Авиация России и санкции

Суть идеи (рисунок 5.2) состоит в том, чтобы отлаженную систему спец-счетов, обслуживающих ГОЗ, использовать для длительного кредитования авиастроения. Для этого в рамках, предусмотренных Программой развития авиации до 2030 г. (или до 2035 г.), Минпромторг России и Минтранс России при участии соответственно Промсвязьбанка и ГТЛК заключают контракты с авиастроителями и авиакомпаниями. Банк России предоставляет Федеральному казначейству эмиссионный займ под 0,1% годовых. Федеральное казначейство на спецсчета под 0,1% годовых кредитует Промсвязьбанк и ГТЛК, которые, в свою очередь, под 1% годовых кредитуют долговременные авиастроительные и авиаэксплуатационные проекты, используя при этом спецсчета. Далее эти средства со стандартным для спецсчетов механизмом контроля ценообразования и целевого использования направляются авиастроителям и авиакомпаниям. Объем кредита должен составлять не менее 80% от сумм государственных контрактов. Операционные расходы и плановая прибыль Промсвязьбанка и ГТЛК должны укладываться в пределы 0,9% годовых от суммы предоставленного кредита.

Помимо запретительно высокой стоимости кредита критическим недостатком национальной авиасистемы является применение тактики заливания проблем деньгами в качестве универсального способа компенсации системных дисбалансов. Избранная патерналистская модель обеспечивается такими методами, которые вынуждают её бенефициаров жить не по средствам и одновременно препятствуют развитию инициативы и самостоятельности структур, способных к эффективной и результативной деятельности. Формула «Если мы хотим сохранения отрасли, то мы должны терпеть неэффективность…» категорически ущербна и больше говорит об интеллектуальной несостоятельности её сторонников, нежели об объективной невозможности двигаться от неэффективных моделей к эффективным.

Примитивно-монетаристские подходы по компенсации нерентабельности звеньев авиасистемы оказались столь же вредны для её развития, как и примитивно государственнические, подразумевающие реализацию всех проектов «под ключ» за счёт полного госфинансирования авиастроительных проектов и последующего субсидирования их эксплуатационной неэффективности.

Сложившаяся система управления и регулирования гражданской авиации исключает не только приток частных инвестиций, но и эффективное госинвестирование в создание, испытания, производство и эксплуатацию национальной авиатехники, наземной инфраструктуры и авиационного персонала. На протяжении двадцатилетнего периода российские авиационные власти последовательно самоустранялись от выстраивания национальной системы регулирования и контроля за поддержанием лётной годности.

Рисунок 5.2

Для этого, согласно статье 83 bis к Конвенции о международной гражданской авиации, российские авиационные власти передали иностранным офшорам практически все свои полномочия, связанные с контролем поддержания лётной годности воздушных судов. Для окончательной минимизации собственной ответственности была последовательно выведена из эксплуатации большая часть авиатехники, ответственность за контроль поддержания лётной годности которой несли российские авиавласти. Стремительно утрачивались все компетенции национальных организаций, связанные с методологией поддержания лётной годности, организацией ТОиР.

Эта мера позволила регулятору сконцентрировать своё внимание на решении вопросов, связанных с распределением бюджетных средств на функционирование подведомственных организаций, занятых строительством и эксплуатацией наземной инфраструктуры, подготовкой авиационного персонала и т.п. Неподконтрольные регулятору организации, конкурирующие с подведомственными структурами, были последовательно выдавлены с рынка. Вследствие этого в России почти полностью утрачены такие сегменты национальной авиасистемы, как лёгкое коммерческое авиастроение, а также коммерчески эффективные местные и региональные воздушные перевозки, центры подготовки авиационного персонала и т.п. Такая регулятивная среда исключает возможность внебюджетных инвестиций в эти сферы.

В стремлении максимизировать своё аппаратное влияние регулятор использует все приёмы и методы. Один из самых одиозных примеров – внесение в спешно принятый пакет поправок воздушного законодательства, направленных на обеспечение устойчивого бесперебойного функционирования транспортного комплекса и поддержку бизнеса в условиях внешнего санкционного давления, нормы, усугубляющей проблемы коммерческих воздушных перевозчиков. В соответствии с этой нормой обязательной сертификации стали подлежать юридические лица, осуществляющие заправку гражданских воздушных судов авиационными горюче-смазочными материалами и (или) обработку специальными жидкостями439. Согласно устоявшейся практике данная норма распространена и на магистральных авиаперевозчиков, например, компании S7, авиационное происшествие с воздушным судном которой, вероятно, послужило поводом для первоначальной подготовки этой нормы, и на операторов Ан-2 – для многих из них данная норма станет непосильным требованием.

