Государственное право Хабаровского края. Монографическое учебное пособие

б) как учебного пособия:

– углубление теоретических и практических знаний по основам современного российского федерализма, тенденций его развития;

– расширение, углубление и лучшее усвоение новых знаний в связи с появлением учебного курса «Государственное право субъекта РФ», требующего чёткого понимания нового государственно-правового статуса таких субъектов РФ как край, область, автономная область, автономные округа, города федерального значения;

– дать целостное представление об историческом пути формирования одного из субъектов Р – Хабаровского края, из административно-территориальной единицы в составе РСФСР в равноправный субъект РФ, об узловых аспектах этого процесса, особенностях регионального государственного строительства;

– формирование навыков правомерного поведения, уважения не только законов страны, но и законодательства субъектов РФ регулирующего различные сферы общественной жизни края и практику его применения;

– дать знания, полезные для практической деятельности в Хабаровском крае по решению проблем, имеющим конституционно-правовую природу.

При проведении исследования использовались общенаучные методы, в частности системный подход, который дал возможность исследовать наличную модель органов власти субъектов Федерации с позиций целостного публично-правового явления. Метод анализа и синтеза позволил выделить отдельные составляющие терминологического аппарата, признаки и свойства различных компонентов исследуемых государственно- и политико-правовых явлений. Функциональный подход был ориентирован на изучение отраслевого, межотраслевого и территориального аспектов деятельности региональных органов государственной власти. Аксиологический метод использовался при выявлении единых ценностных параметров, лежащих в основе взаимодействия органов государственной власти федерального и регионального уровней, а прогностический метод – для определения тенденций развития законодательства, регламентирующего вопросы формирования и деятельности органов государственной власти субъектов РФ.

Нормативную основу исследования составляют Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ, ряда министерств и ведомств, решения Конституционного и Верховного судов РФ, а также нормативные правовые акты субъектов РФ.

Приложенный к работе список литературы использовавшейся для анализа обозначенных проблем показывает, что источниковую базу исследования составили, прежде всего, обширный круг федеральных и региональных нормативных правовых актов, архивные документы, воспоминания участников событий, научная, учебная и справочная литература, материалы научно-практических конференций, дающие вкупе объективную реконструкцию политического процесса за счёт документально-хроникальных приёмов, обеспечивших восстановление последовательности событий.

Большỳю часть источниковой базы составляют исследования историко-правового характера, где рассматриваются вопросы формирования и развития государственности субъектов РФ в новых политических условиях[99].

Вместе с тем, обзор научной литературы, проведённый как в изданных ранее учебных пособиях, так и в данном исследовании показывает, что проблема государственного права субъектов РФ не нашла своего достаточного изучения и нуждается в дальнейшей разработке.

В постсоветский период развития России в отечественной науке государствоведения господствует институциональный подход к формированию предмета и системы публичных отраслей права, на что обращают внимание многие известные учёные[100], что позволило им выделить следующие институциональные подгруппы норм государственного права субъектов РФ:

– нормы, регулирующие правовое положение народов проживающих в субъектах РФ, в том числе, закрепляющие статус уполномоченного по правам человека, по правам детей и т.д.;

– нормы, закрепляющие территориальное устройство субъектов РФ;

– нормы, регулирующие статус законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ;

– нормы, регулирующие государственное управление в субъектах РФ;

– избирательное и референдумное право субъектов Федерации;

– конституционное и мировое судебное право субъектов РФ;

– нормы, регулирующие региональное местное самоуправление[101].

Всестороннее раскрытие этих отношений предполагает разнообразие подходов к их выявлению и изучению. Именно в совокупности изложенных выше норм государственного права субъектов РФ авторы данного издания и постарались построить его содержание.

Эмпирическую базу исследования составляют практика деятельности органов государственной власти субъектов РФ, опыт функционирования Законодательной Думы Хабаровского края, краевого Правительства, возглавляемого Губернатором края, их аппаратов, судебная практика, материалы статистики, личный опыт законотворческой и экспертной работы Б. Г. Хачатуряна.

Степень научной разработанности и научная новизна работы.

