Государственное право Хабаровского края. Монографическое учебное пособие

[67] Как пример, см.: Хачатурян Б. Г. Развитие российского федерализма: на примере строительства органов власти в дальневосточных субъектах Российской Федерации, 1990 – 1997 гг.: Дисс. … канд. истор. наук. Хабаровск, 2000; Чердаков С. В. Органы государственной власти субъекта Российской Федерации (на примере Амурской области): Дисс. … канд. юрид. наук. Благовещенск 2001; Нечкин А. В. Организация государственной власти в субъектах Российской Федерации: Учебник для академического бакалавриата. М.: Изд-во Юрайт. 2019; Кровельщикова В. В. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации: Учебно-методический комплекс. Томск: Изд. Томского гос. ун-та. 2019; Белянская О. В. Организация государственной власти в субъектах Российской Федерации: Учебное пособие. Тамбов: Гос. ун-т им. Г. Р. Державина. 2019.

[68] Так географы в качестве регионов рассматривают пространственные ареалы, часть какой-то территории под которыми могут пониматься не только субъект Федерации, а несколько, например, Дальний Восток в целом.

В литературе регионами часто называются и более крупные территориальные образования: Азиатско-Тихоокеанский регион, регион бассейнов рек, озёр – Байкальский регион, горный регион и т. п.

[69] Но в российском законодательстве употребляется и термин «регион». Так Бюджетный кодекс РФ в ст. 14, определяя бюджет субъекта РФ, оперирует понятием региональный бюджет, в Налоговом кодексе РФ в ст. 14 упоминаются региональные налоги.

[70] Подробнее см.: Малиненко Э. В. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации в современных реалиях // Вестник Поволжского института управления. 2018. Т. 18. №5. С. 88—89.

[71] См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 14.07.1997. №12-П «По делу о толковании содержащегося в ч. 4 ст. 66 Конституции РФ о вхождении автономного округа в состав края, области («Дело сложносоставных субъектов РФ») // Российская газета (далее, РГ), 22.07.1997.

Как пример см.: Хачатурян Б. Г. Развитие российского федерализма на примере строительства органов публичной власти в Дальневосточных субъектах Российской Федерации: историко-правовой аспект (1990 – 1997 гг.). Хабаровск: СПб. ИВЭСЭиП; Приамурское географическое общество. 2000. (Далее, Хачатурян Б. Г. Развитие российского федерализма на примере строительства органов публичной власти в Дальневосточ-ных субъектах Российской Федерации…); Потапов М. Г. Научно-теоретические и методологические проблемы исследования регионального права // Актуальные проблемы теории государства и права. №5 (30) май 2013.

[72] РЕФОРМА – (лат. reformare, фр. reforme – преобразовывать) – преобразование, изменение, переустройство какой-либо стороны общественной жизни (порядка, институтов, учреждений); формальное нововведение любого содержания, однако реформой обычно называют более или менее прогрессивное преобразование // Большой юридический словарь / Под ред. А. Я. Сухарева, В. Д. Зорькина, В. Е. Крутских. МН.: ИНФРА-М. 1999. С. 597.

[73] КОНТРРЕФОРМА – (лат. contra против + лат. reformare, фр. reforme – преобразовывать) – активное противодействие, тому, что выражено во второй части слова // Новый словарь иностранных слов. Мн.: Современный литератор. 2005. С. 471.

[74] ТЕХНОКРАТИЯ – (от греч. téchnё – искусство, ремесло, мастерство и krátos – власть, господство) – в буржуазной общественной мысли обозначение слоя специалистов – высших функционеров капиталистического производства и гос. аппарата, которые входят в состав крупной буржуазии и разделяют с нею власть // Новый словарь иностранных слов. Мн.: Современный литератор. 2005. С. 894.

