Антикоррупционная экспертиза: экспертологический подход

Многие авторы отождествляют правовую и юридическую экспертизы. Так, проведенный А.В. Ким анализ нормативного регулирования правовой и юридической экспертизы, позволил выделить следующие черты обоих явлений: 1) исследование проводится специально уполномоченным субъектом – экспертом; 2) объектом экспертизы является нормативный правовой акт; 3) в ходе экспертизы проводится анализ норм как правового акта, экспертиза которого проводится, так и положений законодательства, на соответствие (несоответствие) которым осуществляется правовая оценка проверяемого акта; 4) целью исследования является выявление противоречий положениям Конституции РФ и федеральным законам, требованиям юридической техники; 5) результаты экспертизы в любом случае оформляются в официальный документ – заключение; 6) заключения направляются в нормотворческий орган для обозрения. И в итоге она делает вывод, что «принципиальной разницы между правовой и юридической экспертизой нет, и по своей сущности они являются тождественными»[165]. При этом, проводя анализ соотношения правовой и антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов территориальных органов Минюста России, А.В. Ким, подчеркивает разницу между этими видами экспертиз: в правовом регулировании полномочий по выполнению таких экспертиз; в сроках, установленных для выполнения таких экспертиз; в задачах, которые решают эксперты во время проведения экспертиз; в результате изучения правового акта эксперты делают разные выводы; в предложениях эксперта, изложенных в экспертном заключении по результатам экспертиз и в содержании каждого вида деятельности[166].

М. В. Кострицкая в качестве признаков «экспертизы законопроектов» выделяет: «а) специфические объект (проект законодательного акта) и предмет (определение соответствия объекта экспертизы установленным стандартам); б) осуществление экспертизы лицом, обладающим специальными познаниями, умениями и квалификацией в области оценки законопроекта сообразно предмету экспертизы законопроектов; в) применение специальных методов; г) составление по итогам экспертизы законопроектов итогового решения утвержденной формы; д) применение итоговых решений уполномоченным законотворческим органом»[167].

Ю. И. Воронина, полагая, что антикоррупционная экспертиза наиболее схожа по правовой природе с правовой экспертизой, выделяет следующие признаки антикоррупционной экспертизы:

• специальное исследование нормативных правовых актов (их проектов);

• проводимое экспертом, группой экспертов или экспертным учреждением в силу прямого указания закона либо без такового;

• основанное на применении специальных знаний (умений, навыков) в сфере антикоррупционного законодательства и практики его реализации;

• с использованием методики проведения антикоррупционной экспертизы;

• в целях выявления в них коррупциогенных факторов (правовых коллизий, пробелов и других несоответствий законодательству), а также повышения их качества и эффективности правоприменения;

• результатом которого является подготовка заключения или иного документа в соответствии с требованиями действующего законодательства Российской Федерации[168].

При этом Ю. С. Воронина считает, что правовая и антикоррупционная экспертиза характеризуются общими чертами: 1) имеют в качестве объекта экспертизы закон или его проект; 2) направлены на устранение из объекта экспертизы недостатков (юридических неточностей, несоответствия нормативным правовым актам высшей юридической силы, правовых дефектов, коллизий); 3) проводятся специалистами, обладающими специальными правовыми знаниями и экспертными навыками, владеющими методикой проведения экспертизы законодательных актов и их проектов; 4) проводятся в отношении всех принимаемых законопроектов, являются обязательными элементами законотворческого процесса; 5) проводятся, как правило, одновременно[169].

По мнению Е. С. Третьяковой, «правовую и антикоррупционную экспертизы не стоит разграничивать, а необходимо рассматривать параллельно. Практика показывает, что выявляемые в нормативных правовых актах факторы, способствующие проявлению коррупции, могут одновременно являться нарушением федерального законодательства и наоборот. Для органов юстиции антикоррупционная экспертиза является частью правовой экспертизы, ее субинститутом. Для иных субъектов проведения – самостоятельный вид оценки нормативных правовых актов и их проектов»[170].

Анализ правовой и криминологической экспертизы с антикоррупционной экспертизой как экспертизой нормативных правовых актов, проведенный Е. И. Юлегиной, позволил автору определить, что «деление экспертиз нормативных правовых актов на виды должно проводиться по критерию «цель проведения такой экспертизы» и выделить в антикоррупционной экспертизе черты как криминологической, так и правовой экспертизы нормативных правовых актов»[171]. Т. П. Виноградов полагает, что антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов является разновидностью криминологической экспертизы[172].

