Полная версия
Глава государства
Глава государства
Информация о книге
УДК 342.511+342.61
ББК 67.400.61
К95
Кутафин О. Е.
В книге на основе большого фактического материала анализируются понятие и традиционные функции главы государства, глава государства в Российской империи, государственные органы Советской России, исполнявшие функции главы государства, Президент Российской Федерации – глава государства, включая конституционно-правовой статус, порядок выборов, вступление в должность, полномочия Президента и др.
Издание предназначено для научных работников, преподавателей, аспирантов и студентов юридических вузов, всех, кто хочет получить глубокие знания о конституционном праве России.
УДК 342.511+342.61
ББК 67.400.61
© О. Е. Кутафин, наследники, 2013
© ООО «Проспект», 2013
ВСТУПЛЕНИЕ
Академик РАН О. Е. Кутафин ушел из жизни 4 декабря 2008 г.
На его письменном столе осталась лежать рукопись книги, которую Олег Емельянович не успел окончательно завершить, отредактировать. Но в целом свой замысел он успел реализовать. И наука конституционного права России получила еще один его научный труд, в котором рассматривается важнейший государственно-правовой институт – институт главы государства.
Новая книга О. Е. Кутафина, как и его предыдущие работы по конституционному праву, поражает своей фундаментальностью, масштабом охвата источников, уровнем обобщения научных взглядов, глубиной анализа рассматриваемых проблем. Неповторимость научного наследия О. Е. Кутафина состоит также в том, что по его монографиям можно изучать развитие конституционно-правовой мысли в России. Это придает работам О. Е. Кутафина характер науковедческого жанра.
Не стало исключением и его новое исследование. В нем прослеживается эволюция института главы Российского государства, анализируются взгляды ученых, обращавшихся к этой проблематике в дореволюционной, советской и постсоветской России. Со многими научными мнениями и высказываниями Олег Емельянович соглашается, с другими спорит, дискутирует, выдвигая свои обоснования и аргументы. Читатель имеет прекрасную возможность следить за развитием мысли Олега Емельяновича, ее полетом, что всегда характеризует подлинного ученого, пытливого исследователя, открывающего новые горизонты в исследовании научных проблем, встающих перед государством и обществом и требующих своего разрешения.
Олег Емельянович Кутафин внес существенный, неоценимый вклад в разработку концептуальных основ современного конституционного права, решение актуальных проблем конституционного развития Российского государства.
Фадеев В. И.,
доктор юридических наук, профессор, заслуженный работник высшей школы РФ, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права РФ МГЮА имени О. Е. Кутафина
ГЛАВА I
ПОНЯТИЕ И ТРАДИЦИОННЫЕ ФУНКЦИИ ГЛАВЫ ГОСУДАРСТВА
§ 1. Понятие главы государства и его место в системе власти
Во всех государствах имеется орган, которому принадлежит право представлять государство как целое во внутренних государственных и в международных отношениях. Этот орган принято называть главой государства, и в его свойствах лежит прежде всего различие между двумя основными формами современных государств: монархией и республикой.
Глава государства – это высшее должностное лицо или государственный орган, юридически занимающие высшее место в системе органов государства.
В иерархии государственных органов главе государства формально всегда принадлежит первое место, хотя по своим фактическим полномочиям и значению это место может оставаться чисто номинальным.
Другим важным признаком главы государства является, как правило, отсутствие какой-либо ответственности за акты, совершенные им при исполнении своих функций. Наличие такой ответственности лишало бы главу государства качества высшего органа государственной власти. Правда, в некоторых странах устанавливался особый порядок призвания глав государств к ответственности, в частности в случаях государственной измены.
В отечественной юридической литературе институт главы государства часто рассматривался как анахронизм. Так, Н. И. Лазаревский в отказе от раз усвоенных положений и представлений о власти с одним лицом наверху видел косность человеческой мысли[1].
«Общие начала конституционного права, – писал он в другой работе, – в том виде, в каком они намечены Монтескье и разработаны позднейшею литературою, разработаны главным образом на почве монархической Англии, и затем развивались писателями, имевшими в виду главным образом опять-таки монархии. Таким образом все общие идеи конституционной теории сильнейшим образом окрашены в монархический цвет.