Проблемы теории и практики государственного строительства в субъектах федерации на протяжении многих лет находятся в центре внимания как зарубежных исследователей, так и российских учёных. Несмотря на хорошо исследованные зарубежными историками, политологами, юристами базовые вопросы этого общественного феномена, отечественные учёные изучают их применительно к условиям России, её разнообразным социальным и политическим особенностям. Прежде всего, речь идёт о влиянии на региональное государственное строительство специфичности российского федерализма, о его традициях, о практике создания органов государственной власти на региональном уровне, их взаимодействии. Именно эти направления исследований положены нами в основу данного издания

Принимая во внимание относительную молодость реального федерализма в России, необходимо учитывать опыт и зарубежных исследователей. Здесь, прежде всего, необходимо отметить работы Ш. Л. Монтескье (1689 – 1755)[102], Ж. Ж. Руссо (1712 – 1778)[103], А. де Токвиля (1805 – 1859)[104], а так же основоположников американского федерализма: А. Гамильтона, Д. Мэдисона, Дж. Джея[105] и др. Они обосновали суть федеративного государства, предложили демократические механизмы формирования и формы организации, заложили теоретический фундамент для осмысления всех процессов, связанных с федерализмом, осуществлении власти на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.

Рассматривая категории «законодательство», «законотворчество», «государственное право», «субъектный состав федерации», «статус субъекта федерации», «структура устава субъекта РФ», «региональное управление» авторы данного исследования в контексте проводимого анализа развития российского федерализма, регионального конституционного (уставного) нормотворчества и законотворчества, опирались на исследования признанных специалистов в области истории и теории государственного права, сравнительного правоведения субъектов РФ: С. А. Авакьяна, Г. В. Атаманчука, А. Ф. Аяцкого, Л. Ф. Болтенковой, Н.А Власенко, Г. И. Денисова, С. Д. Князева, И. А. Умновой (Конюховой), Т. П. Коржихиной, Э.Г Липатова, С. В. Нарутто, А. С. Пиголкина, В. М. Сырых и других авторов[106]

Изучение истории немыслимо без привлечения документального материала. Издание пополнено архивными данными; таблицами, схемами, фотографиями, ряд которых взяты из личного архива Б. Г. Хачатуряна; воспоминаниями участников уставного процесса, позволяющими более развёрнуто раскрыть особенности государственного устройства, уставного правотворчества и законотворчества одного из субъектов РФ – Хабаровского края; вводит в оборот большой массив новых архивных документов и новейших изысканий российских учёных, проведённых в период с 2018 по 2022 гг. по вопросу государственного права субъектов РФ.

Научная новизна работы определяется тем, что она представляет собой первый опыт исследования вопросов развития и становления российской региональной государственности, осмысления и анализа государственно-правового статуса субъекта РФ, на примере Хабаровского края, который имеет особое значение для обеспечения геополитических интересов России на Азиатско-Тихоокеанском пространстве.

В пособии впервые на примере Хабаровского края рассмотрены:

– история формирования органов государственной власти в субъектах РФ, включённых в состав ДФО, с момента освоения Россией этих территорий; правовая регламентация механизма перевода административно-территориальных единиц (краёв, областей, …) в составе РСФСР в равноправных субъектов Российской Федерации; раскрыты основные элементы их конституционно-правового статуса; сформулировано авторское понятие государственного права субъекта РФ; обоснованы некоторые практические рекомендации, направленные на дальнейшее совершенствование регионального уставного нормотворчества и законотворчества на современном этапе развития Российской Федерации; раскрываются отдельные противоречивые взгляды среди депутатского корпуса на правовую регламентацию системы органов государственной власти и органов местного самоуправления в Хабаровском крае;

– история и причины диссонанса между ожиданиями населения от внедрения института местного самоуправления в правовое поле Российской Федерации и фактическим положением дел в муниципальных образованиях субъектов РФ Дальневосточного федерального округа.

Исходя из того, что без возвращения к истории вопроса, невозможно понять сути происходящих в конце XX – начале XXI вв. в Хабаровском крае, изменений в его статусном положении, Е. Шишкиной подготовлен и в начале каждой главы, отдельных параграфов пособия, включён большой блок исторических ремарок[107] рассматривающих предысторию современных изменений в государственном устройстве краёв, областей, … как равноправных субъектов РФ.

Отличительной чертой пособия является:

– рассмотрение проблем ответственности органов и должностных лиц субъектов РФ перед населением соответствующих территорий; вопроса о роли и месте партийных (КПСС) функционеров в развале советской системы государственного управления СССР – РСФСР в 1990 гг.;

– новый взгляд на суть Европейской хартии местного самоуправления основанный на результатах её лингвистической экспертизы проведённой магистрантом факультета филологии, переводоведения и межкультурной коммуникации Тихоокеанского государственного университета Б. Шишкиным. Кроме того им был предоставлен ряд новых фотографий, обнаруженных как в СМИ, так и в краевых архивах, помогающих раскрытию изложенного материала.