Порог входа на рынок местных воздушных перевозок и авиаработ настолько низок, а инновационность рынка настолько высока, что масштабные частные инвестиции не только возможны, но и необходимы для его динамичного развития. Данный сегмент национальной авиасистемы, имея наибольший потенциал для роста, особенно в условиях санкций, продолжает деградировать исключительно из-за категорически негодного регулирования.

Во Всесоюзное общество изобретателей и рационализаторов, основанное в 1932 году, в 1987 году входило 118 тысяч ведущих предприятий страны, более 14,5 миллиона изобретателей и рационализаторов. Число зарегистрированных изобретений достигло почти 84 тысяч, что превышало показатели США (82,9 тыс.), Японии (62,4 тыс.), Германии, Великобритании (28,7 тыс.). За счёт рационализаторских предложений в СССР обеспечивалось в среднем 30–35% общего роста производительности труда, 50–60% экономии материальных и сырьевых и около 80% топливно-энергетических ресурсов. Сейчас в России на национальные патенты подаётся в среднем 35 тысяч заявок ежегодно, а в Китае – 1,4 миллиона заявок, в США – 620 тысяч440. В отраслях с низким порогом на вход и высокой инновационностью эффективна исключительно массовость привлекаемых изобретателей и создание комфортных условий для массового развития авиационных стартапов; это может принципиально изменить ситуацию в авиационной системе России. При этом для эффективных проектов должна обеспечиваться взаимосвязь большой и малой авиации, большого и малого авиастроения, так как стартапы в авиастроении, о которых мы иногда слышим за рубежом, всегда пользуются заделом, созданным крупнейшими научными объединениями за госсчёт441.

Оптимальное регулирование малой авиации может быть сформировано и отработано только опытно-экспериментальным путём и независимо от требований к тяжёлой авиации, но с учётом указанных требований. Таким образом, единственным способом преодоления негативных тенденций является полная смена подходов к регулированию процесса (рисунок 5.3):

–создания и эксплуатации наземной инфраструктуры;

–ОрВД в пространстве «G» регионов с низкой плотностью населения и интенсивностью полётов;

–разработки, производства и испытаний лёгкой и сверхлёгкой авиатехники;

–допуска эксплуатантов лёгких воздушных судов к коммерческим воздушным перевозкам и авиаработам;

–подготовки авиационного персонала и его допуска к профессиональной деятельности.

Рисунок 5.3

Меры, которые могут предпринять органы государственной власти и органы местного самоуправления для развития малой коммерческой авиации, достаточно очевидны и практически не нуждаются в комментариях (таблица 5.1).

Таблица 5.1

Окончание таблицы 5.1

Развитие малой авиации и соответствующей инфраструктуры позволит минимизировать расходы федерального бюджета на поддержание живучести национальной авиасистемы в условиях кризисных ситуаций, угрожаемого и особого периодов. Кроме того, сеть аэродромов и налаженный выпуск лёгких и сверхлёгких летательных аппаратов в беспилотном варианте позволит сформировать и обкатать на доставке грузов многотысячный парк беспилотной авиации.

Наземная инфраструктура

1 миля шоссе не ведёт никуда, а 1 миля взлётно-посадочной полосы ведёт куда угодно.

Ричард Бах (?)

Суть проблем

Распределение инвестиций на развитие инфраструктуры является крупнейшей статьёй расходов ведомственного бюджета Росавиации, уступая лишь расходам на субсидирование воздушных перевозок442 (рисунок 5.4).

Рисунок 5.4

Обязательную сертификацию аэродромов и выдачу документов, подтверждающих соответствие операторов аэродромов требованиям федеральных авиационных правил, организует и проводит Росавиация. Задачу извлечения прибыли за счёт сертификации аэродромов, их развития и реконструкции решает подведомственный Росавиации ФГУП ГПИ и НИИ ГА «Аэропроект». Задачу извлечения прибыли за счёт управления имуществом аэродромных комплексов по всей России, выполнения функций застройщика объектов аэродромной инфраструктуры выполняет подведомственный ФГУП «Админист-рация гражданских аэропортов (аэродромов). Наконец, функции оператора аэропортов выполняют подведомственные ФКП Аэропорты Севера, Камчатки, Чукотки, Красноярья, Амдермы, Дальнего Востока, Кызыла.

Согласно исследованиям McKinsey443, наличие наземной инфраструктуры имеет критическую важность для авиационных перевозок. Наличие возможности взлёта-посадки важнее цены и количества летательных аппаратов.

Высшим политическим руководством последовательно ставится задача реконструировать и расширить сеть региональных аэропортов России: «Россия должна стать ключевым логистическим, транспортным узлом планеты.

В целом, развивая инфраструктуру, нужно обязательно учитывать глобальные технологические изменения, то есть уже сегодня закладывать в проекты конкретные решения, которые позволят совместить инфраструктуру с беспилотным транспортом, цифровой морской и воздушной навигацией, с помощью искусственного интеллекта организовать логистику»444.

Несмотря на позицию высшего политического руководства, инфраструктурные ограничения стали основным триггером спада местных авиационных перевозок в России. За истекшие 30 лет почти на порядок сократилось количество задействованных в коммерческих воздушных перевозках аэродромов гражданской авиации445 (рисунок 5.5).

Массово закрылись аэродромы, расположенные на землях сельскохозяйственного назначения (рисунок 5.6).

Рисунок 5.5

Рисунок 5.6

В России один аэропорт приходится в среднем на 667 тысяч человек, в то время как в советское время показатель был втрое лучше446 (рисунок 5.7). При сравненииуровняобеспеченностигражданскойавиацииназемнойинфраструк-турой в расчёте на 1 км2 показатели ещё хуже. Один российский аэропорт приходится на 77,9 тыс. км2, что всемеро хуже показателей советской авиационной системы. Как следствие, Россия отстаёт по развитости наземной инфраструктуры практически от всех стран со значительными размерами территории447.

Несколько менее высокими темпами сокращаются вертодромы. За период с 1990 года общее число действующих вертодромов сократилось на 26% и по состоянию на 2019 год составляет3977 ед.448 При этом необходимо отметить, что официальный статус449 вертодрома имеют лишь шесть организаций.

Рисунок 5.7

Если отставание от США, Канады, Франции, Великобритании и ФРГ ещё можно объяснить различием в уровне ВВП и ВВП на душу населения, то более чем десятикратное отставание от Мексики, Бразилии и Аргентины невозможно объяснить никакими объективными причинами450. Так, по уровню душевого ВВП и уровню душевого ВВП по паритету покупательной способности Россия превосходит Мексику, Бразилию и Аргентину, а по индексу неравенства имеет аналогичные или лучшие показатели451 (рисунок 5.8).

Рисунок 5.8

Деградация наземной инфраструктуры является одним из главных сдерживающих факторов развития внутренних авиационных перевозок. Авиационные перевозки стали выполняться минимальным количеством летательных аппаратов, с использованием минимального количества крупных хабов со свёртыванием иной авиационной активности. Исходя из официальных документов, в Государственный реестр аэродромов и вертодромов гражданской авиации включено 235 аэродромов, 92 из которых образуют национальную опорную аэродромную сеть. Территориальными органами Росавиации учтено 2430 посадочных площадок, из которых не более 630 оформило паспорта обеспечения транспортной безопасности, т.е. реально функционирует452.

Использование посадочной площадки более 30 дней в течение календарного года453 превращает её в объект транспортной инфраструктуры, что требует создания параллельных служб авиационной и транспортной безопасности для обеспечения защищённости от актов незаконного вмешательства, заказа у специализированных предприятий оценки уязвимости и других документов, найма сертифицированных специалистов, закупки техники и оборудования, строительства ограждений и иных мероприятий на десятки миллионов рублей. Кроме того,не подлежащие в соответствии с ВзК РФ сертификации аэродромы454 де-факто сертифицируются через процедуру подтверждения соответствия их операторов требованиям Федеральных авиационных правил455, единых для аэродромов и Домодедово, и Магана, обеспечение соответствия которым вменено в обязанность456 владельцам посадочных площадок. Ситуацию усугубляет и доводит до абсурда необходимость перевода занимаемых и международными, и поселковыми аэродромами земель в категорию земель транспорта, с многократным ростом налоговой и административной нагрузки, а также трудовое рвение сотрудников правоохранительных и надзорных органов, формирующих статистику выявленных правонарушений путём контроля исполнения заведомо неисполнимых в малой авиации правовых норм.

Как отмечают эксперты, нигде в мире нет таких жёстких требований к безопасности и инфраструктуре малых аэропортов, принимающих считаное число рейсов в неделю, как в России. Наиболее затратны обязанности содержать пожарную машину и пожарный расчёт, строить очистные сооружения для ливневых стоков, бомбоубежища, патрульную дорогу по периметру территории, оборудовать периметр техническими средствами охраны и видеонаблюдения, иметь здравпункт(экстренную помощь могут оказывать местные подразделения «Скорой помощи»), комнаты матери и ребёнка, кинологическую службу, служебное помещение для полиции, вооружённые подразделения авиационной безопасности, хранить государственный материальный резерв457.

