Государственное право Хабаровского края. Монографическое учебное пособие

Не исправило положение Советов и принятие в 1977 и 1978 гг. Конституций СССР и РСФСР.

Органами государственной власти в краях, областях, … являлись соответствующие Советы народных депутатов, которые в пределах полномочий, предоставленных им законодательством Союза ССР, РСФСР и АССР, принимали решения. Решения этих Советов, не являясь законами, в соответствии с Конституцией, были обязательны для исполнения «…всеми расположенными на территории Совета предприятиями, учреждениями и организациями, а также должностными лицами и гражданами».

Как и в прежние годы, Советы народных депутатов продолжали руководить всеми отраслями государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства как непосредственно, так и через создаваемые ими органы государственного управления. Советам были подотчётно и подконтрольны исполнительные и распорядительные органы.

Советы имели право отменять акты нижестоящих Советов в случае несоответствия этих актов законодательству.

Исполкомы в пределах своей компетенции принимали решения и издавали распоряжения и имели право отменять решения и распоряжения исполкомов нижестоящих Советов.

Исторический анализ советского строительства показывает, что на протяжении всего периода большая часть РСФСР (края и области) не обладала никакой автономией, оставалась унитарной, её деление носило исключительно административный характер. Кроме того, как пишет С. М. Гороховатский «В период существования СССР федеративное устройство России не было статичным. В него постоянно вносились изменения. Общей тенденцией было увеличение количества автономий в субъектном составе на всех уровнях Федерации и укрупнение самих субъектов, повышение их „федеративного статуса“. Такой рост осуществлялся преимущественно за счёт присоединения к РСФСР новых территорий и за счёт сокращения „унитарной“ части России. При этом национальным федеративным образованиям передавались не только большинство территорий со смешанным населением, но и чисто русские по населению территории, усиливавшие экономическую составляющую национально-территориальных автономий»82. Как пример здесь можно привести Сумскую, Донецкую, Луганскую области и Крым УССР; Витебскую, Могилёвскую и Гомельскую области БССР и ряд других территорий.

Конец 1980 – начало 1990 гг. характеризуется политическими преобразованиями как в СССР, РСФСР, так и в АССР, краях, областях, автономных областях и автономных округах в составе РСФСР, которые стали важными, но вместе с тем и драматичными событиями в истории России.

Все союзные республики принимают Декларации о государственном суверенитете, начинается так называемый «парад суверенитетов»83 и происходит территориальное размежевание единого государства (СССР) на самостоятельные государства, которое происходило чётко по границам союзных республик по состоянию на 1991 г. без учёта исторических, национальных, территориальных и экономических принципов их образования, что, конечно же, не могло не сказаться в будущем.

Одновременно в СССР среди коммунистов вновь стала набирать популярность идея возрождения в стране либеральной концепции местного самоуправления как формы власти народа. Идея эта коммунистами была воплощена в принятом в апреле 1990 г. законе СССР об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР84, в соответствии с которым местное самоуправление в СССР объявлялось частью социалистического самоуправления народа, призванное «…обеспечить реализацию прав и свобод граждан, их самостоятельность в решении вопросов социального и экономического развития территории, охраны окружающей среды».

Статья 3 Закона определяла, что «Основным звеном в системе местного самоуправления являются местные Советы народных депутатов как представительные органы власти. На своей территории Советы координируют деятельность всей системы местного самоуправления». Термин «местное самоуправление» был коммунистами закреплён в Конституции СССР85.

Таким образом, единая система органов государственной власти в лице Советов народных депутатов дополнилась новым понятием «местное самоуправление», что это такое, пока ещё, никто не понимал. Сегодня, на первый взгляд, можно предположить, что создатели Закона и Конституции, по-видимому, даже не представляли, что создают фундамент другого общества, которого они и сами вряд ли желали. Но, во-первых, как покажет дальнейшее исследование, это оказалось не так и, во-вторых, разрушение системы управления в СССР и Союзных республиках началось и занялись этим именно функционеры КПСС как в центре, так и на местах!