Апробация результатов исследования проводилась:

– Б. Хачатуряном в ходе работы: депутатом Хабаровской краевой Думы в должности председателя комитета по государственному строительству и местному самоуправлению – заместителя председателя Думы; начальником отдела Главного управления Минюста России по ДФО по экспертизе нормативных правовых актов и регистрации уставов муниципальных образований дальневосточных субъектов РФ; преподавателем учебных дисциплин «Конституционное (государственное) право Российской Федерации» и «Государственное право субъектов Российской Федерации», «Муниципальное право» в ВУЗ и СУЗ, на курсах повышения квалификации государственных и муниципальных служащих дальневосточных субъектов РФ;

– Е. Шишкиной при работе преподавателем истории и основ права в Хабаровском технологическом колледже, в выступлениях на межрегиональных и международных научных конференциях.

В заключение хотелось бы отметить, что, затрагивая те или иные проблемы государственного строительства в одном из субъектов РФ – Хабаровском крае, авторы настоящего исследования не стремились раскрыть их все и не претендовали на исключительность своих взглядов и выводов, это частные выводы авторов, нисколько не претендующие на истину в последней инстанции. Перед собой они ставили иные задачи: приоткрыть страницу истории данной проблематики; сфокусировать внимание читателя на ряде существующих проблем регионального государственного строительства и прежде всего уставного нормотворчества субъектов РФ; попытаться вычленить и показать причинно-следственные связи произошедших изменений в организации публичной власти в субъектах РФ (на примере Хабаровского края) в конце XX – начале XXI вв.; познакомить с ними заинтересованных читателей. При этом авторы не пытались искать ответ на вопрос «кто виноват?», а исходя из понимания того, что ошибаться могут все, но выигрывают (побеждают) те, кто умеет не только признать свои ошибки, но быстрее других сумеют их исправить, была поставлена задача – попытаться сформулировать ответ на вопрос «что делать?» и, сформулировав выводы, предложить «дорожную карту» развития гражданского общества и формирования на его базе правового государства в субъектах РФ через конкретные законотворческие инициативы, с помощью исторических фактов закрепить правду о причинах, способах и результатах крутого изменения в государственном строительстве России, выборе форм этого строительства, сделать так, что бы эта правда не забывалась и не искажалась.

По нашему мнению, этой книгой обязательно будут пользоваться. Даже те, кто станет её ругать или демонстративно игнорировать. Потому как другой такой просто нет, да и написать её больше некому, во всяком случае, пока. Честному же исследователю поднятых проблем, пожелавшему разобраться в истории реформирования органов публичной власти в одном из субъектов РФ, Хабаровском крае, в 1990 – 2022 гг. и при этом не ознакомившегося с данным изданием, будет сделать это, на наш взгляд, очень проблематично. Будут ли авторы её дальше обновлять – покажет время.

Структура монографического учебного пособия «Государственное право Хабаровского края» отражает логику, цель и задачи исследования и обусловлена хронологическим принципом изложения материала, который опирается на периодизацию истории государственного строительства Хабаровского края как равноправного субъекта РФ, разработанную и обоснованную авторами и состоит из введения, шести глав, заключения, глоссария и одного приложения.

Хабаровск – Сочи

25.04.2022 г.

Б. Хачатурян. Кандидат исторических наук, доцент, советник юстиции 1 класса

Е. Шишкина. Преподаватель высшей категории

Б. Шишкин. Магистрант

[1] ВУЛЬГАРИЗАЦИЯ – (от латинского vulgaris обыкновенный, простой) грубо упрощённое изложение какого-либо понятия или учения, искажающее его сущность; опошление // Новый словарь иностранных слов. Мн.: Современный литератор. 2005. С. 206.

[2] ИДЕОЛОГЕМА – здесь, навязанная, закреплённая в общественном сознании с помощью пропагандистских или иных методов идеологическая установка, догма.

[3] ЛИБЕРАЛИ́ЗМ – (от лат. liberalis свободный) 1) интеллектуальная и нравственная установка на такую организацию общественной жизни, которая построена на признании политических и экономических прав индивида в пределах, ограниченных действием законов, понимаемых как обобщение естественных потребностей нормальных цивилизованных людей; 2) идеология и политика ориентированная на сохранение механизмов рыночного хозяйствования и свободной конкуренции при минимально необходимой регулирующей роли государства, умеренный социальный реформизм // ПОЛИТОЛОГИЯ: Энциклопедический словарь / Общ. ред. и сост.: Ю. И. Аверьянов. М.: Изд-во Моск. комерч. ун-та. 1993. С. 154.

