Демократия в Америке

Об округе в Новой Англии

Округ Новой Англии соответствует французскому округу (arrondissement). Он создан чисто административно. Он не имеет представительства. Управляется не избирательными чиновниками

Американский округ напоминает французский округ. Как и для последнего, границы для него были назначены произвольные; он образует единицу, части которой не имеют между собой необходимых связей и с которой не связаны ни чувство, ни воспоминание, ни общность жизненных условий. Он создан исключительно административно.

Община имела слишком ограниченные размеры, чтобы в них можно было включить отправление правосудия, поэтому округ образует первую судебную единицу. В каждом округе есть суд[79], шериф, исполняющий судебные решения, и тюрьма для преступников.

Есть потребности, равномерно ощущаемые всеми общинами округа, разумно было поручить удовлетворение их одной центральной власти. В Массачусетсе власть эта находится в руках нескольких чиновников, назначаемых губернатором штата, на основании заключения[80] его совета[81].

Администрация округа имеет лишь ограниченную и специальную власть, распространяющуюся только на небольшое число заранее предвиденных случаев. Правительства штата и общины достаточно для обыкновенного хода дел.

Администраторы округа только подготавливают его бюджет, который вотируется законодательным собранием[82]. Собрания, опосредованно или непосредственно представляющего округ, не существует.

Следовательно, округ, строго говоря, не имеет политического существования.

В большей части американских конституций замечается двойная тенденция, ведущая к тому, что законодатели раздробляют исполнительную власть и сосредоточивают власть законодательную. Община Новой Англии имеет основание для своего существования, которое нельзя у нее отнять. Но в округе пришлось бы фиктивно создавать такую жизненную силу, в чем не ощущалось надобности. Поэтому все общины вместе имеют лишь одно представительство, штат, он – средоточие всех властей нации: помимо деятельности общинной и национальной существуют, можно сказать, еще только индивидуальные силы.

Об администрации в Новой Англии

В Америке администрация незаметна. Почему? Европейцы думают установить свободу, отняв у общественной власти некоторые из ее прав, американцы достигают этого, раздробляя ее действие. Почти вся собственно так называемая администрация заключается в общине и распределена между должностными лицами общины. Нет и следа административной иерархии ни в общине, ни выше ее. Почему это так? Как получается, что государство управляется однообразно. Кто должен заставлять администрацию общины и округа повиноваться закону? О введении судебной власти в администрацию. Следствие выборного начала, распространенного на всех должностных лиц. Мировой судья в Новой Англии. Кем он назначается? Он заведует округом. Поддерживает порядок в общинной администрации. Периодические суды (cours des sessions)? Каким образом они действуют? Кто возбуждает в них дела? Право инспекции и жалобы, разделенное как и все административные функции. Доносители, поощряемые участием в распределении штрафов

Европейца, путешествующего по Соединенным Штатам, более всего поражает отсутствие того, что называется у нас правительством или администрацией; в Америке существуют писаные законы и ежедневно замечается их исполнение; все кругом вас движется, но вы нигде не видите двигателя. Рука, управляющая общественным механизмом, постоянно скрыта.

Однако подобно тому, как все народы для выражения своих мыслей вынуждены прибегать к основным грамматическим формам человеческих языков, так и все общества для своего сохранения должны подчиняться известной сумме власти, без которой они впадают в анархию. Власть эта может быть распределена различными способами, но необходимо, чтобы она была где-нибудь.

Есть два способа ослабить силу власти в народе.

Первый состоит в ослаблении правительственной власти в ее основах, причем у общества отнимается право и способность защищаться в известных случаях: такого рода уменьшение силы власти и есть то, что в Европе называется установлением свободы.

Есть другой способ уменьшить действие власти, он заключается не в том, чтобы отнять у общества некоторые из его прав или парализовать его усилия, но в том, чтобы распределить действие его силы между многими; увеличить число должностных лиц, дав каждому из них всю силу власти, нужной ему для того дела, какое ему поручили. Встречаются народы, которые и таким разделением общественных сил могут быть приведены к анархии, но само по себе оно не заключает в себе ничего анархического. Правда, распределяя таким образом власть, делают ее влияние менее непреодолимым и менее опасным, но этим ее не уничтожают.

Революция в Соединенных Штатах произведена была зрелым и обдуманным стремлением к свободе, а не неясным и неопределенным инстинктом независимости. Она не опиралась на страсть к беспорядку, но, напротив, развивалась с любовью к порядку и законности.

