Демократия в Америке

Если какой-нибудь народ начинает делать изменения в избирательном цензе, то можно предвидеть, что через больший или меньший промежуток времени он придет к тому, что и вовсе его уничтожит. Это одно из самых неизменных правил, управляющих обществами. По мере того как отодвигаются границы избирательных прав, чувствуется потребность отодвинуть их еще дальше, потому что после каждой новой уступки силы демократии возрастают и требования ее увеличиваются вместе с расширением ее прав. Властолюбие тех, кто оказывается ниже ценза, раздражается соответственно увеличению числа тех, кто выше его. Наконец исключение делается правилом, уступки постоянно следуют одна за другой, и это завершается только тогда, когда доходят до всеобщей подачи голосов.

В наши дни принцип верховной власти народа получил в Соединенных Штатах все развитие, какое можно представить. Он выделился из всех фикций, которыми старались окружить его в других местах, он принимает постепенно всякие формы, смотря по надобности, являющейся в каждом данном случае. Порой народ в полном составе устанавливает закон, как это было в Афинах, иногда всеобщее голосование бывает представлено созданными им депутатами, которые действуют от его имени и почти под непосредственным его надзором.

Есть страны, где власть, находясь как бы вне общественного организма, влияет на него, направляя его по известному пути.

Есть другие, в которых сила разделена, находясь одновременно в обществе и вне его. Ничего подобного нет в Соединенных Штатах. Общество в них действует само собой и для себя; всякая власть существует только в его среде; невозможно даже найти никого, кто бы осмелился вообразить или высказаться о возможности искать ее где-нибудь в другом месте. Народ участвует в составлении законов выбором законодателей, а в их исполнении – выбором агентов исполнительной власти. Можно сказать, что он сам управляет, так слаба и ограниченна часть управления, предоставленная администрации, так отражается на последней ее народное происхождение и так она повинуется силе, от которой исходит. Народ доминирует в американском политическом мире, как Бог во вселенной. Он – причина и цель всех вещей, все исходит от Него и к Нему возвращается (Н).

Глава V

Необходимость изучить то, что происходит в отдельных штатах, прежде чем говорить о союзном управлении

В следующей главе предполагается исследовать, какая существует в Америке форма правления, основанного на принципе верховной власти народа, каковы его способы действия, затруднения, преимущества и опасности.

При этом прежде всего представляется следующее затруднение: Соединенные Штаты имеют сложное устройство; в них замечается два общества, введенные или, если я могу так выразиться, вставленные одно в другое; в них существуют два правительства, совершенно разделенные и почти независимые: одно – обыкновенное, общего характера, отвечающее ежедневным потребностям общества, другое – исключительное и ограниченное в своей сфере действия, которая касается только известных общих интересов. В общем, это двадцать четыре маленьких нации, пользующихся каждая верховными правами, совокупность которых составляет великую союзную организацию.

Исследовать Союз раньше, чем будет изучен отдельный штат, значило бы вступить на путь препятствий. Форма союзного правительства в Соединенных Штатах явилась последней; она была только видоизменением республики, сводом политических убеждений, распространенных во всем обществе раньше ее и существовавших независимо от нее. Кроме того, союзное правительство, как я уже сказал, только исключение; правительство штатов – общее правило. Писатель, который пожелал бы передать общий вид такой картины, не обозначив сначала ее деталей, оказался бы в затруднительном положении.

Великие принципы, управляющие теперь американским обществом, получили свое начало и развились в государстве-штате, – это несомненно. Следовательно, надо узнать именно штат, чтобы иметь ключ ко всему остальному.

Штаты, составляющие в наше время Американский Союз, по внешней форме своих учреждений представляют одинаковый вид. Их политическая и административная жизнь сосредоточена в трех фокусах действия, которые можно сравнить с различными нервными центрами, управляющими движениями человеческого тела.

Первую степень представляет община, выше ее находится округ и, наконец, государство-штат.

Общинная система в Америке

Почему автор начинает рассмотрение политических учреждений с общины. Община встречается у всех народов. Трудность установить и сохранить общинную свободу. Ее значение. Почему автор избрал главным предметом своего исследования общинную организацию Новой Англии

Не случайно я приступаю сначала к рассмотрению общины.

Община – единственная ассоциация, настолько кроющаяся в самой природе вещей, что повсюду, где есть собравшиеся вместе люди, само собой образуется община.

