Экологическая безопасность на промышленном предприятии. Учебно-практическое пособие

– разрабатывать, пропагандировать и реализовывать в установленном порядке программы в области охраны окружающей среды, защищать права и законные интересы граждан в области охраны окружающей среды, привлекать на добровольной основе граждан к осуществлению деятельности в области охраны окружающей среды;

– за счет собственных и привлеченных средств осуществлять и пропагандировать деятельность в области охраны окружающей среды, воспроизводства природных ресурсов, обеспечения экологической безопасности;

– оказывать содействие органам государственной власти, местного самоуправления в решении вопросов охраны окружающей среды;

– организовывать собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование, сбор подписей под петициями и принимать участие в указанных мероприятиях в соответствии с законодательством Российской Федерации, вносить предложения о проведении референдумов по вопросам охраны окружающей среды и об обсуждении проектов, касающихся охраны окружающей среды;

– обращаться в органы государственной власти и к должностным лицам о получении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды, о мерах по ее охране; об обстоятельствах и о фактах хозяйственной и иной деятельности, создающих угрозу окружающей среде, жизни, здоровью и имуществу граждан;

– участвовать в установленном порядке в принятии хозяйственных и иных решений, реализация которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду, жизнь, здоровье и имущество граждан;

– обращаться в органы государственной власти и иные организации с жалобами, заявлениями, исками и предложениями по вопросам, касающимся охраны окружающей среды, негативного воздействия на окружающую среду, и получать своевременные и обоснованные ответы;

– организовывать и проводить в установленном порядке слушания по вопросам проектирования, размещения объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может нанести вред окружающей среде, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан;

– организовывать и проводить в установленном порядке общественную экологическую экспертизу;

– рекомендовать своих представителей для участия в проведении государственной экологической экспертизы;

– подавать в органы государственной власти, в суд обращения об отмене решений о проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, об эксплуатации объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду;

– предъявлять в суд иски о возмещении вреда окружающей среде.

В 2023 году Минюст России зарегистрировал Всероссийское экологическое общественное движение «Экосистема», главной целью которого является формирование у молодежи экологического мышления через любовь к Родине и ответственное отношение к природе. Учредителями движения стали шесть организаций: «Движение первых», «Волонтеры леса», «Зеленая Арктика», «Зеленая Россия», «ЭКА» и «Российское экологическое движение». В начале июня 2023 г. организация провела серию экологических мероприятий под названием «Марафоном зелёных дел» по всей России, в рамках марафона были проведены масштабные акции по высадке деревьев.

Генпрокуратура России признала Greenpeace International «нежелательной» организацией, после чего российское отделение движения объявило о закрытии. Кроме того, Генпрокуратура признала экологический фонд «Беллона» нежелательной организацией, а в начале марта Минюст включил Всемирный фонд природы в реестр «иностранных агентов». Власти России считают, что эти организации «под видом деятельности по защите природы» пытаются оказывать влияние на решения органов власти РФ.

Тема 3.3 Экологический контроль: государственный, муниципальный, производственный и общественный

3.3.1 Государственный, муниципальный и общественный экологический контроль

В природоохранительной практике России выделяются следующие виды экологического контроля: государственный, ведомственный, муниципальный, производственный, общественный.

Критериями такой классификации служит субъект, от имени которого проводится контроль, и сфера действия контроля.

Задачей государственного экологического контроля является проверка и обеспечение исполнения правовых требований по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды от загрязнения всеми государственными органами, предприятиями, организациями и гражданами, которым такие требования адресованы.

Государственный контроль носит, таким образом, надведомственный характер. Существенной особенностью государственного экологического контроля является и то, что он ведется от имени государства. Осуществляемый в рамках экологической функции государства, государственный контроль в данной сфере в значительной мере определяет эффективность данной функции.

Государственный экологический контроль проводится в форме предупредительного и текущего контроля.

