Народ против демократии: Почему наша свобода в опасности и как её спасти

Сегодняшние граждане, возможно, не так вовлечены в исход дебатов о государственной политике, как в то, кого выгонят из дома Big Brother. Может быть, они даже не хотят, чтобы их влияние на систему правления было таким же мгновенным, как их голос в финале сезона American Idol. Но при всем при этом у них есть совершенно четкая модель того, каково это: иметь реальное, прямое влияние. Они знают: если бы мы хотели создать систему правления, действительно позволяющую народу править, она мало походила бы на представительную демократию.

Есть и другая, еще более важная причина, по которой основополагающий миф демократии больше не имеет прежней власти над нашим воображением: в последние десятилетия политические элиты изолировали себя от мнений граждан в поразительной степени.

Хотя система никогда не была создана для того, чтобы дать народу реальную власть, в ней были важные элементы народного участия. Большинство политических решений принимались выборным законодательным органом. Многие из законодателей имели глубокие связи со своими избирателями: они приезжали из всех уголков страны и поддерживали тесные контакты с местными объединениями, от церквей до профсоюзов.

Законодатели, как правило, были также глубоко проникнуты идеологией, которая давала им чувство цели. Были ли они социал-демократами из бедных семей, считавшими себя защитниками простых рабочих, или христианскими демократами из религиозных семей, видевшими себя хранителями традиций, у них была четкая политическая миссия. Часто они рассчитывали вернуться в свои общины после ухода с должности.

Сегодня это верно лишь для очень немногих профессиональных политиков. Парламент, некогда важнейший политический орган, утратил значительную часть своей власти в пользу судов, бюрократов, центральных банков, международных договоров и организаций. Между тем люди, составляющие парламент, во многих странах становятся все менее похожими на тех, кого они призваны представлять: сегодня мало кто из них имеет прочные связи с местными сообществами, и еще меньше тех, кто глубоко привержен структурирующей идеологии.

В результате рядовые избиратели чувствуют себя более отчужденными от политики, чем когда-либо. Когда они смотрят на политиков, они не узнают в них себя. Когда они смотрят на принимаемые решения, они не видят в них отражения своих предпочтений. Не было такого времени, когда народное участие было бы совершенным. Как напоминает нам основополагающий миф демократии, стакан всегда был наполовину полон. Но теперь он рискует опустеть.

Ограничения выборных институтов

В последние десятилетия избранные представители народа утратили значительную часть своей власти.

После окончания Второй мировой войны сложность регуляторных задач, стоящих перед государством, колоссально возросла: технологии развивались, экономические процессы становились все более запутанными. Денежно-кредитная политика превратилась в ключевой инструмент стабилизации экономики. Что еще важнее, некоторые из самых острых политических проблем, с которыми сталкивается человечество сегодня, от изменения климата до растущего неравенства, имеют глубоко глобальные корни и, похоже, превосходят способности национальных государств найти адекватный ответ.

Каждое из этих изменений повлекло за собой сдвиг власти от национальных парламентов. Чтобы справиться с необходимостью регулирования в высокотехнологичных областях, бюрократические агентства, укомплектованные профильными экспертами, начали выполнять квазизаконодательную роль. Чтобы проводить денежно-кредитную политику и противостоять политическому давлению, направленному на создание искусственных бумов в годы выборов, все больше центральных банков становились независимыми. Наконец, для решения любых задач, от установления торговых правил до переговоров по климатическим соглашениям, возникло множество международных договоров и организаций.

Эта утрата власти народными представителями не является результатом заговора элит. Напротив, она происходила постепенно, часто незаметно, в ответ на реальные политические вызовы. Но совокупным результатом стала ползучая эрозия демократии: по мере того как все больше областей государственной политики выводилось из-под народного контроля, возможности граждан влиять на политику резко сокращались.

Бюрократы как законодатели

Когда Министерство административных дел Великобритании уличили в расточительстве гигантских масштабов, сэра Хамфри (Sir Humphrey), его высокопоставленного чиновника, вызвали на заседание специального комитета Палаты общин. Но вместо того чтобы проявить раскаяние за то, что его ведомство потратило кучу денег налогоплательщиков на содержание неиспользуемого сада на крыше, он попытался уклониться от ответственности.

«Предполагалось, что продажа цветов и овощей может компенсировать расходы», рискнул он.

«И компенсировала?» спросила депутат парламента.

«Нет», признал он.