Поэтому общинный союз существует у всех народов, каковы бы ни были их обычаи и законы; человек делает королевства и создает республики; община как бы прямо исходит из рук Божьих. Но хотя община существует с того времени, как живут люди, общинная свобода – образование редкое и непрочное. Народ всегда может установить большие политические собрания, потому что в его среде обычно находится определенное число людей, у которых образование до известной степени заменяет деловой опыт. Община состоит из грубых элементов, они часто оказываются неспособными к законодательной деятельности.

Сложность установить независимость общины, вместо того чтобы уменьшаться по мере большего просвещения народов, увеличивается, напротив, с их просвещением. Цивилизованное общество с трудом лишь переносит попытки общинной свободы, оно возмущается при виде ее многочисленных отклонений и не верит в успех опыта раньше достижения окончательного его результата.

Свобода общины, так трудно устанавливаемая, в то же время наиболее подвержена вмешательству власти. Предоставленные самим себе, общинные учреждения не могли бы бороться с сильным и предприимчивым правительством. Чтобы успешно защищаться, им необходимо достичь полного развития и войти в народные понятия и привычки. Значит, пока общинная свобода не вошла в нравы, ее легко уничтожить, а войти в нравы она может лишь тогда, когда она давно уже существовала в законах.

Таким образом, общинная свобода ускользает, так сказать, от усилий человека. Поэтому редко случается, чтобы она была сделана, она родится как бы сама собой, она почти втайне развивается в среде полуварварского общества. Утверждение ее достигается путем постоянного действия законов и нравов, обстоятельств и особенно времени. Из всех наций континентальной Европы ни одна, можно сказать, не знает ее.

Между тем именно в общине заключается сила свободных народов. Общинные учреждения так относятся к свободе, как начальные школы – к науке. Они делают ее доступной народу, развивают в нем склонность к мирному пользованию ею и приучают к обращению с ней. Без общинных учреждений нация может дать себе свободное правительство, но в ней не будет духа свободы. Временные стремления, интересы минуты, случайные обстоятельства могут дать ей внешний вид независимости, но деспотизм, вогнанный внутрь общественного организма, рано или поздно выйдет наружу.

Чтобы читатель лучше понял принципы, на которых основана политическая организация общины и округа в Соединенных Штатах, я счел необходимым выбрать в виде примера один отдельный штат, рассмотреть подробно, что в нем происходит, затем бросить беглый взгляд на остальную страну.

Для этого я выбрал один из штатов Новой Англии.

Община и округ организованы не одинаковым образом во всех частях Союза; однако легко заметить, что во всем Союзе устройство того и другого основывалось на одних и тех же принципах.

Мне казалось, что эти принципы в Новой Англии получили значительное развитие и достигли более отдаленных следствий, чем в других местах. Поэтому они в ней рельефнее, так сказать, выдаются и удобны для наблюдения иностранца.

Общинные учреждения Новой Англии образуют собой правильное и полное целое, они имеют силу закона и силу обычая, активно влияют на все общество.

По всем этим причинам они заслуживают, чтобы мы обратили на них внимание.

Пределы общины

Община Новой Англии (Township) напоминает французский кантон и коммуну. В ней насчитываются от двух до трех тысяч жителей[70], следовательно, она не настолько велика, чтобы все ее жители не имели приблизительно одинаковых интересов, однако достаточно населена, чтобы найти в своей среде элементы хорошей администрации.

Общинные власти в Новой Англии

Народ – источник всякой власти в общине, как и всюду. Он ведет в ней непосредственно главнейшие дела. Нет муниципального совета. Наибольшая часть общинной власти сосредоточена в руках выборных (Select-men). Как они действуют. Общее собрание всех жителей общины (Town-meeting). Перечисление всех общинных должностей. Должности обязательные и оплачиваемые

В общине, как и всюду, народ – источник общественной власти, но нигде он не проявляет своего права более непосредственно. В Америке народ – господин, которому приходилось постоянно угождать.

В Новой Англии большинство действует через представителей, когда имеется в виду обсуждение общих дел штата; это требуется необходимостью. Но в общине, где законодательная и правительственная деятельность ближе к управляемым, представительство по закону не допускается. Общинного совета не существует; совокупность избирателей, назначив своих чиновников, непосредственно направляет их во всем, что не составляет прямого и безусловного исполнения законов государства[71].

Этот порядок вещей настолько противоречит нашим понятиям и так противоположен нашим привычкам, что здесь необходимо привести несколько примеров, чтобы сделать возможным его правильное понимание.

Общественные должности в общине чрезвычайно многочисленны и весьма раздроблены, как это мы увидим ниже; однако же наибольшая часть административной власти сосредоточена в руках немногих лиц, ежегодно избираемых, которые называются выборными: Select-men[72].