Политическая реформа, как уже говорилось выше, закончилась удалением из ст. 6 Конституции СССР положения о руководящей и направляющей роли КПСС и формирование нового института – поста президента СССР86. Начинается массовый исход «коммунистов» из состава КПСС. Партия перестаёт быть тем скрепом, который цементировал многонациональное советское государство от распада.

По примеру СССР, под возгласы о необходимости персональной ответственности за дела в стране, в отличие от коллективной в лице Советов, в РСФСР вначале 1991 г. вводится институт Президента РСФСР87. Но высшим органом государственной власти оставался Съезд народных депутатов РСФСР, Президент РСФСР являлся высшим должностным лицом РСФСР и главой исполнительной власти в РСФСР.

В декабре 1990 г. произошло коренное изменение в системе органов власти в краях и областях. Были разделены функции Совета народных депутатов и их исполнительных комитетов88. В августе 1991 г. деятельность исполкомов была прекращена, на их основе стали создаваться администрации, которыми руководили главы администраций89. Главы администраций объявлялись правопреемниками исполкомов Советов. Назначать их (и освобождать от должности) поручили Президенту РСФСР. Постановление должно было действовать вплоть до принятия законов «об управлении краем, областью» и «об автономных областях, автономных округах»90. В октябре 1991 Указом Президента РФ Б. Н. Ельцина главой администрации Хабаровского края был назначен В. И. Ишаев91.

Одновременно Президент РСФСР вводит институт полномочных представителей в субъектах РФ, которые представляли Президента РСФСР в отношениях с представительными и исполнительными органами власти краёв, областей, … органами местного самоуправления, общественными объединениями и гражданами; <…> вносят Президенту РСФСР мотивированные предложения по отстранению от исполнения обязанностей должностных лиц органов исполнительной власти краёв, областей, … в случае нарушения ими законодательства РСФСР. Указом от 24.08.1991 г. Президент назначил в край своего полномочного представителя, бывшего народного депутата СССР – В. М. Десятова92. Таким образом, глава государства смог обеспечить политическое воздействие на региональные органы через политический институт полномочных представителей Президента РФ первоначально в субъекте РФ, а затем в субъектах РФ включённых в федеральный округ93.

Автономные республики в составе РСФСР начали борьбу за повышение своего статуса до уровня союзной республики, зачастую на грани сепаратизма, а края, области до статуса республики в составе РСФСР. Союзный центр, с целью успокоить националистические настроения в АССР, принимает закон о разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами федерации94 в соответствии с которым АССР получили статус государств в ранге субъекта федерации Союза ССР.

АССР принимают свои Декларации о государственном суверенитете95.

Так, Декларация Якутской-Саха АССР о государственном суверенитете96, закрепила положения о том, что «Конституция Якутской-Саха ССР уважает Конституцию РСФСР, Конституцию Союза ССР и обладает правом верховенства на территории республики <…> Действие актов РСФСР и Союза ССР, вступающих в противоречие с суверенными правами народа республики, приостанавливается Верховным Советом республики. Разногласия между Якутской-Саха ССР, РСФСР и Союзом ССР в этих случаях разрешаются в порядке, устанавливаемом Федеративным и Союзным договорами»97 (ст. 2) (курсив наш, Б.Х и Е.Ш.).

Статья 5 Декларации устанавливала «Земля, её недра, воды, леса, растительный и животный мир, другие природные ресурсы, воздушное пространство и континентальный шельф на территории республики являются её исключительной собственностью».

Закон Якутии 1991 г. «О государственном статусе Якутской-Саха Советской Социалистической Республики»98 определил право на гражданство республики, на создание собственной правовой системы, на собственное определение отношений республики с Россией, СССР и иностранными государствами. По закону республика могла самостоятельно выбирать общественный и государственный строй и государственный язык, а вмешиваться во внутренние дела республики стало невозможным без соглашения с Верховным Советом Якутии.