Задачей предупредительного контроля является недопущение хозяйственной, управленческой и иной деятельности, которая в будущем может оказывать вредное воздействие на природу. Осуществляется такой контроль на стадиях ее планирования или проектирования этой деятельности, реализации проекта, ввода объектов в эксплуатацию.

Текущий государственный экологический контроль осуществляется специально уполномоченными органами на стадии эксплуатации предприятий и иных экологически значимых объектов, в процессе природопользования.

Соответственно, как подразделения органов государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды делятся на органы общей и специальной компетенции, так и государственный экологический контроль можно подразделить на общий и специальный.

Общий экологический контроль осуществляется органами общей компетенции, специальный – органами специальной компетенции.

Государственный общий экологический контроль проводится Президентом России, Правительством РФ, правительствами субъектов РФ, администрацией субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Государственный специальный экологический контроль проводится преимущественно органами надведомственной компетенции. Данный вид контроля характеризуется, во-первых, тем, что эти органы в пределах своей компетенции контролируют деятельность органов исполнительной власти, предприятий, граждан по вопросам природопользования и охраны окружающей среды.

Во-вторых, между субъектами и объектами этого контроля отсутствует организационная подчиненность.

Постановление «О федеральном государственном экологическом контроле (надзоре)» утверждено Правительством Российской Федерации 30.06.2021 №1096.

В постановлении установлено, что реализация полномочий осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере природопользования в пределах установленной Правительством Российской Федерации предельной численности работников центрального аппарата и территориальных органов Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, а также бюджетных ассигнований, предусмотренных Федеральной службе по надзору в сфере природопользования на руководство и управление в сфере установленных функций.

При осуществлении государственного экологического контроля применяется система оценки и управления рисками.

Контрольный орган при осуществлении государственного экологического контроля относит объекты контроля к одной из следующих категорий риска причинения вреда (ущерба) (далее – категории риска):

а) чрезвычайно высокий риск;

б) высокий риск;

в) значительный риск;

г) средний риск;

д) умеренный риск;

е) низкий риск.

Отнесение объектов контроля к определенной категории риска осуществляется решением руководителя (заместителя руководителя) территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере природопользования на основании сопоставления их характеристик с критериями отнесения объектов контроля к категориям риска согласно приложению.

Территориальные органы Федеральной службы по надзору в сфере природопользования ведут перечни объектов контроля, учитываемых в рамках формирования ежегодного плана контрольных (надзорных) мероприятий, с указанием категории риска.

Контрольный орган может проводить следующие виды плановых контрольных (надзорных) мероприятий:

а) инспекционный визит;

б) рейдовый осмотр;

в) документарная проверка;

г) выездная проверка.

В зависимости от присвоенной категории риска периодичность проведения одного из плановых контрольных (надзорных) мероприятий составляет:

а) для категории чрезвычайно высокого риска – 1 раз в год;

б) для категории высокого риска – 1 раз в 2 года;

в) для категории значительного риска – 1 раз в 3 года;

г) для категории среднего риска – 1 раз в 4 года;

д) для категории умеренного риска – 1 раз в 5 лет.

Контрольный орган может проводить следующие профилактические мероприятия:

а) информирование;

б) обобщение правоприменительной практики;

в) объявление предостережения;

г) профилактический визит;

д) консультирование.

Контрольный орган осуществляет информирование контролируемых лиц и иных заинтересованных лиц по вопросам соблюдения обязательных требований в области охраны окружающей среды.

Информирование осуществляется посредством размещения соответствующих сведений на официальном сайте контрольного органа в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (далее – сеть «Интернет»), в средствах массовой информации, через личные кабинеты контролируемых лиц в государственных информационных системах (при их наличии) и в иных формах.

Доклад, содержащий результаты обобщения правоприменительной практики контрольного органа, готовится не позднее 1 апреля года, следующего за отчетным годом, утверждается приказом (распоряжением) руководителя контрольного органа и размещается на официальном сайте такого органа в сети «Интернет» в срок до 1 апреля года, следующего за отчетным годом.