Общие законы штата установили для этих выборных определенные обязательства. Для их выполнения они не имеют нужды в разрешении управляемых и не могут уклониться от исполнения их, не подвергаясь личной ответственности. Так, например, закон штата требует от них, чтобы они в своей общине составляли избирательные списки, если они этого не делают, то оказываются виновными в проступке. Но во всех делах, предоставленных ведению общины, Select-men – исполнители народной воли, подобно тому, как у нас мэр – исполнитель постановлений муниципального совета. Большей частью они действуют под своей личной ответственностью и только следуют на практике выводам из положений, ранее установленных большинством. Но если они хотят внести какое-либо изменение в установленный порядок или желают начать новое предприятие, то они должны обратиться к источнику своей власти. Представим, что дело идет об учреждении школы; в известный день они созывают в заранее назначенное место всех избирателей, там они докладывают о сознаваемой потребности, сообщают о средствах ее удовлетворения, определяют, сколько денег надо израсходовать, какое место следует выбрать. Собрание, обсудив все эти пункты, принимает предложение в принципе, указывает место, вотирует соответствующий налог и передает исполнение своей воли в руки Select-men.

Одни только они имеют право созывать общинное собрание (Town-meeting), но можно требовать, чтобы они это сделали. Если десять собственников задумали новый проект и желают представить его на одобрение общины, то они требуют общего созыва жителей; Select-men обязаны это исполнить и только сохраняют право председательствовать в собрании[73].

Эти политические нравы и общественные обычаи, конечно, очень далеки от нас. В настоящее время я не собираюсь судить о них или указывать причины, производящие их и дающие им жизнь. Я ограничиваюсь их изложением.

Select-men выбираются ежегодно в апреле или мае. Общинное собрание одновременно избирает множество других муниципальных чиновников[74], заведующих различными важными административными отделами. Одни из них, называемые асессорами, распределяют налоги, другие, носящие название сборщиков, взимают их. Чиновник, называемый констеблем, исполняет полицейские обязанности; он наблюдает за порядком в публичных местах и оказывает материальное содействие исполнению законов. Другой, называемый общинным регистратором (greffier), ведет протоколы всех совещаний и метрические записи. Кассир хранит общинные капиталы. К этим должностным лицам следует добавить попечителя о бедных, обязанность которого, весьма трудная для выполнения, состоит в применении на деле законов, касающихся неимущих; школьных комиссаров, заведующих народным образованием; дорожных инспекторов, которым поручено следить за проблемами большого и мелкого дорожного дела,– и тогда получится список главных агентов общинной администрации. Но разделение функций на этом не заканчивается: в числе муниципальных должностных лиц[75] мы встречаем еще приходских комиссаров, которые должны вести счет расходов по исполнению религиозных треб; разного рода инспекторов, из которых одни должны распоряжаться действиями граждан во время пожара, другие наблюдать за уборкой хлебов, третьи принимать временные меры к устранению затруднений, могущих возникнуть по поводу изгородей, иные, наконец, наблюдать за правильной мерой дров или за верностью мер и весов.

Всего в общине девятнадцать главных должностей. Каждый из жителей обязан под страхом пени принимать на себя эти различные должности, но, с другой стороны, большая часть их оплачивается для того, чтобы бедные граждане могли посвящать свое время их отправлению без ущерба для себя. Впрочем, американская система состоит в том, чтобы не платить чиновникам определенного жалованья. Вообще для каждого их служебного действия установлена такса, так что они получают вознаграждение лишь пропорционально тому, что ими сделано.

Жизнь общины

Каждый человек – лучший судья всего, что касается только его одного. Заключение из принципа верховного народовластия. Применение этих учений американскими общинами. Община Новой Англии обладает полной самостоятельностью в собственных делах и подвластна во всем остальном. Обязанности общины относительно государства. Во Франции правительство предоставляет своих агентов общине. В Америке – наоборот

Ранее я упоминал, что принцип верховной власти народа распространяется на всю политическую систему англо-американцев. На каждой странице этой книги мы увидим какие-нибудь новые применения этого.

В тех нациях, где доминирует догмат верховного народовластия, каждое отдельное лицо представляет собой равную часть верховной власти и в равной мере участвует в управлении государством.

Предполагается, следовательно, что каждый отдельный человек обладает такой же образованностью, добродетелью и способностями, как и всякий другой.

Почему же в таком случае он повинуется обществу, и где находятся естественные границы этого повиновения?

