Глава государства

П. П. Шувалов полагал, что привлечение народного представительства к участию в государственном деле является вернейшим средством для устранения всех неблагоприятных условий существования власти. Присутствие выборного элемента устранит в значительной степени то недоверчивое настроение, от которого не могло отвыкнуть русское общество.

Говоря о нижней палате народного представительства, П. П. Шувалов считал желательным, чтобы она состояла исключительно из выборных членов и пользовалась положительной самостоятельностью в пределах предоставленных ей совещательных прав.

Что касается избрания членов этой палаты, то он признавал необходимость принять за основы те самые начала, согласно которым производятся земские выборы, т. е. привлечение всех разрядов населения к непосредственному или посредственному участию в выборах. П. П. Шувалов полагал, что при таком составе избирателей можно надеяться на создание народного представительства, выражающего действительные стремления страны.

Он указывал, что для пресечения случайных и скоропреходящих явлений в деятельности народного представительства необходимо, чтобы рядом с собранием, составляющим существенный орган представительства, было другое учреждение, предохранительного свойства, соответствующее верхним палатам западных государств. Это учреждение должно иметь общим назначением приостанавливать недостаточно обдуманные стремления народного представительства.

П. П. Шувалов считал, что верхняя палата должна формироваться на основе выборного начала. Он предлагал ее избирать ограниченным составом избирателей, преимущественно из лиц, облеченных общественным доверием. Эти избиратели должны были представлять кандидатов на утверждение верховной власти. Он считал необходимым избрание членов этой палаты пожизненно.

П. П. Шувалов выступал против учреждения земских собраний в государственном представительстве. Он полагал, что депутат, выбранный не чисто избирательным съездом, а организованным собранием, желания и стремления которого ему известны и перед которым он должен предстать по окончании возложенного на него поручения, находится в положении, лишающем его необходимой самостоятельности. Подобный депутат, считал П. П. Шувалов, из советника, вызванного верховной властью для обсуждения общих польз государства, обращается поневоле в поверенного, ответственного непосредственно перед выбравшими его доверителями.

Однако он допускал возможность поручить земским собраниям избрание членов верховной палаты.

П. П. Шувалов указывал, что для власти, действующей гласно и открыто под нравственным контролем народного представительства, требуется создать самонаблюдение и безукоризненность, мало известные при других порядках. Он утверждал, что введение народного представительства должно исходить из личной воли государя, а не стать последствием каких бы то ни было требований или опасений.

Во второй редакции «Записки», подготовленной П. П. Шуваловым, отмечалось, что самодержавной власти необходимо сблизиться с общественными силами. Он выступал за совестное применение государственной власти, ее нравственное воздействие на общество, доказывая пользу народного представительства.

П. П. Шувалов выступал также против замены народного представительства вызовом депутатов от земств для выслушивания по некоторым вопросам их предварительного мнения.

Касаясь выгод представительного учреждения, П. П. Шувалов подчеркивал, что создание постоянного представительного учреждения окажет самое благодетельное влияние на нравственное настроение общества. Постоянное и организованное собрание выборных людей также удалит на задний план многие отрицательные явления, имеющие место в стране, а в самом этом собрании огромное большинство общества будет усматривать вернейшего для себя руководителя.

П. П. Шувалов предлагал дополнить Государственный совет выбранными членами: предоставить каждому губернскому земскому собранию права избрания двух кандидатов на должность членов Государственного совета. Он считал, что эта мера будет иметь своим следствием большую безукоризненность в ведении государственного дела, сложение с правительства части нравственной ответственности, ныне всецело на нем лежащей, и окончательное усиление государственной власти дружным содействием общественного мнения.

В марте 1880 г. С. А. Муромцевым, одним из основателей и лидеров Конституционно-демократической партии (кадеты), при участии В. Ю. Скалова и А. И. Чупрова была составлена поданная М. Т. Лорис-Меликову записка от лица именитых московских граждан с ходатайством о введении умеренной цензовой конституции[130].

Анализируя недостатки российской действительности, С. А. Муромцев подчеркивал, что вывести страну из такого заколдованного круга, в который она попала, не может ничто, кроме призыва в особое самостоятельное собрание представителей земства к участию в гражданственной жизни и деятельности с прочным обеспечением прав личности на свободу мысли, слова и убеждения.