Контролируемое лицо вправе после получения предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований подать в контрольный орган возражение в отношении указанного предостережения в срок не позднее 30 дней со дня получения им предостережения. Возражение в отношении предостережения рассматривается контрольным органом в течение 30 дней со дня его получения, контролируемому лицу направляется ответ с информацией о согласии или несогласии с возражением. В случае несогласия с возражением указываются соответствующие обоснования.

Обязательные профилактические визиты проводятся в отношении объектов контроля, отнесенных к категориям чрезвычайно высокого, высокого и значительного риска, а также в отношении контролируемых лиц, приступающих к осуществлению деятельности на таких объектах контроля.

Обязательный профилактический визит проводится в течение 1 рабочего дня. По ходатайству должностного лица, проводящего профилактический визит, руководитель (заместитель руководителя) контрольного органа может продлить срок проведения профилактического визита на срок не более 3 рабочих дней.

Консультирование осуществляется должностными лицами по телефону, посредством видео-конференц-связи, на личном приеме еженедельно, в сроки, определенные руководителем контрольного органа, либо в ходе проведения профилактического мероприятия, контрольного (надзорного) мероприятия. При проведении консультирования осуществляется аудио-, видеозапись.

Время консультирования по телефону, посредством видео-конференц-связи, на личном приеме одного контролируемого лица (его представителя) не может превышать 15 минут.

При осуществлении государственного экологического контроля проводятся:

а) плановые контрольные (надзорные) мероприятия;

б) внеплановые контрольные (надзорные) мероприятия;

в) контрольные (надзорные) мероприятия на основании программы проверок.

Плановые контрольные (надзорные) мероприятия проводятся на основании плана проведения плановых контрольных (надзорных) мероприятий на очередной календарный год, согласованного с органами прокуратуры.

Плановые контрольные (надзорные) мероприятия не проводятся в отношении контролируемых лиц, осуществляющих хозяйственную и (или) иную деятельность на объектах контроля, относящихся в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды к объектам IV категории, в отношении объектов контроля, отнесенных к категории низкого риска, а также при строительстве, реконструкции объектов капитального строительства.

Программа проверок (изменения в программу проверок) утверждается приказом контрольного органа.

Программа проверок составляется с учетом следующего количества контрольных (надзорных) мероприятий за каждый год периода строительства, реконструкции объекта капитального строительства:

а) соответствующего критериям отнесения объектов в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды к объектам I категории, – не более 6 контрольных (надзорных) мероприятий;

б) соответствующего критериям отнесения объектов в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды к объектам II категории, – не более 5 контрольных (надзорных) мероприятий;

в) соответствующего критериям отнесения объектов в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды к объектам III категории, – не более 4 контрольных (надзорных) мероприятий;

г) соответствующего критериям отнесения объектов в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды к объектам IV категории, – не более 3 контрольных (надзорных) мероприятий.

Отбор проб (образцов) осуществляется в присутствии контролируемого лица или его уполномоченного представителя и (или) с применением видеозаписи.

Отбор проб (образцов) при проведении контрольных (надзорных) мероприятий проводится должностными лицами, уполномоченными на проведение контрольного (надзорного) мероприятия, при необходимости с привлечением федеральных государственных бюджетных учреждений, подведомственных Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, экспертов, экспертных организаций, аккредитованных в соответствии с законодательством Российской Федерации об аккредитации в национальной системе аккредитации и указанных в решении о проведении контрольного (надзорного) мероприятия.

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования для проведения экспертизы может привлекать экспертов иэкспертные организации, включая подведомственные Федеральной службе по надзору в сфере природопользования федеральные государственные бюджетные учреждения, аккредитованные в соответствии с законодательством Российской Федерации об аккредитации в национальной системе аккредитации.