[75] В связи с тем, что сегодня в научных кругах нет единого понимания терминов «гражданское общество» и «правовое государство», автор в данном исследовании понимает под: ГРАЖДАНСКИМ ОБЩЕСТВОМ – общество, построенное на примате частной собственности создающем условия для самоорганизации и саморегуляции общественных отношений, через органы местного самоуправления, способные выполнять отдельные государственные полномочия, переданные им органами государственной власти одновременно с передачей необходимых для их исполнения материально-финансовых средств.

ПРАВОВОВОВЫМ ГОСУДАРСТВОМ – государство, в котором основные права, свободы, обязанности и ответственность гражданина и государства не только закреплены в конституции и основных законах, но и соблюдаются, прежде всего, гражданином, а также органами государственной власти и органами местного самоуправления.

[76] АПРИОРИ [лат. apriori – буквально «от предшествующего»] – знание, полученное до опыта и независимо от него (знание априори, априорное знание), то есть знание, как бы заранее известное, возникшее каким-то непонятным путем // Новый словарь иностранных слов. Мн.: Современный литератор. 2005. С. 86.

На наш взгляд такое положение с заимствованием западных теорий российской политической и научной элитами очень точно описал ещё в XIX Ф. М. Достоевский, отмечавший, что если «…там (на Западе, Б.Х. и Е.Ш.) гипотеза, то у русского мальчика тотчас же аксиома, и не только у мальчиков, но, пожалуй, и у ихних профессоров, потому что и профессора русские весьма часто у нас теперь те же русские мальчики». См.; Достоевский Ф. М. Собрание сочинений в 15-ти томах. Т. 9. Л., «Наука». С. 264.

[77] В частности, с уходом автора из ДВАГС и ДВФ РАП, учебная дисциплина «Уставное право субъектов Российской Федерации», как самостоятельная дисциплина, была исключена из программы подготовки юристов и специалистов ГиМУ.

[78] Елаев А. Конституционное право субъекта Российской Федерации // URL: https://zakon.ru/blog/2012/11/05 (дата обращения 10.01.2022).

[79] Здесь и далее написание с большой буквы наименования данного органа объясняется тем, что в Уставе края эти два слова «Законодательная Дума» пишутся с большой буквы.

[80] См.: Законодательная Дума Хабаровского края: Истоки и современность. Хабаровск: Издательский дом «Приамурские ведомости». 2013.

Книга хорошо иллюстрирована и показывает ретроспективу формирования Законодательной Думы Хабаров-ского края как нового органа государственной власти равноправного субъекта Федерации – Хабаровского края.

Правда предваряет ретроспективу история колонизация Дальнего Востока России, системы общественного управления в г. Хабаровске и послереволюционных органов государственной власти (объём этих разделов составляет 1/3 книги), что, конечно же, несколько не соответствует заявленной теме.

[81] Так начав рассматривать в юбилейном издании «Законодательная Дума Хабаровского края: Истоки и современность…» развитие представительной демократии в крае с 1850 г., авторы ни словом не обмолвились о советском этапе уставного нормотворчества в Хабаровском крае. Подробнее об этом этапе будет сказано ниже.

[82] С английского языка термин «rebranding» переводится как изменение бренда. БРЕНД – с психологической точки зрения бренды существуют в виде сознания или конкретных людей, или общества. Как пишет И. Никитин «Бренды есть в любой сфере жизнедеятельности – от промышленности до политики и искусства (где слово это, применимо уже не к продукту, а к персоналиям)» // URL: pengstud.com. Дата обращения 20.03.2021.

[83] Цит. по: Казанчев Ю. Д. Уставное право города Москвы: Учебно-методический комплекс для студентов специальности 030501.65 «Юриспруденция» очной и очно-заочной формы обучения. М.: МГУУ ПМ. 2011. С. 10.

[84] Например, в 2011 г. в Государственную Думу был внесён пакет законопроектов о децентрализации полномочий федеральных органов власти, реализация которых позволила провести серьёзное перераспределение властных полномочий и бюджетных ресурсов в пользу регионов и муниципалитетов. Такое перераспределение полномочий увеличило объем государственно-правовых отношений, регулируемых конституционным (уставным) законодательством субъектов РФ. Подробнее см. Лесин А. В. Конституционное (уставное) законодательство субъектов Российской Федерации в системе конституционного законодательства Российской Федерации: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. Тюмень: Тюменский гос. ун-т. 2012.