Ключевым направлением расходов при реконструкции аэропортов стало финансирование проектов по сооружению многокилометровых ограждений и (!) патрульных дорог в местах, куда посторонние люди даже теоретически не могут добраться каким-либо видом наземного транспорта, а численность населения исключает возможность найма достаточного количества кадров чтобы эксплуатировать патрульную дорогу с интенсивностью, позволяющей предотвратить незаконное проникновение. Например, при реконструкции аэродромного комплекса в Вилюйске (1322 жителя) средства федерального бюджета были инвестированы в 6,2 км ограждения (почти 5 метров забора в расчёте на 1 жителя) и 5,6 км патрульной дороги. Естественно, бесконечно раздувается стоимость любого строительства и реконструкции инфраструктуры воздушного транспорта. Например, для аэродрома в Магане (1863 жителя), допущенного лишь для приёма Л-410, было потрачено 2,3 млрд руб. (1,2 млн руб. В расчёте на 1 проживающего там человека)458, т.е. сумма сопоставимая со стоимостью сверхлёгкого воздушного судна.

В официальных комментариях регулятор связывает убыточность аэропортов с малым пассажирооборотом, низкой численностью населения, дефицитом воздушных судов различной пассажировместимости и ограниченностью возможности региональных бюджетов по стимулированию региональных и местных авиаперевозок459, параллельно констатируя, что наиболее существенными факторами роста ставок аэропортовых сборов на сегодняшний день являются размер арендной платы за земельные участки, высокая степень износа аэродромного имущества и требования по обеспечению авиационной безопасности, сформированные без учёта интенсивности полётов460.

Деградация наземной инфраструктуры во многом обусловлена прямыми конфликтами интересов регулятора, который одновременно организует и проводит обязательную сертификацию аэродромов и выдачу документов, подтверждающих соответствие операторов аэродромов требованиям федеральных авиационных правил, и управление функционирующими в регулируемой сфере деятельности ФГУП ГПИ, НИИ ГА «Аэропроект», ФГУП «Администрация гражданских аэропортов (аэродромов)», ФКП Аэропорты Севера, Камчатки, Чукотки, Красноярья, Амдермы, Дальнего Востока, Кызыла. Сложные, запутанные, затратные и трудноисполнимые требования, с одной стороны, максимизируют аппаратный вес чиновников регулятора, с другой, обеспечивают обоснование необходимости перманентного увеличения распределяемых регулятором бюджетных средств на создание и эксплуатацию наземной инфраструктуры гражданской авиации.

Установление надуманных и высокозатратных требований, помимо неэффективного использования бюджетных средств, влечёт за собой невозможность негосударственных инвестиций в наземную инфраструктуру лёгкой коммерческой авиации. Как следствие, при 60-кратном с 1990 г. сокращении пассажирооборота самолётов пассажировместимостью до 12 мест заявлялась потребность в увеличении объёмов субсидий авиакомпаниям не менее чем в 2,5 раза, а субсидий операторам аэропортов – в 4,8 раза от существующего уровня461. Проблема частично решалась за счёт создания сети федеральных казённых предприятий, через которые дотировалось 73 аэропорта местных воздушных линий и 15 посадочных площадок462.

Объем бюджетных субсидий созданным Федеральным казённым предприятиям ожидаемо воспринимается регулятором как недостаточный из-за чего «у предприятий отсутствуют средства на обновление основных средств и ремонт», и регулятор, вместо оптимизации расходов, считает необходимым «либо увеличение ставок сборов и тарифов за аэропортовое обслуживание, либо увеличение субсидий из федерального бюджета»463. Как следствие, несмотря на создание ФКП и субсидии, аэропортовые сборы, например в Якутии (ФКП Аэропорты Севера), в 11 раз превышают сборы в центральной России464.

Вследствие введения надуманных и высокозатратных норм блокируется окупаемость любых аэродромостроительных и авиаэксплуатационных проектов, за исключением проектов аэропортовых хабов с многомиллионным пассажиропотоком. Видимо, по этой причине в России установлено следующее распределение между бюджетными и внебюджетными средствами в проектах с госучастием465 (таблица 5.2).