Эта общая конституционная теория была воспринята современными республиками, гл. образом Сев. – Американскими Соединенными Штатами и Францией, и через посредство идей общей конституционной теории монархические элементы проникли и в республики. Этот процесс проникновения монархических элементов в крупнейшие современные республики был в значительной степени усилен тем, что фактически авторы Северо-Американской Конституции 1787 г., создавая должность президента, действительно имели перед глазами прежде всего английского короля и перенесли его в Америку, внеся в его положение те или иные поправки, и основной образец современного президента Сев. – Ам. Соед. Шатов несомненно английский король. Что же касается французского президента, то авторы конституционных законов 1875 г. – в значительном большинстве монархисты, – создавая эту должность, определенно и вполне сознательно по возможности приблизили ее к положению конституционного монарха. Таким образом, современное государственное право республик насквозь проникнуто монархическими элементами»[2].
А. А. Мишин в одной из своих работ утверждал, что глава государства – институт чисто буржуазный, но он обязан своим появлением на свет абсолютной монархии, т. е. позднефеодальному политическому учреждению.
«В период создания буржуазной государственности, – отмечал он, – мышление нового господствующего класса было ограничено историческими рамками эпохи, что нашло свое выражение в весьма сильном воздействии на классовое сознание буржуазии политических и иных учреждений абсолютизма. Она не могла, даже вводя самую прогрессивную буржуазную форму правления – демократическую республику, полностью уничтожить все монархическое. Она создала институт главы государства, что было данью филистерскому преклонению перед короной. Даже президент – это не что иное, как конституционный монарх, лишенный внешних атрибутов власти. Даже в республике глава государства – президент фактически орган рудиментарный, остаток некогда блистательной монаршей прерогативы. Такой анахронизм, как глава государства, может быть упразднен, так как его реальная роль и значение настолько ничтожны, что как таковой он на практике принимает весьма незначительное участие в делах управления государством.
С точки зрения до конца понятого и последовательного буржуазного демократизма институт главы государства не имеет никаких разумных оснований для своего существования. В традиционной троице – глава государства, парламент, правительство – он занимает ничтожное положение. Его усиление возможно лишь за счет сокращения полномочий правительства или парламента, что не вяжется с теорией парламентаризма, противоречит этой теории»[3].
Конечно, институт главы государства своим происхождением действительно обязан абсолютной монархии. Однако значит ли это, что институт главы государства является анахронизмом, не имеющим никаких разумных оснований для своего существования?
В конечном счете и правительство, и армия, и налоги, да и само государство всем нам достались от прошлого. Но это не значит, что все они не имеют разумных оснований для своего существования.
Глава государства всегда отстаивает государственное единство, которое либо складывалось под его руководством, либо нашло свое выражение в его возникновении. Правда, в мире есть страны, в которых функции главы государства выполняет, например, правительство (Швейцария) либо функции главы государства совмещаются с функциями какого-либо иного государственного органа. Однако все данные факты, во-первых, лишь исключения из общего правила, а во-вторых, свидетельствуют о том, что без функций главы государства обойтись практически невозможно, и это говорит лишь в пользу названного института.
Таким образом, в системе государственных органов бесспорно необходим специальный орган, на который возлагалось бы представительство государства как вовне страны, так и внутри. Этим органом и является глава государства – институт, для конструирования которого есть вполне рациональные и разумные основания.
Одним из таких оснований является роль главы государства как объединяющего центра, сплачивающего начала, которое не только сохраняется, но и возрастает в условиях разделения властей.
Глава государства выступает как символ единства государства и преемственности, арбитр и примиритель в повседневной деятельности государственных органов, как представитель национального единства, обеспечивающий нормальное функционирование государственных институтов.
Глава государства всегда находится наверху государственной иерархии. Однако, занимая такое положение, он не обязательно занимается вопросами текущего управления делами государства, т. е. непосредственным управлением. Он является лицом, стоящим над всеми другими лицами и органами.
«Конкретным повседневным управлением, – справедливо указывает А. М. Осавелюк, – должны заниматься другие органы государственной власти, в отношении каждого из которых у него как у „символа единства“, „координирующего начала“ имеются специальные полномочия. Пользоваться этими полномочиями глава государства может только в том случае, когда орган, занимающийся непосредственно управлением, не справляется с возложенными на него полномочиями или вступает в противоречие с другими органами государственной власти, также занимающимися вопросами непосредственного управления в своей сфере деятельности. Используя такие полномочия, глава государства ни в коем случае не должен подменять собой другие органы государственной власти, а также вторгаться в их повседневную (оперативную) деятельность. Образно его роль можно уподобить деятельности дирижера, который, не играя на конкретном музыкальном инструменте, добивается слаженности в исполнении мелодии всем оркестром»[4]. Однако этот дирижер не вправе командовать частью музыкальных инструментов, руководствуясь принципом разделения властей.
Таким образом, можно сказать, что глава государства – это его внешний представитель внутри и вне страны и вместе с тем символ единства нации (народа) и государства. Он может быть главой государства номинально или реально. Однако в условиях любого политического кризиса, когда остальные государственные органы по тем или иным причинам не в состоянии управлять страной, именно глава государства призван найти выход из сложившейся ситуации, являясь своего рода резервом государственной власти[5].
Вместе с тем можно согласиться с высказанной в литературе точной зрения, согласно которой выделить функцию высшего представителя, свойственную его главе, в особый орган или включить ее в компетенцию другого органа (других органов) – дело политического выбора. И в подавляющем большинстве государств такой выбор сделан в пользу особого органа[6].
Ставя вопрос о незаменимости в современном мире института главы государства, В. Н. Суворов видит эту незаменимость в том, что глава государства занимает место как бы «над ветвями власти» и даже при фиктивности своих полномочий помогает им нормально функционировать, как бы их уравновешивает, осуществляя функции, которые выполнять другим органам государства было бы противоестественно, нелогично, несмотря на то что действия главы государства обусловлены, определены ими.
«Например, с точки зрения разделения властей, – писал В. Н. Суворов, – было бы не вполне понятным, если бы и формально роспуск парламента осуществлялся правительством, которому только что выразили недоверие. Так же естественна, хотя обычно во многом формальна, роль главы государства при формировании правительства в парламентаризме и смешанных республиках, несмотря на то, что его действия детерминированы составом представительного органа… Словом, фигура, несколько отделенная от ветвей власти и в какой-то мере от текущей политики, может быть полезна, выполняет роль арбитра, хотя в парламентарных странах не наделенного властными полномочиями, в отличие от реального арбитра»[7].
В. Н. Суворов подчеркивал, что при выполнении функций главы государства важно, что он выступает от имени самого государства (а не правительства и парламента, состав которых меняется), олицетворяя его преемственность и посредство, выступая высшим представителем государственной власти в целом, а не какого-либо государственного органа, политические позиции которого меняются в зависимости от результатов выборов[8].
«Сам глава государства, не имея серьезных юридических инструментов осуществления власти, может обладать значительным политическим весом и авторитетом, что усиливает его политическое влияние, способствует эффективному взаимодействию с ветвями власти, их между собой, политическими партиями, повышает значение этого института в политической системе»[9].
Политическая роль главы государства хорошо сформулирована в конституциях некоторых стран. Например, в соответствии с Конституцией Испании 1978 года король является главой государства, символом его единства и постоянства, выступает арбитром между учреждениями и оказывает сдерживающее воздействие на их регулярную деятельность, осуществляет высшее представительство государства в международных отношениях, в особенности с нациями, с которыми оно имеет историческую общность, и осуществляет функции, которыми его прямо наделяют Конституция и законы.
В целом же для зарубежных конституций такая буквальная характеристика президента или монарха не является обязательной.
Вместе с тем, как показывает практика, должность главы государства – наиболее удобная форма узурпации власти при авторитарных или тоталитарных политических реформах.
Существует ряд юридических форм главы государства. Это чаще всего либо единоличный монарх, либо единоличный президент – дань традиции единоличного главы государства, пришедшей к нам из Средневековья[10]. Однако практике известны и коллегиальные органы, выполняющие функции главы государства, а также государственные органы, не являющиеся главами государства, но исполняющие их функции наряду с другими.
Многие из этих форм использовались и в России. В Российской империи главой государства был единоличный монарх, унаследовавший свою должность. И хотя слово «монархия» в переводе с греческого означает «единовластие», в России, которая не переставала быть монархией, бывали эпохи двоевластия. «Так было, например, при Михаиле Федоровиче с 1619 по 1634 год, пока был жив его отец, патриарх Филарет, – писал Н. И. Лазаревский. – На царство они были избраны вместе, и патриарх тоже писался Великим Государем. Михаил Федорович так формулировал свое отношение к власти отца: "Каков я государь, таков и отец мой; наше государское величество нераздельно". Между 1682 и 1696 годом, когда был жив царь Иоанн Алексеевич, в России было два царя: Иоанн и брат его Петр I»[11].
В Советской России глава государства – Президент РСФСР – появился незадолго до ликвидации советской власти. В годы советской власти в РСФСР функции главы государства исполняли различные коллегиальные органы.
В постсоветский период главой государства стал Президент Российской Федерации.
Юридическая форма главы государства определяется формой правления, от которой зависит организация в государстве верховной власти, а также ее носитель.
Традиционное деление государств на монархию, аристократию и демократию, данное Аристотелем и основывающееся на числе правящих (один, немногие, все), сегодня уже устарело, поскольку оно устанавливает такие типы правления, которых в настоящее время не существует (аристократия).
В настоящее время наиболее распространенной является классификация государств, основанная на двух формах правления: монархии и республики. Если главой государства является монарх, то формой правления является монархия. Все другие государства являются республиками.
Типичным для современных условий главой государства с республиканской формой правления является единоличный президент. Это должностное лицо возглавляет государство в 150 странах мира (из приблизительно 200 государств), остальные имеют ту или иную монархическую форму правления.
В свое время различия между этими формами правления видели в различии числа правящих: в монархии власть принадлежала одному, а в республике – всем или по меньшей мере многим. Однако сегодня так просто этот вопрос решить нельзя, поскольку, например, в монархической Англии число властвующих ничуть не меньше, чем, скажем, в республиканской Франции. Не случайно поэтому в литературе давно уже поставлен вопрос об отсутствии принципиального различия между современными конституционными монархиями и республиками, поскольку конституционный монарх есть не что иное, как наследственный президент, а президент является конституционным королем, действующим, правда, в рамках ограниченного законом времени. Тем не менее различия между монархией и республикой, конечно, есть.
Так, Н. И. Лазаревский считал, что различие между монархией и республикой надо устанавливать в трех отличительных правах монархов, отсутствующих у президентов: бессрочности (пожизненности) полномочий, безответственности и в том, что законы, изменяющие права монарха, не могут быть изданы без его согласия. По его мнению, совокупность этих прав создает для монарха совершенно своеобразное, вполне независимое и самостоятельное положение[12].
Однако сегодня такой подход к решению этого вопроса устарел. Думается, прав А. А. Мишин, который считал, что существующие в современных государствах формы правления в большей степени говорят об исторической традиции, чем о конкретном характере самого государства. Определяющие качественные особенности государства, такие как демократизм или реакционность, централизация или децентрализация и некоторые другие, не находятся в прямой зависимости от формы правления.
«Тем не менее форма правления, – указывал А. А. Мишин, – существенна, так как она налагает определенный отпечаток на структуру государственного аппарата и существующие между его отдельными звеньями взаимоотношения.
Монархия представляет собой такую форму правления, при которой верховная государственная власть юридически принадлежит одному лицу, занимающему свою должность в установленном порядке престолонаследия.
Республика представляет собой такую форму правления, при которой все высшие органы государственной власти либо избираются, либо формируются общенациональным представительным учреждением»[13].
Характеризуя форму правления, недостаточно сказать «монархия» или «республика». Сегодня нужно также сказать, о какой монархии или республике идет речь. От этого зависит юридическая модель отношений между главой государства и другими высшими государственными органами. Что касается монархии, то она может быть либо абсолютной (неограниченной), либо конституционной (ограниченной).