Он подчиняется обществу не потому, что ниже тех, кто им управляет, или менее чем другой человек способен управлять самим собой. Он подчиняется обществу, поскольку признает полезным союз с подобными себе и знает, что этот союз не может существовать без власти, поддерживающей порядок.

Во всем, что касается взаимных отношений граждан, он становится в положение подданного. Во всем, что касается только его самого, он остается господином; он свободен и в своих действиях отдает отчет одному Богу. Из этого вытекает то правило, что каждый отдельный человек – лучший и единственный судья своих частных интересов и что общество только тогда имеет право направлять его действия, когда от этих действий оно чувствует для себя ущерб или если имеет необходимость в его помощи.

Принцип этот повсеместно принят в Соединенных Штатах. Позднее я расскажу, какое общее влияние оказывает он на обычный ход жизни, но в настоящее время я говорю лишь об общинах.

Община по отношению к центральному правительству – такая же единица, как отдельное лицо, и к ней тоже применяется все это.

Поэтому общинная свобода в Соединенных Штатах вытекает из догмата верховной власти народа. Все американские республики более или менее признали эту независимость, но между жителями Новой Англии обстоятельства особенно благоприятствовали ее развитию.

В этой части Союза политическая жизнь зародилась именно в среде общин, можно сказать, что каждая из них была независимой нацией. Когда впоследствии английские короли предъявили требования на свою долю верховной власти, то они ограничились тем, что взяли себе центральную власть. Они оставили общину в том виде, как они ее нашли; теперь новоанглийские общины стали подданными, но сначала этого не было или было едва заметно, так что они не получили свои права извне, а, напротив, сами как будто уступили государству часть своей независимости: это – важное различие, о котором читатель должен помнить.

Общины только тогда подчиняются государству, когда дело касается такого интереса, который я буду называть социальным, то есть который разделяется ими с другими.

Во всем, что касается их самих, общины остались независимыми единицами, и я полагаю, что между жителями Новой Англии не найдется ни одного, кто признавал бы за правительством штата право вмешиваться в распоряжение чисто внутренними делами общины.

Поэтому общины Новой Англии покупают и продают, предъявляют иски и защищаются в судах, увеличивают или уменьшают свой бюджет, и никакая административная власть этому не препятствует[76].

Что касается социальных обязанностей, то общины должны их выполнять. Если, например, штат нуждается в деньгах, то община не вольна оказать ему свое содействие или отказаться от него[77]. Если штат хочет провести дорогу, то община не может закрыть ему свою территорию. Если он устанавливает какое-нибудь полицейское правило, община должна его исполнять. Если он пожелает организовать обучение народа на всем пространстве страны по однообразному плану, то община должна будет открывать школы, требуемые законом[78].

Когда мы будем говорить об администрации Соединенных Штатов, то увидим, как и кем общины во всех этих случаях принуждаются к повиновению. Здесь я хочу только установить существование с их стороны такой обязанности. Обязанность эта подлежит строгому исполнению, но, налагая ее, правительство штата устанавливает лишь принцип; при выполнении же его община обычно снова входит во все свои индивидуальные права. Таким образом налоги, конечно, вотируются законодательными учреждениями, однако распределяются и взимаются общиной; существование школы обязательно требуется, но строится она, оплачивается и управляется общиной.

Во Франции государственный сборщик взимает общинные подати; в Америке общинный сборщик взимает государственные подати.

У нас центральное правительство предоставляет своих агентов общине, в Америке же община дает своих чиновников правительству. Уже это одно показывает, до какой степени различны эти два общества.

Общинный дух в Новой Англии

Почему новоанглийская община привлекает к себе внимание всех живущих в ней. Трудность создать общинный дух в Европе. Общинные права и обязанности, содействующие в Америке возникновению этого духа. Отечество в Соединенных Штатах имеет более характерную «физиономию», чем в других местах. В чем выражается общинный дух в Новой Англии. Какие у него там счастливые последствия

В Америке существуют не только общинные учреждения, но также и общинный дух, поддерживающий их.

Община Новой Англии соединяет в себе два преимущества, они всюду привлекают к себе внимание людей, а именно независимость и сила власти. Правда, они действует в круге, из которого не могут выйти; но внутри их движения свободны. Независимость очень важна для общины, даже небольшой по своим размерам.

Необходимо убедиться в том, что людская привязанность возникает только там, где есть сила. Любовь к отечеству недолго господствует в завоеванной стране. Житель Новой Англии привязан к своей общине не столько потому, что он в ней родился, а потому, что он видит в ней свободную и сильную корпорацию, к которой он принадлежит и которая стоит того, чтобы позаботиться о ней.

