22.07.2004 №370 положению Министерство природных ресурсов Российской Федерации (далее – Минприроды РФ) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства, охраны природных ресурсов, включая управление государственным фондом недр и лесным хозяйством, использование и охрану водного фонда, использование, охрану, защиту лесного фонда и воспроизводство лесов, эксплуатацию и обеспечение безопасности водохранилищ и водохозяйственных систем комплексного назначения, защитных и других гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений), использование объектов животного мира и среды их обитания (за исключением объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты), особо охраняемые природные территории, а также в сфере охраны окружающей среды (за исключением сферы экологического надзора).

В ведении Минприроды РФ находятся Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Федеральное агентство по недропользованию, Федеральное агентство лесного хозяйства и Федеральное агентство водных ресурсов, которые подконтрольны названному министерству.

Функции Минприроды РФ:

а) регулятивная – состоит в издании нормативно-правовых актов, разработке и утверждении экологических нормативов;

б) координационная – предполагает согласование неподчиненных друг другу государственных органов для комплексного решения определенной проблемы;

в) прогнозирования и планирования – заключается в разработке планов, прогнозов, концепций и программ;

г) разрешительная – состоит в выдаче разрешений (лицензий) на пользование природными ресурсами, осуществление природоохранной деятельности, загрязнение окружающей природной среды, оборот редких растений и животных, особо опасных веществ и отходов;

д) информационная – включает сбор информации о состоянии окружающей природной среды, экологически опасной деятельности путем ведения экологического мониторинга, инвентаризации и паспортизации источников загрязнения, ведения кадастрового учета природных ресурсов;

е) контрольная – состоит в проведении проверок соблюдения хозяйствующими субъектами, гражданами, государственными органами требований экологического законодательства, государственных экспертиз, в том числе экологической государственной экспертизы;

ж) природно-заповедная – включает в себя организацию и управление особо охраняемыми природными территориями, ведение Красной книги РФ;

з) функция международного сотрудничества – состоит в изучении, обобщении и распространении международного опыта в области охраны окружающей природной среды, обеспечении выполнения международных обязательств РФ.

К полномочиям Минприроды РФ отнесены:

– принятие нормативных правовых актов по вопросам, отнесенным к ведению министерства в указанных выше сферах общественных отношений;

– обобщение практики применения законодательства Российской Федерации и проведение анализа реализации государственной политики в установленной сфере деятельности;

– организация приема граждан, обеспечение своевременности и полноты рассмотрения устных и письменных обращений граждан, принятие по ним решений и направление ответов заявителям в установленный законодательством Российской Федерации срок;

– взаимодействие в установленном порядке с органами государственной власти иностранных государств и международными организациями в установленной сфере деятельности;

– осуществление иных полномочий в установленной сфере деятельности, если такие полномочия предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ.

Для координации и контроля деятельности территориальных органов Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федерального агентства по недропользованию, Федерального агентства лесного хозяйства, Федерального агентства водных ресурсов допускается образование территориальных органов Минприроды РФ.

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и ее сфера деятельности

Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 №400, утвердившим Положение о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования (далее – Росприроднадзор), установлено, что Росприроднадзор осуществляет государственное управление в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения, а также является:

– уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы в установленной сфере деятельности;

– федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственный контроль в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль) в установленной сфере деятельности;

– федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере природопользования.

К полномочиям Росприроднадзора отнесены:

– осуществление контроля и надзора:

– в области охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира и среды их обитания (кроме объектов охоты и рыболовства);

– в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения;

– за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр;

– за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов;