Глава государства

П. И. Пестель считал, что народу должны принадлежать свобода занятий, свобода печати и вероисповедования. Никто из граждан не должен быть лишен свободы «иначе как законным образом и законным порядком», под страхом «строжайшей ответственности».

П. И. Пестель указывал, что взятие под стражу допустимо только на основании надлежащего письменного предписания с указанием причины. Никто не может войти в дом человека без его согласия.

П. И. Пестель утверждал, что подлежит отмене сословный строй. Отменяются преимущества дворян (обладание крепостными, освобождение от податей, телесного наказания, рекрутского набора и др.).

Он считал, что весь российский народ составляет одно сословие – гражданское. В соответствии с этим должен быть введен равный для всех гласный суд присяжных, должны быть упразднены чрезвычайные суды. За содержание печатного произведения автор мог привлекаться к ответственности только по суду.

П. И. Пестель считал, что если какое-либо правительственное учреждение, не имеющее права составления законов, тем не менее издает «законодательное изречение или определение», то граждане обязаны оказать ему неповиновение «совокупными силами» и действие их всячески останавливать «до разрешения верховной власти».

В другом документе П. И. Пестеля, дополняющем «Русскую правду», – «Конституция – государственный завет» – автор предлагал административно-территориальное деление России, которая должна была разделиться на области и уезды. Каждая область состояла из губерний или округов; губернии состояли из уездов; уезды – из волостей.

П. И. Пестель предлагал признать русскими все народы, населяющие Российское государство, которые должны были отказаться от своих названий и составить один народ.

Касаясь устройства верховной власти, П. И. Пестель отвергал равновесие властей, но принимал правило определительности круга действия. Верховная власть разделялась им на законодательную и верховно-исполнительную. Первая из них поручалась Народному вече, а вторая – державной Думе. Кроме того, предлагалась еще и блюстительная власть, обеспечивающая нахождение двух других в определенных для них пределах. Она поручалась Верховному собору.

Народное вече предлагалось формировать из народных представителей, избираемых народом на пять лет. Каждый год одна пятая часть вече должна была обновляться.

В период между сессиями веча действовала временная комиссия. Вече не могло быть распущено. Оно являлось единственным законодательным органом государства. Издаваемые им законы подразделялись на «заветные» и «все прочие». Первые должны были обнародоваться, предлагаясь на суждение всей России. Вече объявляло войну и заключало мир.

Державная дума, состоящая из пяти членов и избираемая народом на пять лет, должны была стоять во главе всех министерств и правительственных мест, которые должны были действовать с разрешения Думы и во исполнение ее приказаний. В документе указывалось, что Дума «ведет войну и проводит переговоры», но не может объявить войну и заключать мир.

Верховный собор должен был состоять из 120 членов («бояр»), назначаемых пожизненно. В документе устанавливалось, что Народное вече «препровождает к нему на утверждение свои законы. Собор не рассуждает о сущности предметов, но смотрит на одни формы, дабы во всем соблюсти законное; после сего утверждения получает закон свою действительную силу». Собор назначает из своих членов по одному генерал-прокурору в каждое министерство и по одному генерал-губернатору в каждую область. Эти должностные лица должны были надзирать за законностью действий министерств и областных правлений.

Главная идея П. И. Пестеля была в том, что предлагаемый им республиканский строй должен быть введен посредством диктатуры временного правительства («временного верховного правления»), первейшим делом которого будет отмена крепостного права.

Временное правительство должны было определить структуру центральных органов страны, назначить министров и т. д. Свои задачи оно должно было решить за восемь-десять лет, после чего сойти со сцены.

Другой декабрист – Н. М. Муравьев сначала был приверженцем республики, однако позднее, под впечатлением разгрома революционных сил на Западе и усиления реакции в России, занял более умеренные позиции, отразившиеся в разработанном им в 1822–1825 гг. конституционном проекте будущего Российского государства[113].

Проект состоял из 13 глав, первая из которых – «О народе Русском и Правлении» – устанавливала, что русской народ, «свободный и независимый, не есть и не может быть принадлежностью никакого лица и никакого семейства». В проекте установлено, что источником верховной власти является народ, «которому принадлежит исключительное право делать основные постановления для самого себя».

В главе второй «О гражданах» указывалось, что гражданство есть право участвовать в общественном управлении: «посредственно, т. е. выбором чиновников или избирателей; непосредственно, т. е. быть самому избираемым в какое-либо общественное звание по законодательной, исполнительной или судебной власти». Гражданами являются те жители Российской империи, которые пользуются вышеупомянутыми правами.

В третьей главе «О состоянии, личных правах и обязанностях Русских» указывалось, что все русские равны перед законом. В ней говорилось о том, что крепостное состояние и рабство отменяются, и раб, «прикоснувшийся земле Русской, становится свободным».

Всякому предоставлялось право излагать свои мысли и чувства «невозбранно и сообщать их посредством печати своим соотечественникам. Всякий имел право заниматься тем промыслом, который ему покажется выгоднейшим. Всякое уголовное дело производится с присяжными.

В проекте указывалось, что никто не может быть наказан иначе «как в силу закона, обнародованного до преступления и правильно, законным образом приведенного в исполнение».

Право собственности объявлялось священным и неприкосновенным. Граждане получали право «составлять всякого рода общества и товарищества, не испрашивая о том ни у кого позволения, ни утверждения: лишь только б действия оных не были противозаконными». Они имели право обращаться со своими жалобами и желаньями к Народному вечу, к императору и к правительствующим сословиям держав.

Проект обязывал каждого «носить общественные повинности, повиноваться законам и властям Отечества и явиться на защиту Родины, когда востребует того закон».

В главе четвертой «О России» определялось государственное устройство России, которая должна была быть разделена на 13 держав, 2 области и 568 уездов или поветов.

В пятой главе «О внутреннем устройстве волостном и уездном или поветовом» говорилось о том, что в каждом уезде граждане, имеющие недвижимую собственность, выбирают тысяцкого на один год.

Обыватели каждой волости избирают на год или более волостного старейшину. Волостные старейшины должны были находиться «под особенным начальством тысяцких».

В главе шестой «О Народном вече» говорилось о том, что Народное вече, состоящее из верховной думы и палаты народных представителей, облечено «всею законодательной властию».

В соответствии с главой седьмой палата представителей должна была быть составлена из членов, избранных на два года гражданами держав. Всего избирались 450 представителей.

В восьмой главе «О думе Верховной» указывалось, что Верховная дума состоит из трех граждан от каждой державы, двух граждан от Московской области и одного от Донской области (всего 42 члена). Члены Верховной думы «набираются правительственными сословиями держав и областей, т. е. обеими соединенными в одно место палатами выборных и державными думами».

Верховной думе принадлежало право отправлять суд над министрами, верховными судьями и всеми прочими сановниками империи, обвиненными народными представителями. Дума участвовала вместе с императором в заключении мира, в назначении судей Верховного Суда, главнокомандующих сухопутными и морскими силами, корпусных командиров, начальников эскадр и т. д.

Девятая глава «О власти, преимуществах Народного веча и составлении законов» указывала, что «Народное вече собирается, по крайней мере, раз в год. Оно имеет власть постановлять и отменять законы «судные и исполнительные», объявлять военное положение, проводить амнистию, объявлять войну, устанавливать налоги, утверждать бюджет и т. д.

В главе десятой «О Верховной исполнительной власти» говорилось об императоре, временном правителе и главах приказов.

Император объявлялся верховным чиновником Российского Правительства. Он соединял в себе всю исполнительную власть, имел право «останавливать действие законодательной власти» и принуждать ее «ко вторичному рассмотрению закона».

Император объявлялся Верховным Начальником сухопутной и морской силы и т. д.

В главе указывалось, что все «гражданские чиновники, главы приказов, правители временные и проч. могут быть лишены своих должностей, если вследствие обвинения палатою представителей уличены будут Думою в измене, расхищении общественной казны или сделали еще какие-либо преступления и, наконец, окажутся неспособными».

В одиннадцатой главе «О внутренних властях и о правительствах держав» говорилось о том, что правительство каждой державы состоит из трех отдельных независимых друг от друга властей, «но содействующих к одной цели, а именно правительствующей, исполнительной и судной».

Глава двенадцатая была посвящена правительствующей власти держав. В ней правительствующая власть каждой державы поручалась правительствующему собранию, состоящему из палаты выборных и из Думы.

Палаты выборных должны были состоять из членов, избранных гражданами на один год. Дума составлялась из членов, избранных на четыре года теми же избирателями, которые должны были избирать членов палаты выборных.

Правительствующее собрание имело право издавать постановления, касающиеся внутреннего управления держав; устанавливать административное деление края, более сообразное с нуждами и средствами жителей; устанавливать порядок выбора народных представителей; учреждать налоги, необходимые для организации управления державой; организовывать всякого рода общественные заведения, учебные учреждения, школы и проч.; содержать и приводить в порядок средства сообщения и т. д.

В тринадцатой главе «О исполнительной власти держав» устанавливалось, что исполнительная власть каждой державы поручается державному правителю, его наместнику и совету. Правители должны были избираться Народным вече каждые три года.

Все гражданские чиновники могли быть лишены своих должностей, «если вследствие обвинения палатою выборных будут уличены Думою и осуждены за измену, расхищение общественных денег, другие какие-либо преступления или порочное поведение».

Несомненным достоинством проекта Муравьева было требование упразднения феодально-крепостнических порядков, в том числе сословных привилегий и ограничений, ликвидации старого суда, военных поселений и рекрутчины.

Проект Н. М. Муравьева не получил одобрения Северного общества декабристов и остался только его личным мнением по затронутым в нем вопросам.

Современником декабристов был Т. Г. Бок, составивший конституционный проект, направленный Александру I[114]. «Ввести конституционный образ правления» предлагали братья Критские и члены их кружка[115], кружок Н. П. Сунгурова, действовавший в Московском университете[116], члены студенческого кружка Я. И. Костянецкого[117], участники революционного кружка М. В. Буташевича-Петрашевского[118].

После разгрома декабристов в результате последовавшей за этим внутренней политики Николая I (1825–1855) конституционное движение в русском обществе было надолго подавлено, и русское общество уже не могло толкать правительство на путь конституционных уступок, к которым Николай I был менее всего склонен.

После поражения России в Крымской войне, показавшей, что она не может больше сохранять существовавший строй, началась эпоха великих реформ императора Александра II (1855–1881). Эти реформы коснулись лишь отдельных сторон российского общественного строя, однако они имели решающее значение для определения характера всей нашей государственности.

В конце 50-х гг. и в первой половине 60-х гг. в русском обществе снова проснулись очевидные конституционные стремления. Они имели два основных источника: либеральный и реакционный.

Либералы считали, что после упразднения крепостного права и проведения земельной и судебной реформ возрождение России не может остановиться на полпути, сохраняя самодержавную власть.

Реакционеры тоже желали конституции, но строго аристократической, поскольку самодержавие пошло против них, ущемило их материально, лишило их и людей, и земли, они решили, что надо обезопасить себя от самодержавия и вознаградить себя за отнятое у них экономическое и политическое значение.

Оба эти направления выражались как в записках, обращенных к публике, так и в адресах, подносимых императору, который находил их «ни с чем не сообразными и до крайности дерзкими».

Например, 13 февраля 1862 г. был принят собравший 112 подписей адрес тверского дворянства, которым дворянство отказывалось от всех своих сословных привилегий и просило созвать выборных от всего народа без различия сословий.

11 января 1865 г. Московским дворянским собранием был принят адрес, который произвел особое впечатление главным образом тем, что он исходил от дворянства, пользовавшегося наибольшим престижем. Москвичи под влиянием реакционной аристократической партии писали: «Довершите же, Государь, основанное Вами государственное здание собранием общего собрания выборных людей от земли русской для обсуждения нужд, общих всему государству»[119].

Продолжалось развитие конституционных идей в печати.

Так, идея о безусловной необходимости установления в стране политических свобод, а также конституционного образа правления с последующим переходом к демократической республике развивалась Н. А. Серно-Соловьевичем[120].

Его перу принадлежит проект конституции, названный им «Проект уложения императора Александра II». В нем, в частности, предусматривалась передача всей законодательной власти собранию представителей всех сословий.

А. И. Герцен, который сперва полностью отрицал применимость к России парламентских форм, в 1867–1868 гг. рассматривал парламентаризм как исторически закономерный этап, который пройдет и Россия[121]. Он полагал, что «каково бы ни было первое Учредительное собрание, первый парламент, – мы получим свободу слова, обсуждения и законную почву под ногами. С этими данными мы можем двигаться вперед»[122].

В 1859 г. Н. И. Огарев разработал контуры будущей русской конституции, в основе которой лежали общинная собственность на землю, а также самоуправляющиеся общины и волости. Он считал, что самоуправление должно сосредоточивать в себе «законодательно-судебную и от нее зависящую исполнительную власть»[123].

Сторонником республики был и Н. Г. Чернышевский, который полагал, что политические свободы являются важным приобретением для народа. Он подчеркивал, что конституционная монархия все же лучше, чем абсолютная, а республика – еще более передовая форма правления[124].

За республику высказывался и Н. А. Добролюбов, который был сторонником такой республики, где в решении вопросов жизни государства будет участвовать большинство населения[125].

В 1863 г. статс-секретарем П. А. Валуевым была подготовлена и подана Александру II записка, в которой для предупреждения брожения внутри России и для предотвращения вмешательства европейских держав в защиту Польши рекомендовал произвести реформу в высшем государственном управлении страны, но такую, которая оставила бы незатронутыми прерогативы верховной власти[126].

П. А. Валуев считал необходимым предоставить разным сословиям некоторую долю участия в делах законодательства или общего государственного управления. «Мысль о некотором участии в делах законодательства и общего государственного хозяйства, – подчеркивал Валуев, – не заключает в себе посягательства на Верховные права Самодержавной власти.»

П. А. Валуев предлагал «призвать» в Государственный Совет для совещательного участия при обсуждении подведомственных ему дел «известное число представителей дворянского и городских сословий и нескольких членов высшего православного духовенства».

П. А. Валуев указывал, что при введении в действие земско-хозяйственных учреждений «настанет потребность в противодействии тем стремлениям к провинциальному сепаратизму, которые уже обнаружились в некоторых частях Империи. Это противодействие может быть оказываемо с надлежащим успехом только центральным учреждением, в котором частные интересы разных местностей были бы сопоставлены, в лице их представителей с интересами других местностей и которое само в себе изображало бы единство Государства и охраняло его всецелость».

П. А. Валуев полагал, что призываемые в Государственный Совет представители земства должны быть «выборными от местных земских учреждений».

П. А. Валуев подчеркивал, что коренные начала, на основании которых могло бы быть допущено участие представителей разных сословий в делах общего государственного управления, должны сводиться к следующему:

1. Такое участие должно быть только совещательным.

2. Собрание представителей должно быть приурочено к Государственному Совету, поскольку и он имеет только совещательное участие в разрешении подведомственных ему дел.

3. Участие сословных или земских представителей охватывает вопросы законодательства и распространяется на главные вопросы государственного хозяйства (бюджет, новые налоги и т. п.).

4. Представители земства или сословий призываются из всех частей империи, кроме Царства Польского и Великого Княжества Финляндского.

5. В тех частях империи, где должны быть введены в действие земско-хозяйственные учреждения, представители избираются местными земскими собраниями. В других областях для их выбора устанавливаются особые правила.

6. Призыв представителей в Государственный Совет должен быть совершен не раньше, чем будут ведены в действие новые земско-хозяйственные учреждения.

7. Число представителей должно быть по возможности ограничено. Нет необходимости в отдельных представителях от городов. (Может быть установлено известное соотношение между выборными от уездов и от городов.)

8. Исключение может быть сделано для столиц и для значительных торговых или губернских городов (Одесса, Рига, Киев).

9. Представители не должны получать никакого денежного вознаграждения от казны.

10. Их участие в делах Государственного Совета ограничивается в течение каждого года определенным сроком. В соответствии с этим распределяются дела Совета на два разряда: дела, которые могут обсуждаться только при участии представителей, и дела, которые могут решать без них или только при содействии нескольких представителей.

11. Необходимо за членами Совета сохранить надлежащую долю влияния на ход дел и принимаемые по ним постановления.

12. В состав Государственного Совета наряду с представителями от земства или сословий должны входить некоторые члены высшего духовенства по непосредственному выбору императора.

Записка П. А. Валуева никаких последствий не имела.

18 ноября 1863 г. Валуевым был представлен «Проект нового учреждения Государственного Совета», в котором имелись главы, посвященные составу и внутреннему устройству Государственного Совета; предметам ведения Государственного Совета и распределению их между департаментами; порядку и производству дел в Государственном Совете (порядку вступления и производства дел в департаментах и на Съезде государственных гласных; порядку вступления и производства дел в Общем Собрании); пространству власти и образу действия Государственного Совета; порядку и представлению дел на Высочайшее усмотрение; образу исполнения дел по Государственному Совету; особым правилам о делах, вносимых в Государственный Совет из комитетов Кавказского, Сибирского, Остзейского и Главного комитета для устройства сельского сословия.

Большой интерес представляет «Записка»[127], подготовленная братом Александра III великим князем Константином Николаевичем. Он предлагал создание при Государственном Совете совещательного собрания из экспертов или гласных, специально избираемых для этого губернскими земскими собраниями и городскими думами наиболее значительных городов. Этому собранию предлагалось предварительное рассмотрение законодательных предположений, требующих учета местных потребностей, а также предварительное обсуждение ходатайств земских и дворянских собраний и городских дум.