В Европе часто бывает, что сами управляющие сожалеют об отсутствии общинного духа, потому что все признают, что общинный дух – важный элемент порядка и общественного спокойствия, но они не знают, как его произвести. Сделав общину сильной и независимой, они боятся раздробить общественную власть и предоставить государство на жертву анархии. Но если отнять у общины силу и независимость, то в ней всегда окажутся только управляемые, а не будет граждан.

Надо отметить важный факт: община Новой Англии так устроена, что она может служить притягательным центром для живой привязанности, а в то же время рядом с ней не оказывается ничего такого, что сильно притягивало бы к себе властолюбивые страсти человеческого сердца.

Чиновники округа не избираются, и значение их ограниченно. Сам штат имеет лишь второстепенную важность. Жизнь его протекает незаметно и тихо. Мало находится людей, которые для получения права управлять им соглашаются удалиться от центра их деятельности и нарушить порядок своей жизни.

Союзное правительство дает могущество и славу тем, кто им управляет; но число людей, которые имеют возможность влиять на его судьбу, невелико. Должность президента – такое высокое звание, которого можно достигнуть уже в пожилых годах, а другие союзные должности высшего порядка получаются, так сказать, в силу случая и после того, когда человек прославился уже на ином поприще. Честолюбие не может сделать из них постоянной цели своих усилий, поэтому стремление заслужить уважение, потребность удовлетворения реальных интересов, склонность к власти и к шумной деятельности – все это сосредоточивается в общине как центре обычных житейских отношений. Эти страсти, так часто возмущающие общество, изменяют свой характер, когда они могут таким образом проявляться возле домашнего очага и как бы в лоне семьи.

Взгляните, с каким мастерством в американской общине позаботились о том, чтобы, если можно так выразиться, рассеять власть, заинтересовать как можно больше народу в общественных делах. Не считая избирателей, призываемых для совершения правительственного акта, сколько различных родов общественной деятельности, сколько разных должностных лиц, которые все в круге своего ведомства представляют могущественную корпорацию, во имя которой действуют. Сколько людей получают таким образом свою выгоду от общинной власти и лично в ней заинтересованы!

Распределяя муниципальную власть между значительным числом граждан, американская система в то же время не опасается увеличить число общинных обязанностей. В Соединенных Штатах справедливо полагают, что любовь к отечеству – род культа, к которому люди привыкают.

Таким способом общинная жизнь чувствуется ежеминутно. Она каждый день выражается в исполнении какой-нибудь обязанности или в пользовании каким-либо правом. Подобный политический образ жизни приводит общество в постоянное, но тихое движение, оно волнует его, не нарушая в нем порядка.

Американцы привязываются к своему городу по причине, сходной с той, которая заставляет любить свою родину жителей гор. У них отечество имеет определенные характерные черты. В нем больше «физиономии», чем в других местах.

Американские общины ведут вообще счастливую жизнь, их правительство соответствует их желанию, как и выбору. Во время царствующего в Америке мира и при местном материальном благосостоянии бури муниципальной жизни не многочисленны. Вести общинные дела легко. Народ давно получил политическое воспитание, или, лучше сказать, он уже совсем обученным явился в занимаемую им землю. В Новой Англии различие общественных разрядов давно исчезло даже из воспоминания, поэтому нет такой части общины, которая стремилась бы к угнетению другой части, а несправедливости, касающиеся лишь отдельных лиц, теряются в общем довольстве. Если в правительстве и могут быть недостатки – и, конечно, на некоторые из них следует указать, – то они не бросаются в глаза, потому что правительство действительно исходит от управляемых; поэтому достаточно, чтобы оно действовало хоть как-нибудь, и тогда определенного рода родительская гордость служит ему защитой. Кроме того, его не с чем сравнивать. Англия раньше господствовала над совокупностью колоний, но всегда народ заведовал общинными делами, так что верховная власть народа в общине не только древнее, но первоначальное положение вещей.

Житель Новой Англии привязывается к своей общине потому, что она сильна и независима; он интересуется ею потому, что участвует в ее управлении; он любит ее потому, что, находясь в ней, не может пожаловаться на свою судьбу; он вкладывает в нее честолюбивые надежды и свою будущность; он входит во все случайности общинной жизни; в доступной ему ограниченной сфере он приучается управлять обществом; он привыкает к тем формам, без которых свобода проявляется только в виде революций, проникается их духом, приобретает склонность к порядку, сознает правильное соотношение властей и получает наконец ясные и практические понятия о свойстве своих обязанностей и о количестве собственных прав.