Поэтому в Соединенных Штатах не предполагали, что в свободной стране человек имеет право все делать; напротив, на него возложены были общественные обязанности более разнообразные, чем в других местах; не было намерения действовать против самого принципа общественной власти и оспаривать ее право; довольствовались разделением ее при применении. Этим способом желали достичь того, чтобы власть была велика, а чиновник мал, чтобы общество продолжало правильно управляться и оставалось свободным.

Нет в мире страны, где бы закон говорил таким неограниченным языком, как в Америке, и нет также ни одной, где бы право его применения находилось в столь многих руках.

Административная власть в Соединенных Штатах не имеет в своей организации ничего центрального и ничего иерархического, поэтому-то она и не заметна. Сила власти существует, однако неизвестно, где находятся ее представители.

Мы выше видели, что общины Новой Англии не находятся под опекой, поэтому они сами заботятся о своих частных интересах.

Чаще всего на муниципальных же чиновников возлагается наблюдение за исполнением общих законов штата, или же они сами приводят их в исполнение[83].

Независимо от общих законов, иногда штат устанавливает общие полицейские правила, но обычно бывает так, что общины и общинные чиновники совместно с мировыми судьями и по соображению с местными нуждами детализируют подробности общественной жизни и издают предписания относительно общественного здравия, благоустройства и благочиния граждан[84].

Наконец муниципальные чиновники по собственной инициативе, без всякого внушения со стороны, принимают меры к удовлетворению непредвиденных надобностей, ощущаемых иногда обществами[85].

Из сказанного следует, что в Массачусетсе административная власть почти заключена в пределах общины[86], и в ней она распределена между многими лицами.

Во французской общине, строго говоря, есть только один административный чиновник – мэр.

Мы видели, что в новоанглийской общине их насчитывают по крайней мере девятнадцать.

Эти девятнадцать должностных лиц вообще не зависят одни от других. Закон старательно начертил для каждого из них определенный круг действий. В этом кругу они всесильны в исполнении обязанностей своей должности и не зависят ни от какой иной общинной власти.

Если взглянуть на то, что выше общины, то едва можно заметить следы административной иерархии. Иногда случается, что власти округа изменяют решение, принятое общиной или общинными властями[87], но вообще можно сказать, что административные власти округа не имеют права определять направление деятельности общинной администрации[88]. Они дают им приказания лишь в делах, касающихся округа.

Должностные лица общины, а также и округа должны в немногих заранее предусмотренных случаях уведомлять о результате своих действий чиновников центрального правительства[89]. Но последнее не имеет своего представителя в виде человека, которому было бы поручено устанавливать общие правила благоустройства, или давать приказы об исполнении законов, иметь постоянные отношения с административными чиновниками округа и общин, наблюдать за их поведением, направлять их действия и наказывать их неисправности.

Каким же образом достигают того, чтобы общество действовало по приблизительно однообразному плану? Каким образом можно внушить повиновение округам и их администраторам, общинам и их чиновникам?

В штатах Новой Англии законодательная власть распространяется на большее число предметов, чем у нас. Законодатель проникает, так сказать, в самое сердце администрации; закон нисходит до мелочных подробностей; он одновременно предписывает как основные принципы, так и способы их применения; он заключает таким образом вторичные общественные единицы и их административных агентов в круг тесных и строго определенных обязательств.

Из этого следует, что если все второстепенные общественные единицы и должностные лица действуют сообразно с законом, то общественная жизнь идет однообразно во всех частях общества; но затем все же остается вопрос, как заставить эти второстепенные единицы и их агентов сообразоваться с законом.

Можно сказать вообще, что общество имеет в своем распоряжении только два способа заставить служащих лиц повиноваться законам.

Оно может дать одному из них дискреционное право распоряжаться всеми другими и в случае неповиновения сменять их.

Или оно может поручить судам налагать судебные наказания на неповинующихся.

Не всегда можно свободно избрать тот или другой из этих способов.

Право направлять действия должностного лица предполагает право его сменить, если он не следует передаваемым ему приказаниям, или повысить его, когда он ревностно исполняет свои обязанности. Но нельзя ни сменить, ни повысить избранное должностное лицо. По природе своей должность, замещаемая по избранию, бессменна до окончания срока выбора. Действительно выборный чиновник не может ни на кого надеяться и никого бояться, кроме своих избирателей. Следовательно, когда все общественные должности занимаются по выбору, то между чиновниками не может быть настоящей иерархии, потому что нельзя соединить в одном человеке право приказывать и право силой укрощать неповиновение, нельзя с распорядительной властью совместить власть награждающую и наказывающую.