[85] Так В. В. Жириновский в течение многих лет предлагал унитарное устройство государства, Глава Крыма С. В. Аксёнов выступая 14.03.2017 г. по телеканалу «Первый Крымский» предложил восстановить монархию.

[86] См.: URL: http://council.gov.ru (дата обращения 19.12.2021 г.).

[87] Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации: Федеральный закон от 21.12.2021 №414-ФЗ // СЗ РФ, 27.12.2021, №52 (часть I), ст. 8973.

[88] Первоначальный текст документа опубликован в СЗ РФ. 1999. №42, ст. 5005.

[89] Там же.

[90] На наш взгляд достаточно аргументировано обосновано место конституционного (уставного) права субъектов РФ в правовой системе российского права в учебнике В. Р. Давтяна и Д. В. Кононенко вышедшем в 2017 г. См. Давтян, В. Р. Конституционное (уставное) право субъектов Российской Федерации: Учебник для бакалавриата и магистратуры / [В. Р. Давтян, Д. В. Кононенко]. М.: Издательство Юрайт. 2017. С. 4—8.

Однако, как отмечает В.А Кочев (2011 г.) «…концепция выделения в составе российского конституционного права конституционного (уставного) права субъектов РФ поддерживается не всеми авторами. В качестве основных оппонентов выступают видные представители московской школы конституционного права (МГУ)». См.: Кочев В. А. Конституционное (уставное) право субъектов РФ …С. 11.

[91] Как пример, см.: Зорина Я. А. Конституция (Устав) субъекта Российской Федерации как источник конституционного права: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. Белгород, 2008; Давтян В. Р. Конституционное (уставное) право субъектов Российской Федерации: Учебник для бакалавриата и магистратуры…

[92] Подробнее см.: Казанчев Ю. Д. Уставное право города Москвы: Учебно-методический комплекс для студентов специальности 030501.65. С. 10.

[93] См., например, Хачатурян Б. Г. Формирование и развитие института местного самоуправления на Дальнем Востоке России: общее и особенное (последняя четверть XIX – начало XXI вв.: Монография: Дальневосточный центр муниципального права. 2013. (Далее, Хачатурян Б. Г. Формирование и развитие института местного самоуправления на Дальнем Востоке России: общее и особенное…); Хачатурян Б. Г. Историография инкорпорации института парламентского контроля в правовое поле субъектов Российской Федерации: Монография. Изд. 3-е, испр. и дополн. Хабаровск – Сочи: ДВНЦМП, 2019; Хачатурян Б. Административное право субъектов Российской Федерации: Историко-правовое исследование. Изд. 3-е испр. и дополн. / [Б. Хачатурян, Е. Шишкина]. Хабаровск – Сочи: ДВНЦМП. 2019: Хачатурян Б. Г. Уставное нормотворчество муниципальных образований в Российской Федерации: Историко-правовое исследование. Изд. 4, переработанное и дополненное. Хабаровск: ДВНЦМП. 2019. Хачатурян Б. Законотворческий процесс: Научное и практическое пособие (курс лекций) [Б. Хачатурян, Е. Шишкина]. Изд. 4-е обнавл. и дораб. Хабаровск, 2020.

[94] См., например, Малиненко Э. В. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации в современных реалиях // Вестник Поволжского института управления. 2018. Т. 18, №5. С. 87—91; Ниматулаева Р. А., Мгомедова А. А. Некоторые аспекты взаимодействия органов исполнительной и законодательной власти субъектов Российской Федерации // Закон и право. Политические науки. 2018. №7. С. 36—38; Мильчаков М. В. Дальневосточные субъекты Российской Федерации: социально-экономическое положение и меры государственной поддержки // Вестник Московского государственного областного университета. Серия: Естественные науки. 2018. №4. С. 71—79; Нечкин А. В. Организация государственной власти в субъектах Российской Федерации: учебник для академического бакалавриата. М.: Изд-во Юрайт, 2019; Черепанов В. Устав субъекта Российской Федерации: концептуальный подход на примере Ставропольского края // Федерализм. 2019. №4. С. 59—74. И. др.