С. А. Муромцев указывал, что эта свобода вызовет наружу лучшие народные силы, пробудит заснувшую жизнь и разовьет богатые производительные силы нашей страны. Он считал, что свобода действеннее самых крайних репрессивных мер подавит проявление враждебных государству анархических партий. Он подчеркивал, что русское общество созрело для свободных учреждений и чувствует себя униженным, что его так долго держат в опеке.

Дарование стране учреждений с представителями земства во главе, созванными в особое собрание, придаст великому народу новые силы и новую веру в правительство и в свое будущее. При императоре Александре III (1881–1894) никаких изменений в положении самодержавия не произошло, хотя конституционные идеи продолжали обсуждаться.

В политической программе общества «Земский союз» (1882) указывалось, что Земский союз имеет целью достижение политической свободы народов России.

Под политической свободой Союз понимал самоуправление, обусловленное признанием и обеспечением за каждым членом государственного общежития всей полноты прав человеческой и гражданской личности, а также «основанное на уравнении тягостей общественной службы, на внутренней самостоятельности и взаимодеятельности самоуправляющихся групп».

Союз требовал признания личных прав и их обеспечения.

Программа Земского союза имела задачей наметить общие начала самоуправления четырех независимо существующих, друг друга пополняющих и взаимодействующих групп общежития: всесословной волости, уезда, области и государства.

В Программе излагались условия, при которых возможно нормальное функционирование этих групп, и указывалось, что ввиду «двойственного значения Российского государства как вполне самостоятельного политического организма и в то же время как союза народов и племен, историческими событиями в прошедшем и общностью жизненных интересов в настоящем приведенных к общежитию и в нем удерживаемых, но никакими человеческими законами не обязанных приносить в жертву этому общежитию свою нравственную, национальную личность и материальное благосостояние родной земли, необходимым представляется, помимо других соображений о пользе и справедливости, вручить верховную законодательную власть не одному, а двум общегосударственным собраниям всенародных и областных представителей: Государственной думе и Союзной думе».

Программа предполагала, чтобы Государственная дума составлялась из представителей всего населения России, избираемых всеобщей подачей голосов по округам, которых должно быть в каждом уезде не менее одного. «Она имеет назначение, – указывалось в программе, – своею законодательной деятельностью объединить стремления населения различных местностей к усовершенствованию государственного общежития на благо общее, применение к внутреннему государственному строительству и внешним сношениям государства начал братской взаимопомощи, социальной справедливости и свободы».

Союзная дума должна была составляться из представителей областных собраний, которые избираются гласными этих собраний из своей среды по «соображению с численностью населения в каждой области и в одинаковом для всех областей пропорциональном отношении».

«Союзная дума, – говорилось в Программе, – кроме общей с Государственной думой законодательной деятельности, имеет задачею полагать преграды таким стремлениям стоящих у власти групп, которые под прикрытием громкого имени всенародного блага угнетают жизнь отдельных областей и наций, входящих органичными членами в состав общего государственного дела, ведут к внутренним раздорам и ослабляют общественную самодеятельность, порождая правительственный деспотизм, в прямой ущерб жизненным интересам государственного общежития».

В Программе указывалось, что обе думы, Союзная же в особенности, имеют назначение наблюдать за действиями правительства, вводить их в границы законности и удерживать в этих границах.

В Программе подробно описывался круг занятий обеих дум и также порядок их деятельности. Устанавливалось, что личность каждого из членов дум неприкосновенна на все время их заседаний. Однако в случае совершения в течение этого времени кем-либо из членов дум уголовного преступления против общего права постановление о предании обвиняемого суду в общем порядке уголовного преследования (т. е. намеренно суду присяжных) принадлежит той думе, в которой он состоит членом.

Конституционализм в России в начале ХХ в. нашел отражение в ряде документов. Так, в Резолюции частного совещания земских деятелей (6–8 ноября 1904 г.)[131], созванного в рамках Первого Всероссийского земского съезда, указывалось, что правильное течение и развитие государственной и общественной жизни возможно лишь при условии живого и тесного общения и единения государственной власти с народом. В Резолюции отмечалось, что для устранения возможности проявления административного произвола необходимо установление и последовательное проведение в жизнь принципа неприкосновенности личности и частного жилища. В Резолюции указывалось на необходимость обеспечения свободы совести и вероисповедания, свободы слова и печати, а также свободы собраний и союзов. В ней указывалось, что личные (гражданские и политические) права всех граждан Российской империи должны быть равны.

В Резолюции указывалось, что земские и городские учреждения, в которых по преимуществу сосредоточена местная общественная жизнь, должны быть поставлены в такие условия, при которых они могли бы с успехом выполнять обязанности, присущие правильно и широко поставленным органам местного самоуправления.

Авторы Резолюции полагали, что для создания и сохранения всегда живого и тесного общения и единения государственной власти с обществом и для обеспечения правильного развития государственной и общественной жизни, безусловно, необходимо правильное участие народного представительства как особого выборного учреждения в осуществлении законодательной власти, в установлении государственной росписи доходов и расходов и в контроле за законностью действий администрации.

В 1904 г. группой земских деятелей был создан «Союз Освобождения», который на своем третьем съезде принял Программу, включавшую требования народного представительства, избранного прямым тайным голосованием, и ответственности министров перед парламентом. На основе этой Программы был подготовлен проект Конституции «Союза Освобождения», изданный весной 1905 г.

Проект содержал разделы, посвященные Российской империи, Великому княжеству Финляндскому, основным правам граждан, императорской власти, Государственной думе, министрам, местным учреждениям Российской империи, судебной власти, Верховному Суду, пересмотру Основного закона.

Составной частью проекта был избирательный закон, в котором говорилось о распределении округов, сроке выборов, избирательных списках, порядке выборов, издержках выборов, проверке полномочий, территориальном использовании закона.

В проекте указывалось, что единственным правовым путем к осуществлению программы, изложенной в проекте Конституции, является созыв Учредительного собрания, свободно избранного всенародным прямым равным и тайным голосованием для выработки и приведения в действие Основного государственного закона. «Только в таком случае, – указывалось в проекте, – закон этот будет исходить из соответствующего его значению источника – из воли народа».

Еще один проект Основного закона был подготовлен С. А. Муромцевым в 1905 г.[132] Его конституционная модель была призвана не столько заменить существующие законы, сколько постепенно наполнить их новым содержанием. С. А. Муромцев считал наиболее целесообразным введение в России конституционного строя путем ряда реформ сверху, последовательно осуществляемых самой монархической властью. Он стремился обеспечить эволюционный переход от самодержавия к правовому государству, основным условием существования которого признавалась Государственная дума как важнейший инструмент политических реформ и контроля над монархической властью.

В первом разделе проекта С. А. Муромцева говорилось о законах, на основе которых должна управляться Российская империя. Они издавались в порядке, установленном Основным законом.

В проекте указывалось, что сила закона одинаково обязательна для всех, а сам закон не может быть отменен иначе, как только силою закона.

Второй раздел проекта был посвящен правам российских граждан. В нем говорилось о том, что все российские граждане, невзирая на различия их племенного происхождения, веры или сословного положения, в отношении их политических и гражданских прав равны перед законом. В этом разделе провозглашались свобода совести, право на свободу и личную неприкосновенность, на судебную защиту прав и свобод, тайну переписки и иной всякого рода корреспонденции, право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства, свободно выезжать за пределы России, свободно высказывать свои мысли, обнародовать их и распространять путем печати или иными способами, право собираться мирно и без оружия, не испрашивая на то предварительного разрешения, право объединяться в общества и союзы в целях, не противоречащих законам, право обращаться к государственным властям с ходатайством по предметам общественных и государственных нужд и т. д. Проект предусматривал полную отмену всякой цензуры.

В третьем разделе проекта говорилось о составе и порядке образования Государственной думы, о членах Государственной думы, о собраниях Государственной думы, о внутреннем устройстве и порядке занятий Государственной думы, о предметах ее ведения и пространстве власти. Он содержал также «особенные правила», посвященные порядку принятия законов и ряду других вопросов.

В разделе четвертом, посвященном министрам, говорилось о том, что министры назначаются и увольняются от должности указами императора. Каждый министр должен был ответить за свои личные действия или распоряжения, за действия и распоряжения подчиненных ему властей, основанные на его указаниях, а также за скрепленные его подписью указы и иные акты императора. За совершенные при отправлении должности нарушения законов или прав граждан министры подлежали гражданской и уголовной ответственности.

Пятый раздел проекта касался основ местного самоуправления. В нем указывалось, что области, губернии, уезды и волости или соответствующие им деления образуют самоуправляющиеся союзы, именуемые земствами, а города – самоуправляющиеся общины. В разделе устанавливалось, что местное самоуправление низших союзов должно быть основано на всеобщем равном прямом и закрытом голосовании.

В шестом разделе «О судебной власти» устанавливалось, что судебные учреждения не могут быть в подчинении иной власти, кроме судебной, а судьи не могут против своего желания быть ни уволены, ни перемещены, ни устранены от исполнения своих обязанностей иначе, как по постановлению надлежащего суда и по основаниям, определенным в законе. В этом разделе также указывалось, что никто не может устраняться от внесения в списки присяжных заседателей на основании своего имущественного или общественного положения.

Составной частью проекта С. А. Муромцева был также избирательный закон.

Существенное обновление русского государственного строя произошло при императоре Николае II (1894–1917).

6 августа 1905 г. был издан Манифест об учреждении Государственной думы[133]. В нем указывалось, что «настало время, следуя благим начинаниям. призвать выборных людей от всей земли Русской к постоянному и деятельному участию в составлении законов, включив для сего в состав высших государственных учреждений особое законосовещательное установление, коему предоставляется предварительная разработка и обсуждение законодательных предположений и рассмотрение росписи государственных доходов и расходов». Сохраняя неприкосновенным существо самодержавной власти, Манифест «признавал за благо» учредить Государственную думу. Им был также утвержден ряд документов, посвященных Государственной думе.

В акте от 6 августа 1905 г. «Об учреждении Государственной думы» говорилось о составе и устройстве Государственной думы, о предметах ведения и порядке производства дел в Государственной думе. В Положении о выборах в Государственную думу от 6 августа 1905 г. устанавливался порядок выборов.

9 октября 1905 г. С. Ю. Витте представил Николаю II записку о необходимости политических реформ[134]. В ней указывалось, что основной лозунг современного общественного движения в России – свобода.

С. Ю. Витте подчеркивал, что во имя свободы создается право, определяющее пределы этой свободы, а во имя права – государство с его основными элементами: властью, населением и территорией.

Он указывал, что в государстве исключительно быстро наступает торжество формы над идеей. Право, действующее в стране, получает основу постольку, поскольку оно охраняет данный строй и данный способ управления, свобода – поскольку она совместима с таким искусственно построенным правом.

Вместе с тем С. Ю. Витте подчеркивал, что идея никогда не умирает. «Если форма, ставшая внешним фактом, своей реальной силой не дает ей гореть во всем блеске, она теплится, как раскаленный уголь в груде золы. Повеет ветром – уголь вспыхнет ярким пламенем».

Человек, отмечал С. Ю. Витте, всегда стремится к свободе. Человек культурный – к свободе и праву: к свободе, регулируемой правом и правом обеспечиваемой. До настоящего момента движение, охватившее общество, еще течет в русле осуществляемых и разумных требований. «Но зловещие признаки ужасного бурного взрыва с каждым днем все сильнее дают себя чувствовать».

Он перечислил вопросы, решение которых волнует все общество. В их число он включал всеобщее избирательное право, политическое равноправие женщин, национализацию земли, социалистическое переустройство государства, преобразование России в союз свободных самоопределяющихся федераций и т. д.

Гражданская свобода необходимо предполагает правовую охрану, а правовая охрана столь же необходимо предполагает существование власти. Он считал, что лозунг «свобода» должен стать лозунгом правительственной деятельности, поскольку другого исхода для спасения государства нет.

«Ход исторического прогресса неудержим, – писал С. Ю. Витте. – Идея гражданской свободы восторжествует если не путем реформы, то путем революции. Но в последнем случае она возродится из пепла ниспровергнутого тысячелетнего прошлого. Русский бунт, бессмысленный и беспощадный, все сметет, все повергнет в прах. Какой выйдет Россия из беспримерного испытания, – ум отказывается себе представить; ужасы русского бунта могут превзойти все то, что было в истории. Возможное чужестранное вмешательство разорвет страну на части. Попытки осуществить идеалы теоретического социализма – они будут неудачны, но они будут несомненно, – разрушат семью, выражение религиозного культа, собственность, все основы права».

Он считал, что идея гражданской свободы ничего угрожающего бытию государства в себе не заключает. Напротив, последовательно проведенная в законодательство и в жизнь, она вернейшим образом обеспечивает государственное бытие, связывая граждан сознательно реальной связью.

