Государственное право Хабаровского края. Монографическое учебное пособие

И вот здесь хотелось бы обратить внимание на институт земства созданный во второй половине XIX в. для решения, прежде всего экономических проблем, так как развитие капиталистических отношений поставили перед российским государством к этому времени задачи по реформированию феодальных общественных отношений как на уровне государства, так и на уровне её административно-территориальных единиц – губерний23, областей24, уездов25.

Именно с целью решения этих задач МВД России разрабатывает, а Александр II издаёт 01.01.1864 г. Положение о губернских и уездных земских учреждениях для заведования делами, относящимися к местным хозяйственным пользам и нуждам26, которым учреждались губернские и уездные земские учреждения. Это, во-первых.

Положение 1864 г. закрепило переход к системе местного цензового (имуществен-ного) представительства посредством курий, формируемых на основе имущественного ценза и введение системы прямого и косвенного избрания в состав выборных (представительных) органов. В результате были созданы земские органы управления: всесословные выборные земские собрания (губернские, уездные), состоящие из гласных и избираемые ими соответствующие земские управы – исполнительные органы.

В досоветской, советской и части постсоветской научной литературе земскую систему управления, созданную Александром II, зачастую называют «местным самоуправл-ением»27. Но что характерно, во-первых, в самом Положении о губернских и уездных земских учреждений термин «самоуправление» не употребляется; во-вторых, данная система организовывалась именно на уровне губернии и уезда, ниже – в городе, волости, селе, станице, улусе… существовала иная система управления регулировавшаяся специальными нормативными актами, но она соотносилась научными кругами, совместно с земством как местное самоуправление. Хотя для города она организовывалась в соответствии с Городовым положением28 как городское общественное управление29. В более мелких населённых пунктах (волость, село, станица, улус, …) – крестьянское (сельское) общинное управление30, казачье управление31 и самобытное (национальное) управление коренных народов32. То есть, земство, городское общественное управление, управление в волости селе, станице… были совершенно разными уровнями и системами управления.

Во-вторых, анализ правовой регламентации и административной деятельности земских органов33 позволяет сказать, что земство, оказалось чисто российским институтом, регулирующим управление на уровне губернии – уезда, вызванным к жизни спецификой общественного развития России в 60 гг. XIX в.34

В-третьих, анализируя историю формирования земского управления на уровне: губерния – уезд, авторы данного исследования приходят к выводу о том, что в 1864 г. российская политическая элита, ознакомившаяся с опытом регионального (польского и финского) парламентаризма попробовала создать свою систему регионального управления на уровне губерния – уезд в форме земства, но европейски настроенные круги, внеся в юридическую лексику термин «самоуправление»35, попытались свернуть её на европейский манер, включив, пока ещё теоретически, земство в местное самоуправление, тем самым поставив на грань разрушения всю систему управления на уровне губерния – уезд – город – село, чем на наш взгляд, была извращена суть земских реформ, что и привело к отторжению граждан страны от участия в её осуществлении.

Сегодня можно предположить, что в научную среду конца XIX начала XX вв. термин «самоуправление» был вброшен российскими учёными с целью затушировать истинные причины введения в стране земского и городского управления – переложить решение местных проблем на плечи населения, и придать новому институту некое подобие либерально-демократического участия населения в их решении. Особенно показательным в этом отношении является факт не введения земства в дальневосточных областях, но обязательного исполнение земского финансового бремени их населением.

И как уже неоднократно нами отмечалось36, развитие теории государственного права субъектов РФ после 1993 г. ставит на повестку дня вопрос о пересмотре отношения к земству – от понимания его как одной из составляющих местного самоуправления к пониманию как нового уровня регионального государственного управления, предтече регионального управления в Российской Федерации.

Исходя из всего вышесказанного, можно сделать вывод о том, что ЗЕМСТВО (земское управление) управление территорией (губерния, уезд) через местные органы (земское собрание, земская управа) формируемые посредством выборов для решения как отдельных государственных вопросов, так и вопросов местного значения.

Что касается Дальнего Востока и Якутии, в разрешении вышеописанных вопросов, организация управления на этих территориях имеет некоторые особенности. Одна из них заключается в том, что если городское общественное управление было введено в дальневосточных и якутских городах, то вот земское управление царским правительством на этих территориях не вводилось. То есть, на уровне областей Приамурского генерал-губернаторства37 и Якутии до 1917 г. действовало государственное управление в форме губернаторского правление38.