[95] Дальневосточный федеральный округ образован Указом Президента РФ от 13.05.2000 №849 «О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе» (См. Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. №20, ст. 2112) в целях обеспечения реализации Президентом РФ своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений. Аппарат полномочного представителя Президента РФ в ДФО был расположен в г. Хабаровске.

В состав ДФО были включены: Республика Саха (Якутия), Приморский и Хабаровский края, Амурская, Камчатская, Магаданская и Сахалинская области, Еврейская автономная области (ЕАО), Корякский (КАО) и Чукотский (ЧАО) автономные округа.

Камчатская область и входивший в неё Корякский автономный округ 01.07.2007 г. объединились в Камчатский край (см. Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа: Федеральный конституционный закон от 12.07.2006 №2-ФКЗ // СЗ РФ. 2006. №29, ст. 3119); Указом Президента РФ от 10.05.2015 г. в перечень округов были внесены соответствующие коррективы.

Указом Президента РФ от 03.11.2018 №632 в состав ДФО были включены Республика Бурятия и Забайкальский край, ранее входившие в Сибирский федеральный округ.

Указом Президента РФ от 13.12.2018 г. аппарат полномочного представителя Президента РФ в ДФО был переведён из г. Хабаровска в г. Владивосток.

Площадь территории округа 6 952 555 км² (40,6% от площади РФ).

Численность населения округа по данным Росстата составляет 8 188 594 чел. (2019). Плотность населения —1,33 чел./км2 (2019). Городское население – 57,06% (2018).

[96] ВЕРИФИКАЦИЯ [от лат. verum «истинный» + facere «делать»] – в различных сферах деятельности человека может подразумевать: проверка, подтверждение, метод доказательств каких-либо теоретических положений, алгоритмов, программ и процедур путём их сопоставления с опытными // Новый словарь иностранных слов. Мн.: Современный литератор. 2005. С. 192.

[97] Елаев А. Конституционное право субъекта Российской Федерации…

[98] Как сообщалось в СМИ уже 08.07.2020 г. в Государственной Думе ФС РФ начал обсуждаться проект закона о внесении в федеральные законы дополнений, уточняющих понятие экстремистской деятельности и ужесточающих ответственность за нарушение территориальной целостности страны. К 09.07.2020 г. в Государственной Думе был составлен предварительный список законов, принять которые требуют поправки в Конституцию. Как сообщали депутаты ГД ФС РФ их около сотни.

[99] Как пример, см.: Сергевнин С. Л. Субъект федерации: статус и законодательная деятельность. СПб: Изд-во Юридического института. 1999; Гамалей А. А. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации (на примере краёв и областей Дальневосточного федерального округа): Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. Хабаровск, 2009; Голощапов Р. В. История реформирования органов власти на Дальнем Востоке России (1990 – 2000): Автореф. дисс. …канд. ист. наук. Хабаровск, 2002.

[100] Подробнее см.: Кутафин О. Е. Предмет конституционного права. М.: Юристъ, 2001. С. 44.

[101] Подробнее см.: Конституционное право субъектов РФ / Отв. ред. проф. В. А. Кряжков. М.: ООО «Городец-издат». 2002. С. 38—39.

[102] Монтескье Ш. Л. Избранные произведения / Общ. ред. и вступ. ст. М.П. Баскина. М.: Гослитиздат. 1955.

[103] Руссо Ж. Ж. Соображения об образе правления в Польше и о плане его переустройства, составленном в апреле 1771 г. // Политические сочинения. СПб.: 2013. С. 487—589.

[104] Токвиль А. де. Демократия в Америке. М.: Весь Мир, 2000.