Абсолютная монархия возникла в период позднего феодализма и характеризуется тем, что в руках монарха сосредоточена вся полнота государственной власти: он сам осуществляет законодательство, непосредственно или через правительство, назначенное им, руководит административной деятельностью, вершит высший суд. При этом никаких юридических ограничений его власти нет. Для абсолютной монархии характерен авторитарный политический режим, а государственный режим обычно именуется абсолютизмом.
Сегодня абсолютная монархия как форма правления является очевидным раритетом.
Конституционная монархия может быть дуалистической или парламентарной.
Дуалистическая монархия является переходной формой правления, характерной главным образом для стран, имеющих сильные пережитки феодализма. Дуалистическая монархия – форма правления, при которой существуют одновременно два политических учреждения: феодальная монархия и буржуазный парламент, делящие между собой государственную власть.
Монарх при дуалистической монархии юридически и фактически независим от парламента в сфере исполнительной власти. Он назначает ответственное перед ним правительство.
Парламент, который наделяется законодательными полномочиями, не оказывает никакого влияния ни на формирование правительства, ни на его состав и деятельность. Законодательные полномочия парламента ограничены тем, что монарху предоставляется право вето, право назначения в верхнюю палату и право роспуска парламента.
Дуализм такой формы правления предопределяет неизбежность ее эволюции либо в парламентарную монархию, либо в республику.
Парламентарная монархия своему происхождению обязана полной победе буржуазии над феодализмом и является политическим выражением этой победы.
В условиях парламентарной монархии власть монарха ограничена не только в области законодательства, но и в сфере государственного управления посредством контроля над правительством, который выражается в том, что хотя юридически за монархом сохраняется право назначения главы правительства и министров, но сделать это он может только в соответствии с предложениями лидеров парламентских фракций, располагающих большинством мест в нижней палате парламента.
В странах с парламентарной монархией министры формально считаются министрами, а само правительство – правительством монарха. Однако ни министры, ни правительство никакой ответственности перед монархом не несут. В этих странах правительство ответственно за свою деятельность только перед парламентом.
«В парламентарной монархии монарх обычно лишен каких-либо дискреционных полномочий, – указывал А. А. Мишин. – Все исходящие от него акты приобретают юридическую силу только в том случае, если они контрасигнуются соответствующим министром. Без министерской скрепы ни один акт монарха не имеет юридической силы. В отличие от дуалистической монархии в парламентской монархии главным орудием диктатуры господствующего класса является правительство, которое не только осуществляет полномочия и прерогативы монарха, но и контролирует и направляет всю деятельность парламента»[14].
В некоторых странах парламентарной монархии монарх является чисто символической фигурой, наделенной лишь церемониальными полномочиями. Именно таким монархом является, например, император Японии.
Формой правления, при которой все высшие органы государственной власти либо избираются, либо формируются общенациональным представительным учреждением, является республика, при которой полностью ликвидируются какие бы то ни было признаки феодальной государственности.
Практика государственного строительства знает два основных вида республиканской формы правления: президентскую и парламентскую республики.
Главная политическая особенность президентской республики заключается в соединении в руках президента полномочий главы государства и главы правительства. Другими специфическими чертами президентской республики являются внепарламентский метод избрания президента посредством прямых или косвенных выборов и внепарламентский способ формирования правительства.
Президентскую республику иногда называют дуалистической[15].
Выделяют также полупрезидентскую республику, которую характеризует наличие сильной президентской власти при сохранении некоторых типичных признаков парламентской республики (наличие председателя правительства, возможность, хотя и ограниченная, отстранения от власти правительства парламентом и роспуск парламента президентом).
В основу системы высших органов государственной власти парламентарной республики положен принцип верховенства парламента, перед которым правительство несет коллективную ответственность за свою политическую деятельность. В парламентской республике в отличие от президентской правительство остается у власти до тех пор, пока оно пользуется поддержкой парламентского большинства.
Надо сказать, что форма правления, тесно связанная с юридической формой главы государства, не оказывает определяющего влияния на характер государственного строя. Как известно, монархическая Великобритания давно уже является демократическим, конституционным государством, в то время как республиканский Советский Союз таким государством не был никогда. И наоборот, монархическая Россия не была ни демократическим, ни конституционным государством, тогда как республиканская Франция таким государством является давно.