Правительство неведение здесь земства объясняло тем, что население территорий не было готово взять на себя функции регионального управления, поскольку, во-первых, прошло всего три десятка лет с тех пор, как к России были присоединены приамурские и приморские земли, малоизученные, со слабым укоренением славянского населения, с протяжной «прозрачной» границей с сопредельными странами, они требовали от центральной власти особых решений в их управлении, во-вторых, отсутствовало крупное (помещичье) землевладение, а именно на помещика опиралась власть, проводя земскую реформу. Но сибирские территории имели более длительную историю их освоения русскими и, по-видимому, не только вышесказанное было причиной неведения здесь земского управления. На наш взгляд неведение земства на Дальнем Востоке и Якутии объясняется и тем, что из-за большой отдалённости друг от друга населённых пунктов и малой заселённости, они не могли решать вопросы огромных территорий (областей, уездов) за счёт местных бюджетов. Территории требовали государственного вмешательства в дела народов проживающих здесь и прежде всего в экономических вопросах39.

Вторая особенность состоит в том, что среди сибиряков ещё вначале XIX в. рассматривались идеи автономизации. Так областную автономию для Сибири предполагал уже Н. Н. Муравьев-Амурский (1809 – 1881 гг.)40. К середине XIX в. среди буржуазии и части буржуазной интеллигенции Сибири зарождается движение, позднее получившее название Сибирского областничества. Движение имело целью добиться автономии для свободного капиталистического развития сибирских областей. Центрами областничества были города Томск и Иркутск. Именно здесь шла подготовка к созыву I Сибирского областного съезда, был сформирован его оргкомитет. Основные цели движения были выработаны в августе 1905 г. на конференции в г. Томске.

Но, все эти предложения продолжительное время оставались только на бумаге.

Революционные события 1917 г. привели к появлению Российской Республики. Первоначально республика, как и царская Россия, была унитарным государством. Временное правительство стояло на позиции строительства унитарной «единой и неделимой» республики. Реформирование государственного устройства предлагалось свести к областной автономии, пределы полномочий которых будут определяться центральной властью.

Разбуженное Февральской революцией (1917 г.) национально-освободительное движение и провозглашение большевиками права наций на самоопределение активизировали стремление многонационального населения России к созданию национальных государств. Однако первоначально национальная буржуазия не стремилась к выходу из России, ориентируясь на получение автономии в составе России.

Национально-освободительные движения в европейской части России вызвали федералистских тенденций и в ряде регионов Сибири и Дальнего Востока России.

Так, в августе 1917 г. сибирские областники и поддерживающие их правые эсеры с согласия Временного правительства созвали в г. Томске конференцию общественных организаций, где объявили практической задачей дня автономию Сибири и даже учредили государственный флаг бело-зелёного цвета. Областники-автономники высказывали примерно такие мысли: «…когда у нас будет Дума и своё министерство финансов, наши сибирские концессионеры, предприниматели, золотопромышленники, строители железных дорог, торговцы маслом и владельцы каменноугольных копей перестанут ездить в Петроград и отаптывать пороги столичных канцелярий и контор, а будут ездить в резиденцию Сибирской областной думы и тут будут обделывать свои дела»41. Как видим, основной смысл автономии – экономика. Но, кроме того, по мнению областников, автономия могла бы оградить Сибирь от назревавшей в России социалистической революции. Проблемы сибирского областничества в эти годы рассматривались в статьях Н.Н Козьмина, Н. Я. Новомбергского и ряда других авторов42.

Состоявшееся в г. Благовещенске 22.12.1917 г. собрание Сибирского федерального демократического союза (областников федералистов), на котором присутствовали 377 человек, создало организационный комитет по формированию организации областни-ков, которая бы ставила своей целью объединение всех граждан «Великой Сибири», в том числе и амурцев, и всего Дальнего Востока для борьбы за полную автономию Сибири и объединение с Россией на началах федерации по примеру США43.

В отдельных же дальневосточных областях были довольно сильные сепаратистские устремления, направленные первоначально на установление «автономии» с последующим отделением от России. Наиболее преуспели в этом камчатская буржуазия и часть областного Комитета общественной безопасности (КОБ), предлагавшие создать автономную Камчатку в перспективе с отделением её от Советской России. Главная цель автономии – не допустить советизации региона. В приказе Камчатского КОБ от 19.03.1918 г. №1 говорилось: «Камчатский областной комитет безраздельно взял всю полноту власти в свои руки впредь до созыва Всероссийского Учредительного собрания… и объявил Камчатскую область автономной по отношению к Российскому государству»44.

Но не только правых привлекали идеи сепаратизма и федерализма, «болели» этим и большевики. Но если в Мурманске большевик А. М. Юрьев – председатель Мурманского краевого Совета рабочих и солдатских депутатов в марте 1918 г. заявил, как и камчатская буржуазия, о выходе из состава Советской России, то работавший

1 – 10 апреля 1918 г. в г. Благовещенске, V Объединённый съезд крестьянских и казачьих депутатов Благовещенского Совета объявил себя «…первым организационным съездом Автономной Амурской трудовой социалистической республики, вследствие чего исполнительному комитету поручается распубликовать и довести до сведения краевого Совета и Совнаркома, что отныне Амурская область является Амурской социалистической республикой как составная часть Великой Российской Советской Республики»45. В советское время существовало мнение, что главная цель объявления республики – «…обойтись без Москвы, Иркутска, Хабаровска в решении местных вопросов»46.

Вначале XXI столетия в научных кругах появилась несколько иная точка зрения. Например, Н. А. Шиндялов анализируя деятельность исполкома республики, возглавляемого Ф. Н. Мухиным, делает вывод о том, что появление республики – это продукт уравнительно-утопических идеалов эсеров-максималистов и анархо-синдикалистских взглядов значительной части делегатов V Объединённого съезда трудящихся Амурской области47.

Республика просуществовала несколько месяцев, и уже летом 1918 г. органы власти были переформированы, на основе Конституцией РСФСР.

Таким образом, Камчатская автономная область и Амурская автономная республика были первыми в осуществлении попытки автономизации российских территорий после октябрьских событий 1917 г.48

В последующем территориальный принцип автономизации был заменён на национальный. Стали создаваться национальные автономии. Инициатива создания автономий исходила от местных органов власти. Русские государствоведы отрицательно относились к такой практике считая, что такое построение федерации (на национальной основе), представляет задачу государственного строительства практически неосуществимой49.

Несколько поостыл региональный сепаратизм после принятия в июле 1918 г. Конституцией РСФСР50, в соответствии с которой Россия объявлялась Республикой51, вся власть в центре и на местах принадлежала Советам рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Верховная власть принадлежала Всероссийскому съезду Советов, а в период между съездами Всероссийскому Центральному Исполнительному Комитету Советов (ВЦИК) – высшему законодательному, распорядительному и контрольному органу РСФСР52. На местах областному съезду – облисполкому.

Сущность советской системы государственного управления заключалась в соединении в одном органе – Совете – законодательной, исполнительной, а на первых порах и судебной власти53 (по К. Марксу – работающая корпорация). Именно в этой системе зародилось региональное конституционное нормотворчество, когда новые национально-территориальные образования – республики в составе РСФСР – начали разрабатывать свои конституции.

В ходе социалистического переустройства России В. И. Ленин54 и партия большевиков, учитывая новую обстановку (сепаратистские тенденции по всей России фактическую независимость Украины, Белоруссии, Кавказа, Средней Азии и т.д.), обратились к пересмотру социалистического принципа демократического централизма55, понимая федерацию как «союз равных». Исходя из этого Конституция РСФСР в ст. 11 предоставила Советам областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, возможность объединяться в автономные областные союзы, которые «входят на началах федерации» в РСФСР.

За два месяца до принятия первой российской конституции И. В. Сталин56 в беседе с сотрудником газеты «Правда»57 сформулировал следующие принципы федеративного российского государства, раскрывающие его историческую роль и перспективы:

– Российская Федерация – это «…союз определенных исторически выделившихся территорий, отличающихся как особым бытом, так и национальным составом (Польша, Украина, Финляндия, Крым, Закавказье, Туркестан, Среднее Поволжье, Киргизский край)»;

– разделение полномочий между центром и федерирующимися областями. Центральному съезду народных комиссаров вопросы военно-морского дела, внешние дела, железные дороги, почта и телеграф, монета, торговые договоры, общая экономическая, финансовая, банковская политика. Все остальные дела и, прежде всего, формы проведения общих декретов, школа, судопроизводство, администрация и т. д. отойдёт к областным совнаркомам;

– отрицание обязательного «государственного» языка в судопроизводстве и в школе;