Константин Николаевич считал, что с целью устранения праздной болтовни необходимо установить правило о том, что в гласные не могут быть избираемы присяжные поверенные (адвокаты), их помощники и ходатаи по судебным делам, а также лица, состоящие на государственной службе по определению от правительства.

Его «Записка» рассматривалась в январе 1880 г. в Особом совещании о допущении в Государственный Совет выборных от населения. Проект был отложен.

28 января 1881 г. М. Т. Лорис-Меликов представил Александру III «Всеподданнейший доклад»[128], в котором предлагалось учредить временную подготовительную комиссию для обработки собранных в ходе сенатских ревизий сведений и подготовки намеченных в его прежнем докладе реформ. В состав комиссии должны были войти правительственные чиновники и выборные представители от земств и органов городского самоуправления (Конституция Лорис-Меликова). Этой мерой планировалось не только улучшить законопроекты, но и призвать к сотрудничеству с правительством общественность. Предложения Лорис-Меликова были отвергнуты Александром III.

П. П. Шувалов в своей «Записке» (первая редакция)[129], адресованной императору, доказывал неизбежность введения представительных учреждений. Он подчеркивал, что неизбежность этого введения становится очевидной уже из того обстоятельства, что начало народного представительства, несмотря на все поставленные ему преграды, «проникло окончательно во все государства образованного мира.». Он полагал, что после этого трудно себе представить, чтобы Россия могла долго оставаться единственным исключением в семье европейских государств.

«Не следует ли после этого признать, – писал П. П. Шувалов, – что введение представительского начала в наш государственный строй принадлежит к числу тех исторических явлений, которые человеческая воля не состоянии предотвратить, и что предстоящая ныне задача законодателя заключается не в упорном и бесплодном противодействии неизбежному преобразованию, а в исследовании тех условий, при которых это преобразование могло бы совершиться с наибольшей пользою или, по крайней мере, с наименьшею опасностью?»

Говоря о полномочиях народного представительства, П. П. Шувалов указывал, что некоторые желают, чтобы государь передал народному представительству некоторую часть своих верховных прав. Другие полагают, что эти собрания должны носить характер исключительно совещательный.

Однако П. П. Шувалов полагал, что эти соображения внушены политической историей Запада и не соответствуют нашим отечественным условиям. Он подчеркивал, что если даже и допустить со стороны совещательного собрания стремление к захвату власти, то это опасение не может быть устранено дарованием собранию некоторых верховных прав, принадлежащих государю. «Действительно, в подобном случае, – писал он, – несогласие может еще легче произойти по поводу разграничения этих прав и стремления к их расширению. Сущность дела остается одна и та же, с той только разницей, что собрание будет иметь под собою некоторую законную почву для предполагаемой борьбы, правительство же будет лишено части своей нравственной силы для противодействия».

П. П. Шувалов отмечал, что огромное большинство русского народа может не принять передачу власти в руки какого бы то ни было представительного учреждения. Однако наряду с этим большинством имеется меньшинство, незначительное по числу своих членов, но представляющее огромную важность по нравственному своему значению. Это меньшинство охватывает всю без исключения образованную часть общества, и к нему примыкают все новые силы, постоянно выделяющиеся по мере успехов просвещения из глубины народных масс. П. П. Шувалов подчеркивал, что почти исключительно в среде этого меньшинства складывается общественное мнение, «эта таинственная и непреодолимая сила, которой в образованном мире подчиняются судьбы государств».

П. П. Шувалов высказывался в пользу установления народного представительства совещательного свойства, т. е. призыва по повелению самодержца, выборных людей для воспользования их советами, но без предоставления им участия в верховной власти, сосредоточенной в руках государя.

Он подчеркивал, что по мере приведения в исполнение великих преобразований в России общественное мнение, освобожденное от прежних стеснений, стало быстро развиваться и постоянно расширять круг своего действия. «Ныне, – писал он, – наше отечество более и более подходит под общие условия образованных государств, где правительственная власть поставлена в необходимость зорко следить за общественным мнением, направлять его, насколько это возможно, уступать ему, в случае необходимости: одним словом, идти рука об руку с общественным мнением и из этого союза заимствовать нравственную силу, необходимую для твердого и последовательного ведения государственных дел».