Таблица 5.2

Объем бюджетных средств не позволяет не только развивать аэродромную сеть, но и её поддерживать. Так, согласно Концепции развития аэродромной сети РФ на период до 2035 года, планируется выполнить реконструкцию 179 аэродромных/ аэропортовых комплексов опорной аэродромной сети. За 2019–2024 гг. на эти цели планируется потратить 181,5 млрд руб., в 2025–2030 гг. – 302,5 млрд руб., в 2031–2035 гг. – 350 млрд руб. Согласно документу, с 1992 по 2020 гг. количество аэродромов и аэропортов в РФ сократилось в четыре раза – с 1302 до 350, при этом регулярные перевозки осуществляют только 260466.

Исходя из того, что общая потребность российских аэропортов в финансировании в ценах 2007 г. составляет 1,1 трлн руб.467, объем необходимых инвестиций в ценах 2022 г. (инфляция к 2007 г. 207,2%468) может быть оценён в 3,4 трлн руб., что на порядок превосходит даже досанкционные возможности российской бюджетной системы. Исходя из приведённой статистики очевидно, что исключительно бюджетное финансирование категорически не покрывает потребности в финансировании наземной инфраструктуры.

Если в США функционирует 5080 государственных аэродромов и 14 556 – частных469, то в России, при почти на два порядка меньшем количестве, большая часть аэродромов принадлежит государственным и квазигосударственным структурам470 (рисунок 5.9).Вто же время объективные инженерно-технические характеристики большей части аэропортов требуют относительно небольших инвестиций, посильных как среднему, так и малому бизнесу.

Именно за счёт частных инвестиций создана большая часть наземной инфраструктуры Аляски, которая превосходит размер наземной инфраструктуры России. Так, в авиационную систему Аляски (AASP) входят 761 зарегистрированный FAA аэропорт (в т.ч. 49 с твёрдым покрытием) и 109 баз гидросамолётов471.

Российском реестре лишь половина аэродромов имеет классы «А», «Б» и «В», что предполагает относительно высокую стоимость их оборудования (рисунок 5.10). Дороговизна остальных аэродромов обусловлена исключительно обилием надуманных и устаревших требований.

Несмотря на возможность путём незначительной корректировки регулятивных документов обеспечить внебюджетное финансирование массового строительства / восстановления малых аэродромов, начиная с 2000-х годов по настоящее время все концептуальные правительственные документы предусматривали формирование аэродромной (аэропортовой) и маршрутной сетей авиаперевозчиков на базе узловых аэропортов472.

Рисунок 5.9

Рисунок 5.10

Исходя из системы приоритетов действующей Транспортной стратегии федеральные бюджетные расходы концентрируются на нескольких десятках проектов (рисунок 5.11), а не на тысячах мелких объектов поселковой наземной инфраструктуры.

Рисунок 5.11

Что делать

Инвесторами массового строительства посадочных площадок для лёгкой авиации могут стать только местные организации, муниципалитеты и жители. Для местных инвесторов критически важное значение имеет размер стартовых и эксплуатационных расходов.

Для создания приемлемой схемы построения маршрутной сети требуется существенная корректировка требований нормативных документов. Ключевым обстоятельством, которое необходимо учесть при формировании требований к посадочной площадке, является то, что её средний пассажирооборот составляет всего 1560 человек в год473, т. е. в среднем порядка 4 пассажиров в день. Следовательно, указанная посадочная площадка должна функционировать по правилам, которые ближе к правилам автобусной остановки, чем к правилам международного аэропортового хаба. По сути, местные воздушные линии должны обеспечить доставку пассажиров грузов на «последней миле», которая в условиях, например, Дальнего Востока может растянуться на сотни километров (рисунок 5.12).

1. Первым шагом в направлении минимизации расходов является сокращение административных и финансовых издержек, связанных с земельным участком. Исходя из существующей нормативной базы прокуратура повсеместно требует перевода земель, занимаемых посадочной площадкой, в земли промышленности, связи и транспорта, что согласно устоявшейся правоприменительной практике увеличивает стоимость владения с нескольких десятков тысяч рублей в год до нескольких миллионов.

Решение этой проблемы без изменений действующего законодательства может быть обеспечено лишь незначительной корректировкой «Классификатора видов разрешённого использования земельных участков»474, согласно которой пункты: 1.18 (Обеспечение сельскохозяйственного производства), 5.0 (Отдых (рекреация),9.0 (Деятельность по особой охране и изучению природы), 10.0 (Использование лесов), 11.0 (Водные объекты), 12.0 (Земельные участки (территории) общего пользования) необходимо дополнить словами: «размещение посадочных площадок, не подлежащих согласно нормам воздушного законодательства сертификации, при условии согласия их владельца на использование посадочной площадки для выполнения воздушных перевозок и авиационных работ в целях, предусмотренных назначением земельного участка».