– государственное устройство: «…во-первых, нет двухпалатному парламенту, формируемому по принципу общих выборов (одна палата) и конструируемый штатами или кантонами – федеральный совет. Да – избираемому всеми трудовыми массами России съезду Советов или заменяющему его центральному исполнительному комитету; во-вторых, нет всеобщего избирательного права, избирательное право тем, кто эксплуатируется или не эксплуатирует чужого труда; в-третьих, исполнительный орган формируется съездами советов из кандидатов, выставленных центром и федерирующимися областями»;

– российский федерализм – переходная ступень к социалистическому унитаризму. На наш взгляд именно – это выражение даёт чёткий ответ на причины постоянного перекоса в строительстве российского федеративного государства в сторону жёсткого централизма. То есть большевики не пытались строить федеративное государство, они просто лозунгами о федерализме решали национальный вопрос. Особенно наглядно эта тенденция прослеживается в закреплении «права выхода из состава СССР» в Конституциях 1924 г. (ст. 4), 1936 (ст. 17), 1977 г. (ст. 72).

С принятием Конституции РСФСР 1918 г. вопросы национально-государственного строительства берутся под контроль центральных органов РКП (б) и Советского государства, а в некоторых случаях и проектируются ими с целью укрепления советской власти. Инициатива создания новых автономий постепенно перетекает от местных Советов к центральным органам власти РСФСР. Прежде всего, это выражалось в том, что в рассматриваемое время любое автономное образование оформлялось соответствующими правовыми актами ВЦИК, Совнаркома или совместными актами при активном участии государственных органов Федерации. Ими определялись форма автономии, территория, решались принципиальные вопросы об органах власти и управления, они же закладывали основы правового статуса автономий58.

Так большинство автономных образований в составе РСФСР были созданы в результате претворения в жизнь большевистской точки зрения сформулированной В. И. Лениным59 и победившей в теоретическом споре в 1920 гг., по которой создание советской государственности у туземных народов являлось главным средством преобразования их патриархально-родового общества в социалистическое60.

Исходя из ленинских установок Х съезд РКП (б) (1921 г.)61, разрабатывая эту линию в своём решении по национальному вопросу, наряду с мерами экономической помощи, поставил задачу помочь народам восточных окраин развить и укрепить советскую государственность в формах, соответствующих их национально-бытовым условиям.

С конца 1918 по 1922 гг. возникли 7 автономных республик, 8 автономных областей62 и две трудовые коммуны (Карельская и Немцев Поволжья).

И вновь мы видим, что в отличие от европейской части советской России Дальний Восток имеет некоторые особенности в государственном строительстве:

во-первых, центробежные тенденции в 1918 – 1919 гг. в России привели в Сибири и на Дальнем Востоке к провозглашению ряда национально-территориальных автономий и образованию многочисленных «центральных» и областных правительств, что могло привести к уничтожению территориальной целостности Сибири и Дальнего Востока отделению этих «самостийных» территорий от России и попаданию под юрисдикцию иностранных государств63;

во-вторых, в связи с иностранной интервенцией здесь обострилась политическая обстановка. В результате Советское правительство, не имея возможности вести военные действия на два фронта (Запад и Дальний Восток), пошло на создание особого буферного государства – Дальневосточной Республики (далее, ДВР)64 – государственного образования с республиканской формой правления, основанной на началах парламентаризма и специфической системой местного самоуправления, сочетающей в себе частную собственность и признаки демократического централизма.

И как результат 23 – 27 апреля 1921 г. Учредительное Собрание дальневосточных областей обсудило и приняло Конституцию ДВР. Конституция представляла собой Основной закон как договор между гражданином и государством. Она стала правовой базой республики, регламентировавшей политическую, экономическую, социальную и другие сферы жизни ДВР.

Между тем, история этого государственного образования, существовавшего с 1920 по 1922 гг., изучена достаточно полно, в том числе и дальневосточными учёными65, что позволяет сделать некоторые выводы.

Первый. При формировании ДВР в основу экономической системы были положены рыночные отношения и госкапитализм.

Второй. Анализ существующих исторических документов позволяет сделать вывод о том, что история создания ДВР представляет научный интерес в плане изучения первого опыта строительства на российском Дальнем Востоке государственного образования с республиканской формой правления, основанной на началах парламентаризма.

Но переносить опыт государственного строительства ДВР в сегодняшний день Российской Федерации вряд ли возможно, потому что, во-первых, Дальневосточная Республика не была субъектом федерации, она имела статус суверенного государства со всей положенной государству атрибутикой (в частности, собственными финансами, армией и т.д.)66; во-вторых, «ДВР фактически не вышла из стадии становления»67, а значит, мы не можем проанализировать эффективность её государственной системы.