Подобной позиции придерживаются и другие авторы. Так, по мнению И. Н. Клюковской и Р. К. Мелекаева, экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов на коррупциогенность – это вид криминологической экспертизы, которая проводится юристами-криминологами (экспертной комиссией) по выявлению заложенных в правовых нормах возможностей способствовать проявлениям коррупционных преступлений в процессе их реализации, результатом которой становится мотивированное заключение, содержащее помимо описания коррупциогенных факторов, рекомендации, направленные на устранение или ограничение их действия[173]. При этом авторы употребляют в качестве тождественных термины «экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов на коррупциогенность» и «криминологическая антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». В представленном определении не нашлось места для признаков, характеризующих объект и методологию такого экспертного исследования.

По мнению А. В. Нечкина и А. В. Блещик «под правовой экспертизой можно понимать правовую оценку формы правового акта (проекта правового акта), его цели и задач, предмета правового регулирования, компетенции органа, принявшего правовой акт, содержащихся в нем норм порядка принятия обнародования (опубликовании) на предмет соответствия Конституции РФ и федеральных законов, а также оценку соответствия правового акта требованиям юридической техники (в том числе проверка наличия необходимых реквизитов), а в случае необходимости еще и оценку состояния правового регулирования соответствующей сферы правоотношений, проводимую уполномоченными субъектами в установленном процессуальном порядке»[174]. Указанные авторы представляют классификацию правовой экспертизы по предмету, выделяя при этом собственно правовую экспертизу, антикоррупционную экспертизу, юридико-техническую и лингвистическую экспертизу. «Антикоррупционная экспертиза направлена на выявление и описание коррупциогенных фактов, относящихся к действующим нормативным правовым актам и их проектам, а также разработку рекомендаций, направленных на устранение или ограничение действия таких факторов»[175].

Д. В. Андрианова и В. И. Радченко полагают, что правовая экспертиза нормативных правовых актов (их проектов) является видом исследования, в рамках которого анализируется конкретный нормативный правовой акт с учетом комплексного подхода к системе и структуре правовой системы Российской Федерации. Предметом такой экспертизы является установление соответствия нормативных правовых актов, его целей и задач, предмета правового регулирования, компетенции органа, принявшего правовой акт, содержащихся в нем норм, требованиям Конституции Российской Федерации и федеральных законов, а также оценка нормативного правового акта требованиям юридической техники (в том числе проверка наличия необходимых реквизитов, соблюдения порядка принятия и обнародования (публикации) нормативного правового акта)[176].

По мнению Е. В. Журкиной, правовая экспертиза понимается как оценка нормативного правового акта в отношении соответствия его положений нормам Конституции РФ, соотношения с международно-правовыми актами, связи с общей системой действующего законодательства, обоснованности выбора формы акта, обеспеченности организационными, финансовыми и другими мерами, соблюдения правил юридической техники, поощрений, мер ответственности (санкций), соответствия современным достижениям российской и зарубежной правовой науки и юридической практики[177].

По мнению А. В. Петренко, «правовая экспертиза – это деятельность уполномоченных лиц по изучению объектов правовой сферы, осуществляемая в установленной процессуальной форме и основывающаяся на общих принципах и нормах права, результаты которой закреплены в специальном акте – заключении и необходимы для принятия юридически значимых решений в целях устранения конфликтов в интересах общества и государства»[178].

Некоторые авторы отмечают, что «следует различать правовую и антикоррупционную экспертизы нормативных правовых актов. При правовой экспертизе проводится правовая оценка формы нормативного правового акта, его целей и задач, предмета правового регулирования, компетенции органа, принявшего правовой акт, содержащихся в нем норм, порядка принятия, обнародования (опубликования) на предмет соответствия требованиям Конституции РФ, федеральных законов, а также оценка соответствия нормативного правового акта требованиям юридической техники (в том числе проверка наличия необходимых реквизитов). Целью же антикоррупционной экспертизы является выявление в положениях нормативных правовых актов и их проектов коррупциогенных факторов»[179].

Практика проведения антикоррупционной экспертизы одновременно с правовой экспертизой нормативного правового акта или проекта нормативного правового акта, а также положения регионального законодательства в определенной мере подтверждают, что антикоррупционная экспертиза является разновидностью правовой экспертизы. Так, в большинстве региональных актов указывается, что антикоррупционная экспертиза принятых ими нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов осуществляется при проведении правовой экспертизы и (или) проводится в порядке мониторинга применения актов[180]. Например, в ст. 10 Закона Томской области от 07.07.2009 № 110-ОЗ (ред. от 02.12.2022) «О противодействии коррупции в Томской области» При проведении правовой экспертизы проектов нормативных правовых актов области проводится их антикоррупционная экспертиза в соответствии с Федеральным законом «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» в порядке, установленном нормативными правовыми актами области, согласно методике, определенной Правительством Российской Федерации. Правовая экспертиза проводится для оценки соответствия проектов нормативных правовых актов области законодательству Российской Федерации и Челябинской области, требованиям юридической техники до принятия нормативных правовых актов области.