Отбор проб (образцов) воды, почвы, воздуха, сточных и (или) дренажных вод, выбросов, сбросов загрязняющих веществ, отходов производства и потребления осуществляется в соответствии с утвержденными документами по стандартизации, правилами отбора проб (образцов) и методами их исследований (испытаний) и измерений, техническими регламентами или иными нормативными техническими документами, правилами, методами исследований (испытаний) и измерений и иными документами для направления указанных проб (образцов) на экспертизу в экспертную организацию.

При проведении контрольных (надзорных) мероприятий для фиксации доказательств нарушений обязательных требований могут использоваться фотосъемка, аудио- и видеозапись, иные способы фиксации доказательств.

Способы фиксации доказательств должны позволять однозначно идентифицировать объект фиксации, отражающий нарушение обязательных требований.

Решение о необходимости использования фотосъемки, аудио- и видеозаписи, иных способов фиксации доказательств нарушений обязательных требований при осуществлении контрольных (надзорных) мероприятий принимается должностным лицом, уполномоченным на проведение контрольного (надзорного) мероприятия, самостоятельно.

Для фиксации доказательств нарушений обязательных требований могут быть использованы любые имеющиеся в распоряжении технические средства фотосъемки, аудио- и видеозаписи. Информация о проведении фотосъемки, аудио- и видеозаписи и об использованных для этих целей технических средствах отражается в акте контрольного (надзорного) мероприятия.

Проведение фотосъемки, аудио- и видеозаписи осуществляется с обязательным уведомлением контролируемого лица.

Фиксация нарушений обязательных требований при помощи фотосъемки проводится не менее, чем 2 снимками каждого из выявленных нарушений обязательных требований.

Аудио- и видеозапись осуществляется в ходе проведения контрольного (надзорного) мероприятия непрерывно с уведомлением в начале и конце записи о дате, месте, времени начала и окончания осуществления записи. В ходе записи подробно фиксируются и указываются место и характер выявленного нарушения обязательных требований.

Результаты проведения фотосъемки, аудио- и видеозаписи являются приложением к акту контрольного (надзорного) мероприятия

Ключевым показателем государственного экологического контроля является отношение разницы между количеством объектов контроля, в отношении которых в отчетном периоде принято решение об их отнесении к более низкой категории риска, и количеством объектов контроля, в отношении которых в отчетном периоде принято решение об их отнесении к более высокой категории риска, к общему количеству объектов контроля на конец отчетного года.

Значение ключевого показателя государственного экологического контроля (далее – КП), достижение которого обеспечивается контрольным органом, определяется по формуле:

,

где:

Бn – количество объектов контроля, в отношении которых в отчетном периоде принято решение об их отнесении к более низкой категории риска;

Вn – количество объектов контроля, в отношении которых в отчетном периоде принято решение об их отнесении к более высокой категории риска;

Аn – общее количество объектов контроля, которым присвоена категория риска, на дату окончания отчетного периода.

Целевым (плановым) значением ключевого показателя государственного экологического контроля признается положительное значение указанного ключевого показателя.

Потенциально, государственный экологический контроль более других видов контроля может влиять на процесс исполнения экологических требований, поскольку он как инструмент осуществления экологической функции государства может использовать не только собственные полномочия государственно-властного характера, но и прибегать к поддержке правоохранительных органов – прокуратуры и суда.

Основными мерами административного принуждения при этом являются меры административного пресечения (приостановление или прекращение эксплуатации экологически вредных объектов), административной ответственности (предупреждение, штраф и др.), административно-процессуальные меры (постановка вопроса о привлечении к уголовной или административной ответственности, о возмещении экологического вреда или применении мер общественного воздействия).

Сущность ведомственного экологического контроля заключается, в основном, в обеспечении центральными органами исполнительной власти РФ и субъектов РФ выполнения правовых требований по рациональному природопользованию и охране окружающей среды подведомственными объектами. Такими объектами являются государственные учреждения, организации и предприятия, находящиеся в подчинении у вышестоящих органов.