Народное Собрание Дальневосточной Республики 14.11.1922 г. приняло решение присоединиться к РСФСР68. 15.11.1922 г. Дальневосточная республика в тогдашних её пределах была объявлена неотъемлемой частью РСФСР и преобразована в Дальневосточную область РСФСР69. Область включала в себя Прибайкальскую, Забайкальскую, Амурскую, Приамурскую с северной частью Сахалина в то время ещё оккупированную японцами, Приморскую и Камчатскую70 губернии и полосу отчуждения Китайско-Восточной железной дороги. Территория Дальневосточной области занимала 2637,5 тыс. км2 с населением около 2 миллионов человек.

В декабре 1922 г. создаётся новое федеративное государство – Союз Советских Социалистических Республик (СССР)71. В отличие от принципов строительства РСФСР (автономии), Союз строился по ленинским принципам национальной политики: договорная основа, равноправие союзных республик, право выхода их из состава союзного государства, республиканское гражданство и т. п. РСФСР наряду с другими республиками (Украинской ССР, Белорусской ССР, Закавказской социалистической Федеративной Советской Республики) вошла на договорной основе в новую федерацию. В последующем в составе РСФСР были сформированы и затем выделены новые Союзные республики (Киргизская ССР, Казахская ССР, Туркменская ССР и др.).

В июле 1923 г. принимается Конституция СССР72, закрепившая в ст. 4 главы второй норму, согласно которой «…за каждой из союзных республик сохраняется право свободного выхода из Союза»73. В соответствии с этой нормой в принятой 31.01.1924 г. новой Конституции РСФСР74 в составе СССР, в ст. 15 было зафиксировано право РСФСР на выход из СССР75. Аналогично поступили и другие союзные республики76, чем в последующем (в 1991 г.) они и воспользовались, «разваливая» СССР.

Конституция РСФСР 1925 г. в ст. 2 главы первой определила, что «Российская Республика есть социалистическое государство рабочих и крестьян, строящееся на основе федерации национальных советских республик» (курсив наш, Б.Х и Е.Ш.).

Глава четвёртая уже говорила об автономных советских социалистических республик и областях, которые могли иметь свои конституции.

На наш взгляд, запись о национальных (автономных) республик и их конституциях появилась после того как в 1920 гг. на территории РСФСР стали создаваться автономные республики и области77. Несмотря на то, что в автономных республиках первоначально не предусматривалось принятие конституций, они уже тогда начали усиленную работу в этом вопросе78.

Таким образом, РСФСР вынуждена была лукаво согласиться с таким поползновением на единство государственного правового поля. Но чтобы застраховать государство от сепаратизма в ст. 44 предусматривалось, что основные законы (конституции) АССР принимались их съездами, а затем представлялись на утверждение ВЦИК РСФСР и вносились на окончательное утверждение Всероссийского съезда Советов79.

Создание на территории бывшей Российской империи двух федераций не устранило национальных противоречий до конца, а лишь на время их приглушило. К тому же союзное государство, внешне имеющее признаки федеративного, по сути, таковым, на наш взгляд, не являлось80.

Не исправили эту ситуацию принятая в 1936 г. Конституция СССР и принятая на её основе в 1937 г. Конституция РСФСР81, которые внесли изменения в систему органов государственной власти и местного управления в СССР, РСФСР и других союзных республик, соответственно.

Конституция РСФСР, в соответствии со ст. Конституции СССР в ст. 68 провозгласила РСФСР суверенным советским социалистическим государством.

По Конституции РСФСР 1937 г. в автономных республиках высшим органом государственной власти и единственным законодательным органом являлся Верховный Совет АССР. Высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти АССР – Совет Министров АССР, который образовывался Верховным Советом АССР и был перед ним ответственным и ему подотчётным. АССР имели собственные конституции и издавали свои законы. При этом Конституция РСФСР устанавливала, что «Законы РСФСР обязательны на территории Автономной республики. В случае расхождения закона Автономной республики с законом РСФСР, действует закон РСФСР».

Что касается краёв, областей, автономных областей и автономных округов в составе РСФСР то они не являлись субъектами Федерации, а были административно-территориальными единицами. Органами государственной власти у них являлись Советы депутатов трудящихся, исполнительными и распорядительными органами – избираемые Советами исполнительные комитеты в составе председателя, заместителей председателя и членов. Советы этих территорий. Советы и исполкомы были отнесены к местным органам власти и наличие у них законодательной власти, конституции, законов не предусматривалось.