Как уже говорилось выше, в декабре 1991 г. прекращает свою деятельность Союз Советских Социалистических Республик. Руководители трёх союзных республик (БССР, РСФСР и УССР) пытаются создать новое геополитическое образование – Содружество Независимых Государств99.

Последующие отношения бывших советских союзных республик подтвердил хрестоматийный пример, к чему приводит парад суверенитетов, показав, что когда-то экономически развитые территории – Союзные республики в составе СССР, – став «суверенными» государствами, в большинстве своём, превратились из советских протогосударств100 в химерические101 территориальные образования злобные к своему более успешному соседу102.С распадом СССР с новой силой вспыхнули сепаратистские тенденции в АССР, и ставили на грань разрыва теперь уже единое российское правовое и экономическое пространство, что могло привести теперь уже к исчезновению с политической карты Российской Федерации как суверенного государств.

Отразился этот сепаратизм, прежде всего, в дополнениях и изменениях внесённых в конституции АССР. Так в Конституции Республики Саха (Якутия)103 принятой 04.04.1992 г. новые нормы, исходя из Декларации о государственном суверенитете, звучали уже следующим образом:

– республика получила новое название;

– ст. 5. «Земля, недра и их богатства, воды, леса, растительный и животный мир, другие природные ресурсы, воздушное пространство, континентальный шельф на территории Республики Саха (Якутия) являются её собственностью и неотъемлемым достоянием народа Республики Саха (Якутия)».

– ст. 41. «Законы Российской Федерации, принятые по вопросам, отнесённым к совместным полномочиям, вступают в силу на территории РС (Я) после ратификации их Верховным Советом РС (Я). Республика Саха (Якутия) вправе приостанавливать на своей территории действия законов и иных актов Российской Федерации и опротестовывать их в порядке, установленном договором, если они нарушают Федеративный договор, противоречат Конституции или законам РС (Я).

Часть территории республики была закрыта для въезда жителей РФ.

Конституция так же определяла, что Президент Республики получил право на формирование собственной армии.

Даже такой небольшой комментарий Конституции Республика Саха (Якутия) позволяет сделать вывод о том, что, декларации, а вслед за ними и Конституции АССР разрывали единое российское правовое и экономическое пространство и вели, теперь уже, к распаду РСФСР104.

Как пишет В. В. Иванов «Остановить самодеятельность республик не представлялось возможным, тем более, что, повторюсь, они лишь двигались следом за Союзом и РСФСР. И, согласно известному правилу, российскому Центру пришлось „организовать и возглавить“ процесс „президенциализации“». С этой целью Верховный Совет РСФСР 11.10.1991 г. принимает Постановление «О главах исполнительной власти республик в составе РСФСР»105, в котором признавалась легитимность президентства и устанавливалось, что, во-первых, «глава исполнительной власти (президент) республики» входит в «единую систему исполнительной власти РСФСР, возглавляемую Президентом РСФСР»; во-вторых, компетенция главы исполнительной власти (президента) республики устанавливается республикой самостоятельно, хотя при этом она обязана объявлять его своим высшим должностным лицом и поручать ему возглавлять своё правительство; в-третьих, глава должен избираться на прямых выборах, проводимых с согласия Президиума ВС РСФСР106, регулируемых республиканскими законами «…на основе принципов избирательного права, установленных в Конституции РСФСР»107.

Постановлением V Съезда народных депутатов РСФСР от 01.11.1991 г.108, в Конституцию (Основной закон) РСФСР 1978 г. была включена глава 151 «Глава исполнительной власти (Президент) республики в составе РСФСР», согласно которой президент республики объявлялся высшим должностным лицом республики и главой исполнительной власти в республики в составе РСФСР.

В ряде автономных республик были проведены выборы президентов109.