Поэтому те народы, которые вводят выборное начало во второстепенные части своего правительственного механизма, вынуждены широко пользоваться судебными наказаниями как административным средством.

Это не представляется ясным с первого взгляда. Правители считают первой уступкой сделать должности выборными, а второй уступкой подчинить выборного чиновника решениям судей. Они равно боятся обоих этих нововведений, и так как от них больше добиваются первого, чем второго, то они соглашаются на выбор служащих и оставляют их независимыми от суда. Между тем одна из этих мер – единственный противовес для другой. Нужно всегда помнить, что выбранная власть, которая не подчинена судебной власти, рано или поздно ускользает от всякого контроля или сама подвергается уничтожению. Между центральной властью и выбранными административными учреждениями посредником может быть только суд. Он один способен принудить выборного чиновника к повиновению, не нарушая прав избирателя.

Поэтому расширение судебной власти в политическом мире должно идти рядом с расширением сферы избрания. Если они не идут вместе, то государство наконец впадает или в анархию, или в рабство.

Во все времена было замечено, что судебные занятия плохо готовили людей к практической административной деятельности.

Американцы взяли у своей родины, Англии, идею учреждения, не имеющего никакой аналогии с теми, которые нам известны на Европейском материке, а именно – мировых судей.

Мировой судья занимает середину между светским человеком и чиновником, между администратором и судьей. Мировой судья – гражданин образованный, но не имеющий непременно обширных сведений в законах. Поэтому ему поручается только наблюдать за благочинием в обществе, – дело, требующее больше здравого смысла и прямоты характера, чем знаний. Мировой судья вносит в администрацию, если он принимает в ней участие, определенные требования формы и гласности, которые делают его орудием очень неудобным для деспотизма, но он не является в ней рабом легальных предрассудков, которые делают судебных чиновников малоспособными к управлению.

Американцы присвоили себе учреждение мировых судей, однако отняли у него аристократический характер, отличавший его в метрополии.

Губернатор Массачусетса[90] назначает во всех округах известное число мировых судей, срок службы которых должен длиться семь лет[91].

Кроме того, из числа этих мировых судей он назначает трех в каждом округе – они составляют то, что называется временным судом (cour des sessions).

Мировые судьи, каждый в отдельности, принимают участие в общественной администрации. Иногда им поручается вместе с выборными чиновниками исполнение определенных административных действий[92]; порой они образуют суд, перед которым представители власти в сокращенном порядке обвиняют граждан, отказывающихся повиноваться, или же граждане заявляют о злоупотреблениях должностных лиц. Но самые важные из своих административных функций мировые судьи исполняют, участвуя в заседаниях временных судов.

Временный суд собирается два раза в год в административном центре округа. На него-то в Массачусетсе и возложена обязанность держать в повиновении большую часть[93] общественных должностных лиц[94].

Необходимо обратить внимание на то, что в Массачусетсе временный суд в одно и то же время и собственно административное учреждение, и политический трибунал.

Мы сказали, что округ существует только в качестве административной единицы. Временный суд непосредственно распоряжается немногими делами, которые одновременно касаются нескольких общин или всех общин округа и которые не могут быть возложены ни на одну общину в частности[95].

Следовательно, по отношению к округу обязанности временного суда чисто административные, и если он вводит в свою процедуру судебные формы, то только с целью уяснить для себя дело[96] и в виде гарантии, предоставляемой им управляемым. Но когда нужно бывает охранить порядок администрации в общине, то он почти всегда действует в качестве судебного учреждения и только в некоторых редких случаях в качестве административного.

Первое представляющееся затруднение состоит в том, чтобы заставить повиноваться самую общину, власть которой почти независима от общих законов государства.

Мы видели, что ежегодно общины должны назначать определенное число чиновников, которые под названием асессоров распределяют налоги. Община пытается избежать обязанности уплачивать налог тем, что не назначает асессоров. Временный суд подвергает ее большому штрафу[97]. Он взыскивается со всех жителей. Шериф округа, судебный чиновник, приводит в исполнение приговор. Таким образом власть в Соединенных Штатах как будто ревниво старается скрыться с глаз. Административное распоряжение почти всегда скрывается там под судебным приказом, но поэтому оно тем строже, так как имеет почти непреодолимую силу, приписываемую людьми законной форме.