«Вы согласны, что деньги были потрачены впустую?» спросила она.

«Мне не следует комментировать государственную политику. Вам нужно спросить министра».

«Послушайте, сэр Хамфри. О чем бы мы ни спрашивали министра, он говорит, что это административный вопрос к вам. О чем бы мы ни спрашивали вас, вы говорите, что это политический вопрос к министру. Как, по-вашему, нам выяснить, что происходит?»

«Да, да, да, я вижу, что тут действительно есть дилемма, ведь хотя государственная политика состоит в том, чтобы считать политику ответственностью министров, а администрирование ответственностью чиновников, вопросы административной политики могут вызвать путаницу между политикой администрирования и администрированием политики, особенно когда ответственность за администрирование политики администрирования конфликтует или пересекается с ответственностью за администрирование политики».

«Ну, это же бессмысленная чушь, не так ли?» спросила депутат.

«Мне не следует комментировать государственную политику», ответил сэр Хамфри. «Вам нужно спросить министра».

Сэр Хамфри и Министерство административных дел, как вы уже догадались, вымышлены. Они взяты из «Да, министр» (Yes Minister), любимого зрителями британского ситкома 1980-х, который изображал повседневную борьбу бестолкового политика, пытающегося провести свою программу через бюрократию, намеренно срывающую его планы и обслуживающую собственные интересы [13].

Но хотя подвиги и словесная акробатика сэра Хамфри были преувеличены ради комического эффекта, в них содержалось немалое зерно истины. «Его проницательное изображение того, что происходит в коридорах власти, доставило мне часы чистой радости», восторгалась Маргарет Тэтчер (Margaret Thatcher) в бытность премьер-министром [14]. Дэвид Кэмерон (David Cameron), один из реальных преемников Тэтчер на Даунинг-стрит, 10, три десятилетия спустя вторил этому мнению. Изучая политологию в Оксфорде, он однажды «должен был написать эссе на тему "Насколько правдиво «Да, министр»". Мне кажется, я написал, что это неправдоподобно. Могу сказать вам как премьер-министр: это очень правдоподобно» [15].

Разочарованные политики не единственные, кто подчеркивает непропорциональную роль бюрократии в политике многих демократий по всему миру. Обширная область академических исследований установила и то, что политикам очень трудно контролировать бюрократию, и то, что масштаб решений, принимаемых бюрократическими агентствами, расширился за последние годы.

В простейшей модели государства народ избирает законодателей, которые превращают народную волю в законы. Затем бюрократы применяют эти законы к конкретным случаям. Они играют важную роль, но подчиненную. В конечном счете их задача состоит в обслуживании народной воли, выраженной в законодательстве.

В действительности история никогда не была столь простой. Резюмируя описание бюрократии Максом Вебером (Max Weber), учебники обычно подчеркивают, что государственные служащие следуют «общим правилам», а не решают дела «индивидуальными распоряжениями для каждого случая» [16]. Но Вебер понимал, что судья или бюрократ не является «автоматом, в который сверху запихивают документы и пошлины, чтобы снизу выпал приговор» [17]. Напротив, процесс применения законов всегда допускал свободу усмотрения и творчество: даже тщательнейшим образом составленный закон оставляет вопросы деталей без ответа, а важные бюрократические процедуры не прописанными. В результате государственные служащие играли важную политическую роль с самого зарождения современной бюрократии. Они никогда не были столь подчиненными, как утверждают простейшие модели политической системы [18].

И все же недавний рост числа бюрократов и расширение их роли впечатляют. На протяжении XX и начала XXI века число государственных служащих стремительно увеличилось, а сфера их влияния колоссально расширилась. В результате степень, в которой государственная политика определяется выборными представителями народа, существенно сократилась.

Цифры показательны. В Великобритании, например, число государственных бюрократов выросло примерно со 100 000 в 1930 году до 400 000 в 2015 году. (За тот же период общая численность населения увеличилась лишь примерно на треть.) [19]

Хотя рост размеров бюрократии поразителен, два качественных изменения, возможно, еще важнее. Государственные ведомства приобрели все большее влияние на разработку законов, принимаемых парламентами [20]. В то же время они все активнее брали на себя роль квазизаконодателей, получая полномочия разрабатывать и применять широкие правила в таких ключевых областях, как финансовое или экологическое регулирование. В совокупности эти два процесса означают, что значительная часть норм, которым подчиняются рядовые граждане, теперь составляется, применяется, а иногда и инициируется невыборными чиновниками.