Политическое руководства Российской Федерации, не смотря на критику национальной политики большевиков и ленинских принципов строительства СССР, из-за слабости своего положения вынуждено было, уступая националистическим поползновениям руководства республик в составе РФ, строить свои взаимоотношения с республиками именно по этим принципам. Но аппетиты у республиканской националистической элиты постоянно росли и, в конце концов, вылились в противостояние с федеральным центром и даже в вооружённое сопротивление на отдельных территориях.

Однако без изменений долгое время оставался статус краёв, областей, … И как результат здесь начинается новый виток борьбы за выравнивание своего статуса, хотя бы до статуса АССР. Толчком послужило опубликование Постановления Президиума ВС РСФСР от 09.08.1990 №134—1 «О защите экономической основы суверенитета РСФСР»110 и Указа Президента СССР отменяющего это постановление111.

В августе 1990 г. на региональном совещании руководители Верховного Совета Якутской АССР, Приморского и Хабаровского краевых, Амурского, Камчатского, Магаданского и Сахалинского областных, Еврейской автономной области Советов народных депутатов рассмотрев вопрос «О законодательной инициативе к вопросу „О федеративном устройстве РСФСР“», предложили наделить правами республик все территориальные и национально-территориальные образования, предоставив им государственные полномочия (в том числе, в вопросах: принятия законодательных актов; самостоятельного установления структуры, порядка организации и деятельности органов власти; бюджетной и налоговой систем и ряде других)112.

Президиум Магаданского областного Совета народных депутатов принимает Обращение к Президенту СССР и Председателю Верховного Совета РСФСР, в котором требовал признания за Магаданской областью экономических прав субъекта РФ113.

Вторая сессия Совета народных депутатов Чукотского автономного округа (ЧАО) XXI созыва 28.09.1990 г. торжественно провозгласила государственный суверенитет Чукотской советской автономной республики (орфография оригинала, Б.Х и Е.Ш.) и решимость создать демократическое и правовое государство в составе РСФСР и СССР114, с выходом из состава Магаданской области115.

О желании стать республикой заявил и Корякский автономный округ (КАО), но пока без выхода из состава Камчатской области116.

Вначале 1990 гг. в Еврейской автономной области (ЕАО) начинается долгая борьба за возможность создания Еврейской Автономной Советской Социалистической Республики117, приведшая в 1992 г. к выходу ЕАО из состава Хабаровского края.

Вокруг этого прецедента до сих пор ведётся полемика о правомерности выхода. Так в течение многих лет в большинстве научных произведений используется следующая фраза «Постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР Еврейская автономная область была выделена из состава Хабаровского края в самостоятельный субъект Российской Федерации. Позднее (29.10.1991 г.) областным Советом ЕАО была принята Декларации о государственно-правовом статусе Еврейской автономной области»118.

Несколько иную интерпретацию даёт В. А. Каштанюк, которая пишет, что «Совет народных депутатов ЕАО не принимал решения об изменении государственно-правового статуса области, о её выходе из административного подчинения Хабаровскому краю. Однако 05.04.1991 г. Съезд народных депутатов РСФСР119 признал право автономных областей и автономных округов на выход из состава краёв и областей. На наш взгляд первоначально „самостоятельность“ ЕАО была оформлена Федеративным договором от 31.03.1992 г.120, а юридически – Конституцией РФ 1993 г.»121. По нашему мнению, эти выводы ближе к истине.

Подробно история приобретения ЕАО самостоятельности рассмотрена М. Д. Пищуком в 2019 г. в специальной статье122, где на основе анализа архивных материалов авторы делает выводы о том, что было несколько причин, толкавших руководство ЕАО к повышению своего статуса и самостоятельности. А именно:

– получение Еврейской АО финансовой независимости. Это декларировалось, прежде всего, как способ выбрать самостоятельную экономическую стратегию для своего региона и быть независимым от решений руководства Хабаровского края;

– статус республики мог привлечь внимание международного сообщества и зарубежные инвестиции. Предполагалось воссоздать идею о «втором национальном государстве евреев» и привлечь в Еврейскую АО значительные денежные средства;

– номенклатурные интересы: обладание собственной структурой власти и возможность продвигать в ней свои интересы в условиях новой России. Руководство Еврейской АО видело в повышении статуса АО реальную возможность обрести больший политический вес внутри страны, став частью новой политической элиты (руководителями самостоятельного региона).