[105] См.: Федералист: политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона, Дж. Джея / Под ред. Н. Н. Яковлева: (Пер. с англ.). М.: Прогресс-Литера, 1994. (Далее, «Федералист…» или «Федералист: политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона, Дж. Джея…».

[106] См.: Авакьян С. А. Разделение властей: для каких уровней применять? // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2018. С. 15—26; Атаманчук Г. В. Государственно-правовая природа федерализма / Сб.: Российский Федерализм: опыт становления и стратегия перспектив / Под общ. ред. Р. Г. Абдулатипова. М., Изд-во РАГС. 1998; Аяцков А. Ф. Исторические истоки современного российского федерализма и процесс его становления в условиях трансформации социально-экономической системы России, 90-е годы ХХ века: Дис. … д-ра истор. наук. Саратов, 1999; Болтенкова Л. Ф. Дискуссионные вопросы создания законодательной базы субъектов Российской Федерации // Сб. Проблемы и особенности нормотворческой деятельности законодательных органов власти субъектов Российской Федерации. Иркутск, 1997; Нарутто С. В. Конституционно-правовой статус края как субъекта Российской Федерации (на примере Дальневосточного региона): Учебное пособие. Хабаровск: РИЦ ХГАЭП. 1998; Умнова И. А. Устав области (края): первый опыт. М., 1995; Пиголкин А. С., Сырых В. М. Методическое обеспечение проектирования законов субъектов Российской Федерации // Хабаровск. ДВАГС. 2001.

[107] РЕМАРКА (фр. remarque) замечание автора текста (книги, рукописи, письма) уточняющие или дополняющие какие-либо детали // Советский энциклопедический словарь / Гл. ред. А. М. Прохоров. М.: Советская энциклопедия. 1982. С. 1114.а 1 Историко-правовой анализ уставного правотворчества в Хабаровском крае. Понятие и содержание статуса Хабаровского края как субъекта Российской Федерации

§1.1 Ретроспективный взгляд на историю российского федерализма и строительство региональных органов государственной власти

В конце XX – начале XXI столетий проблеме изучения федеративного строительства в России в общественных науках, на первый взгляд, уделяется значительное внимание1. В результате в теории государства и права сложилось чёткое понимание федерации как формы государственного устройства, при которой несколько государств или государственных образований, юридически обладающих определённой политической самостоятельностью, образуют одно союзное государство. Вместе с тем представляется, что в настоящее время ни в юридической науке, ни в российском законодательстве не разработана целостная концепция нормативно-правовой организации государственной власти и управления в субъектах Российской Федерации, опирающаяся на историко-правовой анализ регионального строительства.

В то же время, как показывает история, несмотря на то, что в течение многих столетий Россия развивалась как унитарное государство, но уже во времена Петра I (1672 – 1725 гг.) высказывались федеративные взгляды на строительство региональных органов государственной власти и управления. И затем эта тематика постоянно будировалась. Именно это обстоятельство заставляет нас обратиться к ретроспективе2 истории российского федерализма в контексте строительства органов государственной власти в субъектах РФ.

По нашему мнению, толчком к обсуждению проблем строительства региональных органов власти в российских научных кругах послужили события в Северной Америке и создание США. Именно здесь отцами-основателями США впервые были сформулированы исходные (основные) положения построения федеративного государства, его отличия от конфедерации, роли и места федерального парламента, органов исполнительной власти и органов власти субъектов федерации (штатов) в государственном управлении и защите прав и свобод граждан3.

В России наиболее близкие, к сегодняшнему пониманию федеративного государства, федеративные принципы были сформулированы в XVIII в. А. Н. Радищевым (1749 – 1802 гг.)4. Он видел российское государство в форме свободной федерации городов с вечевыми собраниями, под контролем которых функционировали бы исполнительные административные аппараты.