Легко проследить и понять этот ход вещей. То, что нужно от общины, обычно ясно и определенно. Требование заключается в простом, несложном факте, в принципе, а не в детальном применении[98].

Но затруднение возникает тогда, когда приходится принуждать к повиновению не общину, а общинных чиновников.

Все подлежащие преследованию действия, которые может совершить общественный чиновник, в конце концов входят в одну из следующих категорий.

Он может исполнять предписываемое ему законом без усердия и без старания.

Он может не исполнять того, что предписано ему законом.

Наконец он может делать то, что по закону ему запрещено.

Суд может преследовать действия должностного лица лишь в двух последних случаях. Требуется положительный факт, чтобы возникло основание для судебного преследования.

Например, если select-men не исполнят всех требуемых законом формальностей при общинных выборах, то они могут быть подвергнуты штрафу[99].

Но если общественный чиновник выполняет свои обязанности без достаточной рассудительности, без старания и усердия, то он находится вне пределов воздействия судебных учреждений.

Временный суд, даже будучи облечен своими административными преимуществами, бессилен в данном случае заставить чиновника четко исполнять свои обязанности. Только опасение отставки могло бы предупредить эти quasi-проступки, но временный суд не заключает в себе источника общинной власти; он не может менять чиновников, которых не он назначает.

Кроме того, чтобы убедиться в существовании небрежности, нужно иметь за низшим чиновником постоянный надзор. Между тем временный суд заседает только два раза в год, он не надзирает, а судит подлежащие преследованию действия, на которые ему указано.

Бесконтрольное право смены общественных чиновников может одно гарантировать с их стороны: то просвещенное и деятельное повиновение, которого не может им внушить судебная репрессия.

Во Франции мы ищем такую гарантию в административной иерархии, в Америке ее находят в выборном принципе.

Итак, резюмирую все мной изложенное.

Если в Новой Англии должностное лицо совершает преступление при исполнении своих служебных обязанностей, то оно судится всегда обыкновенными судами.

Если же служащий совершает административную ошибку, то наказание его возлагается на чисто административный трибунал, а когда речь идет о чем-нибудь важном и срочном, то судья делает то, что должен был сделать чиновник[100].

Если тот же служащий оказывается виновным в одном из тех неуловимых проступков, которые человеческое правосудие не может ни определить, ни оценить, то он ежегодно является перед безапелляционным судом, который сразу может лишить его всякой силы; власть его исчезает вместе с полномочиями.

Эта система сама по себе имеет, конечно, большие преимущества, но в своем выполнении она встречается с практическим затруднением, на которое необходимо указать.

Я уже упоминал о том, что административный трибунал, называемый временным судом, не имеет права надзора за массой служащих. Он может действовать только тогда, когда, выражаясь юридическим языком, кто-нибудь вчиняет в нем дело. Но в этом-то и заключается слабый пункт системы.

Американцы Новой Англии не учредили органа прокурорского надзора при временных судах[101], и понятно, что им было трудно его создать. Если бы они ограничились тем, что поместили бы в главном городе каждого округа публичного обвинителя и не дали бы ему агентов в общинах, то почему этот чиновник мог бы больше знать о том, что происходит в округе, чем сами члены временных судов? Если же ему предоставили бы агентов в каждой общине, то в его руках оказалась бы сосредоточена самая серьезная из властей – власть управлять именем правосудия. Сверх того законы родятся от обычаев; а ничего подобного не было в английском законодательстве.

Поэтому американцы разделили право надзора и право жалобы, как и все другие административные функции.

Согласно закону, члены большого жюри (коллегии присяжных) должны уведомлять тот суд, при каком они состоят, о всякого рода правонарушениях, которые могут произойти в их округе[102]. Есть важные административные нарушения, и прокурорский надзор общин обязан преследовать их по собственному почину[103]. Всего же чаще обязанность наказывать виновных возлагается на фискального чиновника, заведующего хранением сумм, получаемых от штрафов. Так, например, на казначея общины возложена обязанность преследовать почти все административные проступки, совершенные перед его глазами.

Но преимущественно американское законодательство обращается к частному интересу[104]. Это основной принцип, с которым постоянно приходится встречаться при изучении законов Соединенных Штатов.

Американские законодатели выказывают мало доверия к человеческой честности, но всегда ориентируется на человека, обладающего умом. Поэтому они чаще возлагают на частный интерес заботу об исполнении законов.

Когда частное лицо достоверно и действительно страдает от административного правонарушения, то понятно, что личный интерес гарантирует подачу жалобы.