Анализ документальных материалов по изменения статуса ЕАО позволил М. Д. Пищуку констатировать, что:

– руководители РСФСР и ЕАО полностью проигнорировали существующее на тот момент российское правовое поле, требования населения, которое выступало не только против повышения статуса АО, но и против самостоятельности субъекта. Как результат – ЕАО стала единственным субъектом РСФСР, в котором население не одобрило повышение статуса и его самостоятельности;

– корни многих современных проблем Еврейской АО лежат в механизме принятия решения о самостоятельности ЕАО в 1990 – 1991 гг.

В марте 1992 г. в России принимается закон «О краевом, областном Совете…». Закон закреплял обязательную выборность глав администраций. Право утверждать структуру администрации поручили Совету. Глав администраций ограничили и в ещё одном важном вопросе – назначения и освобождения от должностей руководителей «органов управления финансами и социальной защиты населения». Эти решения впредь должны были утверждать Советы. Главам администраций оставили право опротестовывать решения Советов. Закон наделил Совет полномочием выражать недоверие избранному главе администрации «в связи с опущенными им нарушениями Конституции РСФСР и законов Российской Федерации».

Характеризуя Закон необходимо остановиться на таком положении как наделении Совета полномочием выражать недоверие избранному главе администрации («…в связи с допущенными им нарушениями Конституции РСФСР и российских законов» – п. 2. ст. 42), принять решения о выражении недоверия могли депутаты численностью не менее двух третей избранного депутатского корпуса (п. 3 ст. 27). После выражения главе недоверия Президент мог отстранить его от исполнения обязанностей, а депутаты – запустить процедуру отзыва, то есть специального голосования избирателей по вопросу о прекращении полномочий главы (п. 2, 3 ст. 42)123. Президент также обладал правом отрешить главу «…за нарушение Конституции РСФСР и законов Российской Федерации, актов, принимаемых Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации» на основании заключения Конституционного Суда» (ст. 68). На назначенцев последняя норма, естественно, не распространялась. И Ельцин мог их отрешать, не привлекая Суд.

Как бы вдогонку к этому положению Президент своим Указом от 07.08.1992 г. утвердил Положение о дисциплинарной ответственности глав администраций124 (согласно которому Президент мог как отрешать назначенцев, так и применять к ним другие меры дисциплинарных взысканий: замечание и предупреждение о неполном служебном соответствии).

Само название Закона «О краевом, областном Совете…» уже говорит, что он не распространялся ни на ЕАО, ни на автономные округа (для них планировали принять отдельные законы), ни на Москву и Санкт-Петербург, ни на республики. Последние, согласно Конституции, должны были самостоятельно определяться с организацией власти, в том числе исполнительной. То есть, Закон ещё раз подтвердил неравенство субъектов РФ.

Но сепаратистские тенденции в республиках и борьба за выравнивание своего статуса в краях, областях не затухала.

Слабый федеральный центр был вынужден вновь согласиться с подобными поползновениями и закрепить новый статус бывших АССР и 4 автономных областей в подписанном 31.03.1992 г. Договоре о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти суверенных республик в составе РФ125.

Одновременно были заключены ещё два аналогичных договора:

– с краями, областями, городами Москва и Санкт-Петербург;

– с Еврейской автономной областью и автономными округами126, тем самым признав ЕАО и автономные округа самостоятельными субъектами Российской Федерации – России. Но, не предоставив им, пока, статуса республик.

Договоры были включены в текст Конституции РФ – России в ред. 1992 г.127 как приложение128.