Традиционные бюрократические органы призваны претворять в жизнь законы, разработанные парламентом, и возглавляются политиком (часто самим членом парламента), назначенным президентом или премьер-министром. Но во все большем числе политических областей функцию законотворчества вытесняют так называемые «независимые агентства» (independent agencies), которые могут самостоятельно формулировать политику и поразительно свободны от контроля со стороны законодательного органа или избранного главы государства [21]. Будучи созданными парламентом, эти комиссии и советы наделяются полномочиями принимать «юридически сложные, технически комплексные и зачастую политически чувствительные решения». Многие из них получают полные регуляторные полномочия: иными словами, «они могут издавать нормативные акты, предпринимать административные действия для обеспечения исполнения своих законов и подзаконных актов и разрешать дела путем административного рассмотрения» [22].

В Соединенных Штатах к числу таких независимых агентств относятся: Федеральная комиссия по связи (Federal Communications Commission, FCC), созданная в 1934 году, которая регулирует радио- и телевизионные сети и решает ключевые вопросы цифровой эпохи, такие как сетевой нейтралитет [23]; Комиссия по ценным бумагам и биржам (Securities Exchange Commission, SEC), также созданная в 1934 году, которая призвана защищать инвесторов путем регулирования деятельности банков и других финансовых институтов, поддержания справедливых рынков и содействия формированию капитала [24]; Агентство по охране окружающей среды (Environmental Protection Agency, EPA), созданное в 1970 году, которое уполномочено принимать нормативные акты для достижения столь широких целей, как обеспечение чистой воды и защита исчезающих видов [25]; Бюро по защите прав потребителей в сфере финансовых услуг (Consumer Financial Protection Bureau, CFPB), созданное в 2010 году, которое регулирует такие персональные финансовые услуги, как ипотека и кредитные карты [26].

Перечень спорных вопросов, по которым эти независимые агентства выносили решения в последние годы, свидетельствует об их значимости. FCC давно определяет, какие слова запрещены на кабельном телевидении, несет основную ответственность за специфически американский обычай запикивания нецензурной лексики во многих телепрограммах [27]. Играя ключевую роль в регулировании главного медиа конца XX века, FCC теперь формирует будущее главного медиа начала XXI века: в 2015 году она постановила обязать интернет-провайдеров соблюдать правила «сетевого нейтралитета» (net neutrality), призванные обеспечить равный доступ к широкому спектру веб-ресурсов [28]. Аналогично EPA играет ключевую роль в спорах об экологической политике последние пятьдесят лет, от запрета использования ДДТ до обеспечения качества питьевой воды [29]. В последние годы оно также заняло центральное место в американской политике по борьбе с изменением климата, признав углерод загрязняющим веществом и предложив ограничения на допустимые выбросы новых электростанций [30]. Между тем за первые пять лет своего существования CFPB предложило правило по ограничению краткосрочного микрокредитования (payday lending) и обязало финансовых консультантов действовать в интересах инвесторов, устранив некоторые из рискованных практик, приведших к ипотечному кризису 2008 года [31].

Независимые агентства отнюдь не ограничиваются решениями по нескольким громким делам. Теперь на них приходится подавляющее большинство законов, правил и нормативных актов. В 2007 году, например, Конгресс принял 138 публичных законов. В том же году федеральные агентства США утвердили 2926 нормативных актов [32]. Далеко не очевидно, что избиратели обладают какой-либо реальной формой контроля над правилами, которым они подчиняются [33].

Соединенные Штаты не одиноки. Аналоги американских независимых агентств развивались и в других странах. В Великобритании, например, в свое время существовало более 900 квазиавтономных неправительственных организаций (Quasi-Autonomous Non-Governmental Organisations, QUANGOs): государственных структур, которые финансируются из средств налогоплательщиков, но практически не имеют демократического контроля [34]. Хотя некоторые КВАНГО, такие как Агентство по охране окружающей среды, выполняли важнейшие задачи, стремительный рост их числа и широта их полномочий все больше тревожили общественность [35]. В 2010 году парламент прислушался к критикам, пообещав сократить или объединить примерно треть существующих КВАНГО [36]. Но большинство из них пережили эту чистку, а многие изменения оказались косметическими: «Более пристальный анализ показывает, что хотя правительство сократило число государственных органов, оно ликвидировало сравнительно мало функций и вместо этого занималось... "бюрократическим перетасовыванием"» [37].