Однако можно предвидеть, что если дело идет о таком требовании закона, которое, хотя и полезно для общества, но эта польза не ощущается непосредственно отдельным лицом, то никто не решается явиться обвинителем. Таким образом, и в силу молчаливого соглашения законы легко могут потерять свою силу.

В этой крайности, до которой американцы доводятся своей системой, они принуждены возбуждать личный интерес доносителей, предоставляя им в известных случаях долю из штрафа[105].

Это способ опасный, он обеспечивает исполнение законов развращением нравов.

Выше должностных лиц округа, строго говоря, уже нет более административной власти, а существует только правительственная власть.

Общие понятия об администрации в Соединенных Штатах

Чем отдельные штаты Союза отличаются один от другого в отношении системы администрации. По мере приближения к югу общинная жизнь становится менее деятельной и менее полной. Власть чиновника при этом увеличивается, а власть избирателя уменьшается. Администрация переходит от общины к округу. Штаты: Нью-Йорк, Огайо, Пенсильвания. Административные принципы, приложимые ко всему Союзу. Выбор общественных должностных лиц или пожизненность их должности. Отсутствие чиноначалия. Введение судебных способов в администрацию

Выше я обещал, рассмотрев подробно организацию общины и округа в Новой Англии, сделать общий обзор остальных частей Союза.

В каждом штате есть община и общинная жизнь, но ни в одном из принадлежащих к Союзу штатов мы не находим общины вполне сходной с общиной Новой Англии.

По мере приближения к югу общинная жизнь становится менее деятельной: община имеет меньше должностей, меньше прав и обязанностей; население не имеет в ней такого непосредственного влияния на дело; общинные собрания бывают реже и ведению их подлежит меньший круг предметов. Поэтому власть избранных должностных лиц сравнительно больше, а власть избирателя меньше; общинный дух там проявляет меньше жизненности и силы[106].

Эти различия делаются заметными в штате Нью-Йорк, они уже весьма чувствительны в Пенсильвании, но становятся менее резкими, продвигаясь к северо-западу. Большая часть эмигрантов, основавших северо-западные штаты, вышли из Новой Англии и перенесли с собой в новое отечество обычаи своей родины. Община в Огайо имеет много сходства с общиной Массачусетса.

Мы видели, что в Массачусетсе главная часть общественной администрации находится в общине. Община – тот фокус, где сходятся интересы и чувства людей. Но такой порядок исчезает по мере того, как мы подвигаемся к тем штатам, в которых просвещение не так повсеместно распространено и где, следовательно, община представляет меньше гарантий благоразумия и элементов, способных к администрации. Поэтому по мере удаления от Новой Англии общинная жизнь как бы переходит в округ, который делается главным административным центром и представляет власть, посредствующую между правительством и простыми округами.

Я рассказывал, что в Массачусетсе дела округа ведутся временным судом. Он состоит из известного числа чиновников, назначаемых губернатором и его советом. Округ не имеет представительства, и его бюджет вотируется законодательным собранием нации.

Напротив, в крупном штате Нью-Йорк, в штатах Огайо и Пенсильвания жители каждого округа избирают известное число депутатов, и те, собравшись вместе, образуют представительное собрание округа[107].

Это собрание обладает правом обложения жителей; в этом отношении оно имеет характер настоящего законодательного учреждения; в то же время оно распоряжается делами округа, управляет во многих местах администрацией общин и ограничивает их власть до гораздо более узких пределов, чем в Массачусетсе.

В этом состоят главнейшие различия, представляемые организацией общины и округа в разных штатах, входящих в состав Союза. Если бы я хотел уточнить подробности способов исполнения, то мог бы еще указать на многие другие несходства. Но в мою задачу не входит составление курса американского административного права.

Мной, полагаю, уже достаточно сказано для объяснения общих принципов, на которых основано административное управление в Соединенных Штатах. Принципы эти различно применяются, они приводят к более или менее многочисленным последствиям, но в основе своей они всюду одни и те же. Законы изменяются, получают иной вид, но их одушевляет все тот же дух.

Община и округ не везде устроены одинаково, но можно заметить, что их организация в Соединенных Штатах повсюду основана на одной идее, что каждый человек – лучший судья во всем, что касается только его самого, и более всего способен удовлетворять свои частные нужды. Поэтому община и округ должны соблюдать собственные интересы. Государство управляет, однако не вмешивается в администрацию. Встречаются исключения из данного правила, но не противоположные принципы.