В Конституции Российской Федерации – России были закреплены отдельные договорные положения129.

Федеративный Договор ввёл понятие субъект Российской Федерации130, предоставил краям, областям, городам Москве и Санкт-Петербургу131 право принимать свои уставы. Несколько позже, как уже говорилось выше, такое же право получили автономная область и автономные округа и определил круг их вѐдения.

Но Договоры не выровняли статус республик, краёв, областей, … по-разному регламентировав отдельные общественные отношения в республиках и остальных субъектах РФ.

Например, краям, областям в отличие от республик суверенитет предоставлен не был, они не стали государствами. Если республикам Федеральный центр предоставил право самостоятельно определять систему органов власти, то для краёв, областей установление системы органов представительной и исполнительной власти было отнесено к ведению федеральных органов государственной власти РФ и т. п. Не получили края, области пока и права на своё региональное законотворчество, на свою судебную систему. В результате края и области вынуждены были «Просить Верховный Совет Российской Федерации повторно рассмотреть вопрос о предоставлении органам государственной власти краёв, областей права принятия законов для осуществления правового регулирования на соответствующих территориях»132.

Можно констатировать, что после принятия Закон РСФСР от 21.04.1992 №2708—1133 и внесение соответствующих изменений в Конституцию, советская система государственных органов местной власти и управления была сломана и разбита на два самостоятельных уровня:

– уровень государственной власти и управления края, области, автономной области и автономного округа в составе РФ134;

– уровень местного самоуправление в РФ135.

Таким образом, в Российской Федерации в 1992 г. было завершено создание трёх уровней власти и управления:

– федеральный уровень государственной власти и управления,

– уровень государственной власти и управления республики, края, области, автономной области и автономного округа в составе РФ136;

– уровень местного самоуправления137.

Указанными выше нормативными правовыми актами в Российской Федерации были сформированы пять видов территорий с различным правовым статусом:

– суверенные республики – государства в составе Российской Федерации, имеющие свою конституцию и осуществляющие собственное правовое регулирование, включая принятие закона и иных правовых актов;

– административно-территориальные объединения: края, области, города республиканского подчинения, которым предписывалось иметь свой устав и иные правовые акты;

– национально-территориальные объединения: автономная область, автономные округа, получившие право на свои нормативны правовые акты.

То есть, Федерация оставалась ассиметричной.

На Дальнем Востоке субъектами РФ стали: Приморский и Хабаровский края, Амурская, Камчатская, Магаданская, Сахалинская области, Еврейская автономная область, Корякский и Камчатский автономные округа.

Правовое и экономическое неравноправие разбудило федералистские тенденции теперь уже в краях, областях, автономных областях, автономных округах, где начинается борьба за признание за ними статуса республик. Наиболее известны попытки Э. Росселя создать Уральскую республику.

Но и на Дальнем Востоке были примеры борьбы за выравнивание статусного положения субъектов РФ.

Так, малый Совет Приморского краевого Совета народных депутатов 05.07.1993 г. рассмотрел вопрос о возможности создания в Приморском крае Приморской республики. В решении малого Совета отмечалось, что, поддерживая общую позицию представителей краёв и областей России о необходимости конституционного закрепления равного статуса всех субъектов Федерации, члены малого Совета решили вынести на обсуждение сессии проект декларации о статусе Приморского края. Этот документ предполагал предоставление Приморью, входящему в состав Российской Федерации, более весомых полномочий, сравнимых с правами республик. Сессионная дискуссия по проекту Устава края должна была выявить и предпочтение депутатов в выборе статуса края: будет это республика Приморье или какое-то иное государственное образование138. Сессия краевого Совета 08.07.1993 г. поддержала это предложение и приняла Декларацию о статусе Приморского края. В Декларации заявлялось о намерении учредить на территории Приморского края государственно-территориальное образование, имеющего конституционно-правовой статус республики в составе Российской Федерации.