[4] См.: Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) СССР: Закон СССР от 14.03.1990 №1360—1 // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР (далее, Ведомости СНД СССР и ВС СССР). 1990. №12, ст. 189.

Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР: Закон РСФСР от 16.06.1990 №38-I // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР (далее, Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР). 1990. №3, ст. 25.

[5] Началу экономической реформы положили законы СССР:

О государственном предприятии (объединении): Закон СССР от 30.06.1987 №7284-XI // Ведомости ВС СССР. 1987. №26, ст. 385;

О кооперации в СССР: Закон СССР от 26.05.1988 №8998-XI (ред. от 07.03.1991, с изм. от 15.04.1998) // Первоначальный текст документа опубликован в издании: Ведомости ВС СССР. 1988. №22, ст. 355.

Официальный переход советской экономики к рынку был утверждён решением II съезда народных депутатов СССР 13.12.1989 г. принявшим концепцию новой экономической реформы подготовленной созданной М. С. Горбачевым и Н. И. Рыжковым и Государственной комиссией Совета Министров СССР по экономической реформе во главе с академиком АН СССР, заместителем председателя Совета Министров СССР Л. И. Абалкиным. См.: Второй съезд народных депутатов СССР. 12 – 24 декабря 1989 г. Стенографический отчёт. Т. 1. С. 217.

[6] См.: Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР: Закон СССР от 09.04.1990 г. №1417—1 // Ведомости СНД СССР и ВС СССР. 1990. №16, ст. 267.

О местном самоуправлении в РСФСР: Закон РСФСР от 06.07.1991 г. №1550—1 // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. №29, ст. 1010.

Подробно этот вопрос рассмотрен в специальном издании. См.: Хачатурян Б. Г. Формирование и развитие института местного (само) управления на Дальнем Востоке России: общее и особенное (последняя четверть XIX – начало XXI вв.): Монография. Хабаровск: ДВНЦМП. 2013.

[7] Как пример появления в Конституции СССР термина «местное самоуправление» см.: Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР в связи с совершенствованием системы государственного управления: Закон СССР от 26.12.1990 №1861—1 // Ведомости СНД СССР и ВС СССР. 1991. №1, ст. 3.

[8] В частности, гл. VII «Местные органы государственной власти и управления в РСФСР» была разделена на две части, одна из которых гл. VI1 регламентировала органы государственной власти и управления края, области, автономной области и автономного округа в составе Российской Федерации, другая – гл. VII «Местное самоуправление в Российской Федерации». См. Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики: Закона РСФСР от 21.04.1992 №2708—1 // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1992. №20, ст. 1084.

[9] Государственная Дума РФ 15.05.1996 г объявила беловежское соглашение о создании СНГ недействительным в части прекращения существования СССР. См.: О юридической силе для Российской Федерации России результатов референдума СССР 17 марта 1991 г. по вопросу о сохранении Союза СССР: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 15.03.1996 №157-II ГД // Собрание законодательства Российской Федерации (далее, СЗ РФ), 25.03.1996, №13, ст. 1275. Т.е., юридически СССР существует и по сей день.

[10] В настоящее время на территории бывшего СССР существует 21 государство, 15 из которых являются членами ООН, 2 – признаны некоторыми странами – — членами ООН (Россией, Никарагуа, Венесуэлой, Науру и Сирией), и 4 – не признаны ни одной из стран – членов ООН. Далее, термин «в настоящее время» обозначает положение дел на 01.01.2022 г.

[11] См.: Об изменении наименования государства Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика: Закон РСФСР от 25.12.1991 №2094—1 // Ведомости СНД и ВС РСФСР, 09.01.1992, №2, ст. 62. Начало действия документа – 25.12.1991.

[12] См.: Абзац 2 ст. 1 Конституции (Основного Закона) Российской Федерации – России в ред. закона РСФСР от 21.04.1992 №2708—1 // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1992. №20, ст. 1084.

[13] Согласно Конституции РСФСР 1978 г. РСФСР являлась субъектом СССР, но в отличие от других союзных республик имела статус федерации. В её состав входили 16 автономных республик, 5 автономных областей, 10 автономных округов. См.: Конституция 1978 г. // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. №45, ст. 1497

[14] В дальнейшем ни Конституция РФ, ни российское законодательство не раскрывает понятие статуса субъекта РФ. В результате проблема правового статуса субъектов РФ для современной России продолжает оставаться не просто актуальной, но весьма насущной.