С. Ю. Витте различал идеалы освободительного движения трех родов. Во-первых, отрицательные: устранение произвола и самовластия подчиненных властей вообще, самовластия фактического и основанного на разнообразных временных и исключительных законоположениях. Во-вторых, положительные: определенная законом и обеспеченная от произвольного нарушения свобода вероисповедания, слова, собраний и союзов и личности; равенство в правах всех подданных независимо от национальности и происхождения. В-третьих, формальные, касающиеся государственного устройства как гарантии достижения положительных и отрицательных идеалов.

По его мнению, идеалы третьего рода получили в господствующем общественном сознании законченную формулировку в слове «конституция», но это слово никакой опасности в действительности не представляет. Он указывал, что и при представительстве с так называемым решающим голосом принцип полноты власти царя сохраняется: ни одно решение представителей не получает силы без санкции монарха, хотя, с другой стороны, закон о Государственной думе вовсе не имеет в виду призвать к жизни учреждение, лишенное всяких прав; фактические решения Думы, например по рассмотрению бюджета, могут стать прямо решающими.

С. Ю. Витте не исключал, что русское народное представительство выльется в своеобразные формы, не похожие на существующие в других странах конституции. Он полагал, что государственная власть должна быть готова вступить и на путь конституционный. Это слово не должно пугать и быть под запретом. Государственная власть должна искренне и явно стремиться к благу государства, а не к сохранению той или другой формы.

С. Ю. Витте подчеркивал, что логическая неуязвимость системы всеобщего голосования обязывает принять как идеал будущего именно ее, какое бы политическое значение ни получило представительство в России. Практической задачей должно быть создание условий осуществления всеобщего избирательного права.

Являясь сторонником государственного единства, С. Ю. Витте полагал, что этому единству ничуть не противоречит автономия отдельных частей России.

С. Ю. Витте считал необходимым обставить дело так, чтобы выборы в Государственную думу действительно производились свободно и чтобы свободное их производство было для всех ясно. Для этого необходимо, кроме категоричных указаний местным агентам власти, широкое разрешение собраний и снятие стеснений с печати во всем, что касается предвыборной агитации и борьбы. Это необходимо также и для того, чтобы поднять престиж Думы в глазах общества.

С. Ю. Витте предлагал преобразовать Государственный совет в верхнюю палату народного представительства. Такое преобразование необходимо осуществить тем же порядком, которым выработано учреждение Государственной думы.

Он предлагал также органически связать Думу с правительством, поскольку везде, где такая связь существует, она служит вернейшим залогом дружной совместной работы.

17 октября 1905 г. Николаем II под давлением С. Ю. Витте был издан Манифест, которым даровались населению незыблемые основы гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов.

Он также предусматривал привлечение к участию в Думе тех классов населения, которые совсем лишены избирательных прав, представив дальнейшее развитие начала общего избирательного права вновь установленному законодательному порядку.

Манифест устанавливал как незыблемое правило, чтобы «никакой закон не мог воспринять силу без одобрения Государственной думы и чтобы выборным от народа обеспечена была возможность действительного участия в надзоре за законностью действий поставленных от Нас властей»[135].

Таким образом, 17 октября 1905 г. в истории России началась новая эпоха. Российский император, унаследовавший от своих предков неограниченную власть, уступил часть своих полномочий в пользу народного представительства, и Российская империя вступила в новые условия государственного существования.

С точки зрения распространения конституционных идей в России начала ХХ в. большой интерес представляют программы демократических партий России.

Например, Программа конституционно-демократической партии, принятая учредительным съездом этой партии в 1905 г.[136], исходила из того, что все российские граждане без различия пола, вероисповедания и национальности равны перед законом. Всякие сословные различия и любые ограничения личных и имущественных прав всех групп населения должны быть отменены.

Программа требовала обеспечить каждому гражданину свободу совести и вероисповедания, право высказывать устно и письменно свои мысли, а также обнародовать их и распространять путем печати или иным способом, право устраивать публичные собрания как в закрытых помещениях, так и под открытым небом для обсуждения всякого рода вопросов, право образовывать союзы и общества, не испрашивая на то разрешения, право петиций как отдельных граждан, так и всякого рода групп, союзов, собраний и т. п., неприкосновенность личности и жилища каждого, свободу передвижения и выезда за границу.