Четко определяющим место антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов Рязанской области и нормативных правовых актов Рязанской области является положение ч. 1 ст. 2 Закона Рязанской области от 28.12.2009 № 175-ОЗ (ред. от 15.07.2010) «Об антикоррупционной экспертизе проектов нормативных правовых актов Рязанской области и нормативных правовых актов Рязанской области»: «Антикоррупционная экспертиза, в том числе и независимая, проводимая в отношении проектов законов Рязанской области и проектов иных нормативных правовых актов Рязанской области в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, является обязательным элементом их правовой экспертизы и процесса подготовки и принятия нормативного правового акта Рязанской области»[181].

Как верно пишет Е. И. Спектор, «повышению эффективности антикоррупционной экспертизы законодательства послужило бы и более четкое ее разграничение по содержанию, результатам, последствиям с правовой экспертизой»[182].

Для более точного определения места антикоррупционной экспертизы необходимо провести сравнение по оптимальному количеству признаков, характеризующих антикоррупционную, правовую и криминологическую экспертизы.

Таблица 2

Сравнительная характеристика признаков антикоррупционной, правовой, криминологической экспертиз

Таким образом, можно выделить черты (признаки), которые в идеальном представлении должны характеризовать антикоррупционную экспертизу:

• исследование как вид познавательной деятельности, процесс решения задачи, возникающей в отношении объекта, по определенной методике, результатом которого выступает новое знание о закономерностях какого-либо события, процесса, явления;

• предмет экспертизы – обстоятельства, способствующие формированию коррупционного поведения — коррупциогенные факторы и механизм их реализации, обстоятельства противодействия коррупционному поведению;

• объект исследования – нормативный правовой акт, проект нормативного правового акта, непосредственный объект – текст;

• цель – обнаружение коррупциогенных факторов в действующих нормативных правовых актах, проектах нормативных правовых актов и принятие мер к их устранению;

• задачи – проведение полного, всестороннего и объективного исследования текста нормативного правового акта (проекта); толкование терминов и словосочетаний, содержащих конкретное юридическое содержание; выявление коррупциогенных факторов; устранение коррупциогенных факторов путем внесения изменений в текст законопроекта или закона, либо отмены положения статьи, содержащей такой фактор (предложение об изменении положения или исключения его из текста закона/проекта);

• методика – совокупность методов, способов и приемов проведения исследования нормативного правового акта или проекта нормативного правового акта в целях решения указанных выше задач;

• субъект – незаинтересованное сведущее лицо, обладающее специальными знаниями, а также умениями и навыками, необходимыми для проведения антикоррупционной экспертизы, которому гарантируются самостоятельность и независимость при проведении исследования;

• сопровождается нормативным регулированием на федеральном и региональных уровнях;

• является обязательной к проведению соответствующими должностными лицами государственных органов и органов местного самоуправления по отношению к установленному законодательством перечню объектов;

• проводится как на этапе принятия нормативного правового акта, так и в последующем в любой момент времени в период действия нормативного правового акта, в том числе в рамках правового мониторинга;

• антикоррупционная экспертиза проводится должностными лицами государственных органов и организаций, органов местного самоуправления в установленный в соответствующем законодательстве срок;

• результатом экспертизы является заключение эксперта, которое представляется в правотворческий орган, принимающий нормативный правовой акт, в прокуратуру, либо в иной установленный законодательством орган, который обязан рассмотреть его и принять либо отклонить рекомендации эксперта.

Приведенные признаки подтверждают, что антикоррупционная экспертиза является специфической разновидностью правовой экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. В определенных случаях антикоррупционная экспертиза «поглощается» правовой экспертизой, когда в рамках последней решаются задачи антикоррупционной экспертизы. Однако это не означает, что антикоррупционная экспертиза не может существовать как отдельный вид экспертизы, характеризующийся собственным предметом, задачами, методологией и технологией исследования.

Исходя из изложенного антикоррупционную экспертизу можно определить как исследование нормативного правового акта или проекта нормативного правового акта по утвержденной методике, проводимое сведущим лицом (экспертом), обладающим специальными знаниями, в целях обнаружения в нем коррупциогенных факторов и принятия мер к их устранению, результаты которого оформляются в виде заключения и учитываются в правотворческой деятельности соответствующего органа.

Деятельность по проведению антикоррупционной экспертизы включает в себя совокупность действий, направленных на организацию и подготовку к проведению исследования, собственно проведение антикоррупционной экспертизы в установленный срок, подготовку экспертом заключения и его направление в соответствующий правотворческий орган, а также принятие указанным органом в установленный срок решения об использовании результата антикоррупционной экспертизы в правотворческой деятельности или об отказе в использовании.

2.3. Соотношение антикоррупционной экспертизы с оценкой регулирующего воздействия, оценкой фактического воздействия и судебно-нормативной экспертизой

Антикоррупционная экспертиза является разновидностью правовой экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Но при этом прослеживаются общие черты с другими видами исследований.