Обратим внимание на то, что ведомственный контроль осуществляется государственными органами, но он не является частью рассмотренного выше государственного экологического контроля. Различие между ними, прежде всего, в сфере осуществления: ведомственный контроль ограничивается отраслевой сферой, государственный контроль носит надведомственный характер. Другое существенное отличие в том, что объекты надведомственного контроля не находятся в подчинении контролирующих органов.

Общие требования к муниципальному экологическому контролю предусмотрены Федеральным законом «Об охране окружающей среды» (ст. 68). Закон устанавливает, что муниципальный экологический контроль на территории муниципального образования осуществляется органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами. Осуществляется такой контроль в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Полномочия по обеспечению муниципального экологического контроля установлены Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В частности, важные задачи по охране окружающей среды могут быть решены посредством контроля за использованием земель на территории муниципального образования.

В соответствии с Земельным кодексом РФ органы местного самоуправления играют активную роль на стадии согласования отвода земельного участка под строительство.

Во взаимодействии с территориальными подразделениями государственных органов, осуществляющих контроль за охраной и использованием земель, органы местного самоуправления:

– не допускают самовольного занятия земельных участков;

– следят за соблюдением установленного режима использования земельных участков в соответствии с их целевым назначением;

– принимают меры к устранению нарушений земельного законодательства;

– обеспечивают выполнение экологических требований при отводе земель;

– контролируют соблюдение таких требований при размещении, проектировании, строительстве и эксплуатации предприятий и других объектов.

Общественные контрольные функции по проверке выполнения экологических требований реализуются в рамках общественных слушаний по результатам оценки воздействия планируемой деятельности на ОПС и результатам общественной экологической экспертизы.

В рамках общественного контроля граждане и их организации, общественные объединения и экологические движения могут самостоятельно или совместно с государственными органами участвовать в реализации экологических мероприятий, проверке выполнения требований экологического законодательства предприятиями, организациями, учреждениями, должностными лицами и гражданами, выявлении и пресечении экологических правонарушений.

В охране окружающей природной среды принимают участие различные массовые общественные организации (профсоюзные, молодежные и др.), а также специализированные экологические формирования (общества охраны природы, экологические партии и др.). Расширяется деятельность экологических движений в защиту отдельных природных объектов и комплексов, в связи с решением зональных экологических проблем.

Важное звено экологического контроля – экологическая экспертиза, а также предшествующая ей оценка воздействия на ОПС, которые образуют взаимосвязанный комплекс средств, обеспечивающих предупреждение экологически вредной деятельности иучет экологических требований на стадии принятия хозяйственных и иных решений.

Важной формой осуществления общественного экологического контроля за деятельностью предприятий и государственных органов является затребование от них информации о природоохранной деятельности и состоянии окружающей среды, право на которое предусмотрено рядом законов. На основе полученной информации граждане и общественные формирования вправе обжаловать решения, действия и бездействие, нарушающие их экологические права и законные интересы в суде.

С проведением общественного экологического контроля может быть связано, также, обжалование в суде заключения государственной экологической экспертизы, если оно противоречит требованиям законодательства, экологическим правам и интересам граждан и общественных формирований. Повышению эффективности экологического контроля в России способствовало бы развитие сотрудничества и взаимодействие всех органов контроля, особенно государственного и общественного, с органами прокуратуры.

3.3.2 Рекомендации по определению уровня контроля

Государственный экологический контроль разделен на федеральный и региональный уровни (ст. 5, 6 и 65 Федерального закона от 10.01.2002 №7-ФЗ «Об охране окружающей среды»). Если предприятие знает, к федеральному или региональному уровню относятся ее объекты, то оно получает возможность сэкономить время и снизить затраты на получение разрешений и сдачу отчетов. Важно также знать, какой государственный орган вправе проверить организацию, а какой нет: региональные инспекторы, например, не вправе проверять федеральные объекты, это предусмотрено частями 2 и 4 статьи 65 Закона «Об охране окружающей среды».