Понятие «статус», используемый в юридическом лексиконе, раскрывается в юридических словарях, как правило, с одинаковым наполнением его содержания.

Как пример, см.: СТАТУС (от лат. status – положение, состояние) – правовое положение (совокупность прав и обязанностей) гражданина или юридического лица // Советский энциклопедический словарь / Гл. ред. А. М. Прохоров. М.: Советская энциклопедия. 1982. С. 1263.

СТАТУС (от лат. status – состояние) – совокупность прав и обязанностей, определяющих юридическое положение лица, государственного органа или международных организаций // ПОЛИТОЛОГИЯ: Энциклопедический словарь / Общ. ред. и сост. Ю. И. Аверьянов. М.: Изд-во Моск. комерч. ун-та. 1993. С. 363.

СТАТУС (от лат. status – состояние, положение) ― установленное нормами права положение его субъектов, совокупность их прав и обязанностей // Большой юридический словарь / Под ред. А. Я. Сухарева, В. Д. Зорькина, В. Е. Крутских. МН.: ИНФРА-М. 1999. С. 655.

Как видим ни в одном из этих определений в формулирование «статуса» не входит понятие ответственности за исполнение полученных прав.

[15] СУБЪЕКТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ – часть российского федеративного государства, населённая гражданами РФ, обладающими всей полнотой государственной власти в пределах, определённых Конституцией РФ, конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации и российским законодательством. (Далее, субъект РФ, субъект Федерации).

[16] Здесь и далее под ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ понимается ― составная и в тоже время относительно обособленная часть государственного аппарата, которая участвует в осуществлении функций государства от его имени и по поручению, обладает государственно-организационными полномочиями, имеет соответствующую компетенцию и структуру, применяет присущие ей (органу) организационно-правовые формы деятельности.

[17] КОНСТИТУЦИЯ СУБЪЕКТА РФ – нормативный правовой акт республики (государства) как субъекта РФ, закрепляющий основы её конституционного строя, государственного и территориального устройства.

[18] В соответствии со справочной литературой УСТАВ – это свод правил, регулирующих деятельность организаций, учреждений, их взаимоотношения с другими организациями и гражданами, их права и обязанности в определённой сфере государственного управления или хозяйственной деятельности // Советский энциклопедический словарь / Гл. ред. А. М. Прохоров. М.: Советская энциклопедия. 1982. С. 1384.

УСТАВ СУБЪЕКТА РФ – это нормативный правовой акт края, области, города федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области и автономного округа принимаемый законодательным (представительным) органов государственной власти субъекта РФ и закрепляющий в соответствии с Конституцией РФ основы его административно-территориального устройства, систему органов государственной власти, порядок их образования и полномочия, формы участия граждан в деятельности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, а также иные положения, не противоречащие Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

Термин «Устав края, области» впервые был закреплён в ст. 4. Закона РФ «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» от 05.03.1992 №2449—1 (далее, «О краевом, областном Совете…») // Первоначальный текст документа опубликован в издании Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1992. №13, ст. 663.

[19] Это республики, образованные из бывших автономных областей: Республика Алания (Адыгея), Республика Алтай, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Хакассия и в результате разделения Чечено-Ингушской республики – Чеченская Республика и Республика Ингушетия.

[20] НОРМОТВОРЧЕСТВО – процесс создания и закрепления норм права (правил поведения в обществе), с последующим их санкционированием в нормативных правовых актах.

[21] ЗАКОНОТВОРЧЕСТВО – осуществляемая в определённом, нормативно установленном процедурном порядке деятельность высшего законодательного органа страны, а в федеративном государстве также законодательных органов субъектов Федерации или непосредственно самого народа (референдум) по установлению, изменению или отмене имеющих высшую юридическую силу правовых норм, закрепляемых в законодательных актах // Методическое обеспечение проектирования законов субъектов Российской Федерации. В 2 частях [А. С. Пиголкин, В. М. Сырых]. Хабаровск: ДВАГС, 2001. (Часть 2). С. 18.

[22] ЗАКОН Хабаровского края (краевой закон) – нормативный правовой акт Хабаровского края, регулирующий наиболее важные общественные отношения, принятый Законодательной Думой края либо на референдуме края по предметам ведения края и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий края.