Мало того, обсуждавшиеся в научных кругах республиканские и федеративные идеи в эти годы в России были частично воплощены в жизнь. Именно они легли в основу разработанного адмиралом Ф. Ф. Ушаковым (1745 – 1817 гг.) «Плана о учреждении правления на освобождённых от французов прежде бывших венецианских островах и об установлении во оных порядка» в соответствии с которым Россией на освобождённых Ионических островах в конце XVIII в. была создана республиканская форма управления островами5. Население территорий обращалось к российскому императору с просьбой принять их в состав Империи, но им было отказано.

В XIX в. Н. Н. Новосильцев (1761 – 1838 гг.) в разработанной им Уставной Грамоте Российской Империи – первом проекте российской конституции – предлагал для России федеративное устройство6.

По отдельным вопросам схожие позиции была и у декабристов7.

Член «Союза русских рыцарей» граф М. А. Дмитриев-Мамонов (1790 – 1863 гг.) предлагал проект разделения Российской империи на тринадцать крупных единиц8. М. А. Бакунин (1814 – 1876 гг.), мечтая о «безгосударственных» формах политической и экономической организации жизни общества, видел это общество, организованное на социально-политических началах самоуправления, автономии и свободной федерации индивидов, общин, провинций и наций9.

Заметный след в развитии российского федерализм и регионального строительства оставил русский исследователь – сибиряк А. П. Щапов (1831 – 1876 гг.), с точки зрения которого, как пишет Р. С. Смищенко, «Русская история есть история областей, относительно обособленных региональных сообществ, собирательным именем которых было земство. Под земством он понимал исторически сложившийся единый русский социум, олицетворявший собой отечественный аналог западноевропейского гражданского общества. <…> Только федерация, основанная на общественном самоуправлении, была способна учесть весь комплекс региональной самобытности (природно-климатической, этнической, социокультурной, бытовой и т.д.). <…> Согласно проекту А. П. Щапова, будущее государственное устройство – полное общественное самоуправление, основанное на началах местных бессословных выборов – общественные должности разных административных уровней от мирского старосты до земского царя»10.

Особого внимания, на наш взгляд представляет опыт претворения федеративных принципов в жизнь после присоединения вначале XIX столетия территории Финляндии11 и части территории Польши12, имевшие к этому времени свои выборные представительные органы – сеймы.

Литература, посвящённая финскому и польскому парламентам времён вхождения этих государств в состав России, представлена большим количеством статистической, справочной и научной литературы (дореволюционной13, советской14 и современной – постсоветской15), позволяющей сделать выводы о том, что, во-первых, несмотря на длительную историю работы представительных органов до присоединения этих территорий к России, полноценными региональными законодательными органами они, после вхождения в состав России, не стали, так как работали под жёстким контролем российских императоров, но, и это, во-вторых, опыт их деятельности пригодился при разработке нормативных документов регламентирующих земство. На наш взгляд, опыт польского и финского парламентаризма был использован российским истеблишментом16 при создании земства.

Были и другие примеры особого положения отдельных территорий в империи17.

Как бы обобщая опыт государственного строительства к началу XX столетия П. А. Столыпин18 предлагает создать в стране 11 по возможности однородных в этническом и экономическом плане крупных областей (Польша, Прибалтика, Северо-Западная, Правобережная и Левобережная Украина, Московская, Верхнее и Нижнее Поволжье, Север России – две области), Степная область (Западная Сибирь). В каждой из них Столыпин предусматривал создание областного земского собрания и областного правительственного управления. Области, по его замыслу, должны были получить широкие права местного законодательства по всем предметам вѐдения, которые не имели общегосударственного значения. Остальные регионы – казачьи области, Туркестан, Восточная Сибирь, Крым и Кавказ – по замыслу реформатора пока оставались вне областного управления19. Но и этому проекту не суждено было осуществиться.

Тем не менее, эти взгляды позволили российскому руководству строить взаимоотношения с отдельными своими территориями, хотя и по имперским принципам, но в весьма специфической форме20, что позволяло им, особенно окраинным, иметь различную форму самостоятельности21, по мнению современных исследователей, соизмеримой с автономией22.