Практически одновременно с нормативной регламентацией антикоррупционной экспертизы в нашей стране появился новый правовой институт – оценка регулирующего воздействия. Практика проведения оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, оказывающих влияние на бизнес, с созданием правовых и централизованных институциональных основ существует в Республике Армения (с 2011 г.), Республике Казахстан (с 2015 г.), Кыргызской Республике (с 2014 г.), в Российской Федерации (с 2010 г.), в Республике Беларусь (с 2019 г.)[183].

В 2012 году во исполнение подп. «д» п. 2 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»[184] Правительство Российской Федерации приняло Постановление, которым были утверждены Правила проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии[185]. Правилами ОРВ был установлен порядок проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии.

В соответствии с законодательством, уполномоченными органами проведения оценки регулирующего воздействия и экспертизы проектов нормативных правовых актов на федеральном уровне выступает Департамент регуляторной политики и оценки регулирующего воздействия Минэкономразвития России. А на региональном – орган государственной власти субъекта Российской Федерации или специально созданный коллегиальный орган, ответственный за развитие процедуры экспертизы, выполняющий функции нормативно-правового, информационного и методического обеспечения указанной процедуры, а также осуществляющий подготовку заключений об экспертизе. Органом, уполномоченным на контроль за качеством проведения оценки применения, выступает орган государственной власти субъекта Российской Федерации или специально созданный коллегиальный орган, ответственный за развитие процедуры оценки применения, в том числе оценки фактического воздействия, выполняющий функции нормативно-правового, информационного и методического обеспечения указанных процедур, а также осуществляющий подготовку заключений о достижении целей введения обязательных требований и заключений об оценке фактического воздействия[186].

Уполномоченные органы осуществляют порученные им виды деятельности во взаимодействии с партнерами – Торгово-промышленной палатой Российской Федерации, Консультативным советом по иностранным инвестициям, Союзом предпринимателей нового поколения российского бизнеса «Деловая Россия» и другими.

В соответствии с п.1 (1) указанных Правил ОРВ объектами оценки регулирующего воздействия выступают:

а) проекты актов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности:

• содержащие требования, которые связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности и оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации, оценки соответствия продукции, иных форм оценки и экспертизы;

• регулирующие отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора);

• регулирующие отношения по взиманию налогов и сборов в Российской Федерации, отношения, возникающие в процессе осуществления налогового контроля, обжалования актов налоговых органов, действий (бездействия) их должностных лиц;

• регулирующие отношения в области создания, реорганизации и ликвидации юридических лиц и осуществления ими своей деятельности;

• регулирующие отношения в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции или связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, к выполнению работ и оказанию услуг;

• регулирующие отношения в области порядка и правил регулирования таможенного дела в Российской Федерации;

• регулирующие отношения в области оценки соответствия, в области безопасности процессов производства;

• регулирующие отношения в области применения мер ответственности за нарушения законодательства Российской Федерации в указанных в абзацах втором-восьмом настоящего подпункта сферах;

б) проекты актов, устанавливающие требования к осуществлению полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и осуществлению полномочий органов местного самоуправления.

Помимо этого, все объекты оценки разделены на три группы в зависимости от степени регулирующего воздействия: проекты актов с высокой, средней, низкой степенями регулирующего воздействия.

В ст. 53 ФЗ № 414 «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации»[187] также установлен перечень объектов оценки регулирующего воздействия – проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации:

1) устанавливающие новые или изменяющие ранее предусмотренные нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации обязательные требования, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации, оценки соответствия продукции, иных форм оценок и экспертиз;

2) устанавливающие новые или изменяющие ранее предусмотренные нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации обязанности и запреты для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности;

3) устанавливающие или изменяющие ответственность за нарушение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как и в Правилах ОРВ в ст. 53 ФЗ № 414 содержится перечень проектов, которые не могут выступать объектами оценки регулирующего воздействия.

Пунктом 2 Правил ОРВ установлены исключения – предусмотрен перечень объектов, которые не могут подвергаться оценке регулирующего воздействия.

В соответствии с п. 2 Правил ОФВ объектами оценки регулирующего воздействия выступают:

а) нормативные правовые акты, при разработке проектов которых проводилась оценка регулирующего воздействия;

б) иные нормативные правовые акты по решению Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации или Правительственной комиссии по проведению административной реформы.

Целями оценки регулирующего воздействия проектов актов и проектов решений являются определение и оценка возможных положительных и отрицательных последствий принятия проекта акта на основе анализа проблемы, цели ее регулирования и возможные способы решения, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, положений, способствующих возникновению дополнительных расходов бюджетов субъектов Российской Федерации и (или) местных бюджетов и снижению доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и (или) местных бюджетов (п. 4 Правил ОРВ).