Проблемы правового регулирования договора государственного (федерального) займа в России

Дилеры обладают правом непосредственного участия на рынке государственных ценных бумаг, являясь связующим звеном между государством и инвесторами, которые не имеют права самостоятельно заключать сделки и действуют исключительно через дилеров. Статус дилера, приобретаемый по договору с Банком России, предполагает соблюдение претендентом ряда предварительных условий, к числу которых относятся наличие лицензии профессионального участника рынка ценных бумаг на осуществление дилерской, брокерской и депозитарной деятельности; отсутствие нарушений налогового законодательства, задолженности по платежам в соответствующие бюджеты и внебюджетные фонды; наличие собственных средств в размерах, установленных ФКЦБ России63.

Дополнительными требованиями для банков являются выполнение обязательных резервных требований за последние три месяца, предшествующие месяцу подачи документов; членство в Национальной фондовой ассоциации; отсутствие санкций в виде предписания об ограничении проведения или о запрете на осуществление отдельных банковских операций, предусмотренных его лицензией, отзыва лицензии на осуществление банковских операций, назначения временной администрации по его управлению.

Кандидат в дилеры не должен иметь просроченной задолженности перед Банком России в период подачи и рассмотрения документов, а также неоплаченных расчетных документов в связи с отсутствием средств на корреспондентских счетах непрерывно свыше 5 дней. Кроме того, на последнюю дату и в период рассмотрения документов он должен быть отнесен к категории финансово стабильных банков. Дополнительными требованиями для некредитных организаций являются отсутствие убытков по итогам последнего отчетного периода, предшествующего подаче документов, а также по итогам прошедшего года; членство в саморегулируемой организации профессиональных участников рынка ценных бумаг, получившей в установленном порядке лицензию ФКЦБ России.

Отношения между Банком России и дилерами регулируются нормами заключенных между ними договоров, гражданским законодательством РФ и актами Банка России.

До недавнего времени, функцию посредника между государством и широким кругом дилеров выполнял институт первичных дилеров64, которые облегчили ЦБ РФ решение задач, вытекающих из статуса генерального агента Минфина РФ. Требования к кандидатам на получение статуса первичного дилера были довольно жесткие, а к обязанностям относились выставление заявки на аукцион по цене не ниже минимальной; покупка определенного количества облигаций в период действия договора о первичном дилерстве; гарантирование на вторичных торгах соответствующего уровня ликвидности по группе выпусков или по всему рынку в целом.

Платежный агент по ОГСЗ определяется посредством проведения открытого конкурса среди кредитных организаций в порядке, определяемом Минфином РФ65 в соответствие с Федеральным законом «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд»66.

Для участия в конкурсе введен ряд квалификационных требований, среди которых продолжительность деятельности кредитной организации не менее 5 лет; наличие Генеральной лицензии ЦБ РФ на осуществление банковских операций; наличие лицензии профессионального участника ценных бумаг, дающей право на проведение операций с физическими лицами; определенный размер собственных средств; отсутствие убытков по итогам деятельности; выполнение обязательных нормативов – достаточности капитала, мгновенной ликвидности, текущей ликвидности; отсутствие примененных принудительных мер за нарушение пруденциальных норм деятельности; наличие положительного аудиторского заключения за предыдущий год; выполнение кредитной организацией обязательных резервных требований ЦБ РФ; наличие филиальной сети в субъектах Российской Федерации; наличие доли совокупной суммы вкладов населения в валюте баланса кредитной организации.

Конкурсными показателями отбора выступают наличие разветвленной филиальной сети в субъектах Российской Федерации; доля совокупной суммы вкладов населения в валюте баланса кредитной организации; размер комиссионного вознаграждения за выполнение функций платежного агента по облигациям государственного сберегательного займа РФ.

Согласно договору платежный агент по ОГСЗ обязан осуществлять оплату купонов и выплату номинальной стоимости облигаций в соответствии с правилами, разработанными кредитной организацией и согласованными с Минфином РФ; направлять последнему бланки поддельных облигаций, выявленные подразделениями по проверке и уничтожению погашенных ценных бумаг кредитной организации; предоставлять в адрес Минфина РФ ежемесячную отчетность о фактических расходах кредитной организации на оплату купонов и погашение облигаций в течение 3-х дней после сдачи баланса Центральному банку РФ.

В свою очередь, Минфин РФ обязуется определять размер денежных средств, необходимых для выплаты процентного дохода по купонам и погашения облигаций, исходя из номинальной стоимости и количества реализованных облигаций, а также процентной ставки погашаемого купона, устанавливаемой для каждого купонного периода; своевременно перечислять кредитной организации денежные средства, необходимые для выплаты процентного дохода по купонам и погашения облигаций; выплачивать кредитной организации за выполнение функций платежного агента комиссионное вознаграждение.

Не совсем точное понимание держателями государственных ценных бумаг роли посредника при заключении государственных займов породили обширную судебную практику по этому вопросу. На наш взгляд, представляется очевидным, что банк – платежный агент, непосредственный исполнитель, не несет ответственности перед держателями государственных облигаций, напротив именно Российская Федерация отвечает за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств, удостоверенных государственными ценными бумагами. Судебная практика подтвердила данный постулат.

В частности, суды не рассматривают Сбербанк РФ в качестве надлежащего ответчика по делам, вытекающим из неисполнения заемщиком обязательств по договору государственного займа. При рассмотрении гражданских дел, вытекающих из споров по облигациям целевого беспроцентного займа 1990 г. Верховный Суд РФ достаточно ясно очертил круг субъектов данных правоотношений. В определении Судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда РФ от 15 декабря 1995 г. по иску Ерофеева к Советскому отделению Самарского банка Сберегательного банка РФ подчеркивалось, что учреждения сберегательного банка выполняли лишь посреднические функции, а надлежащим ответчиком по спорам, связанным с погашением облигаций, должно являться государство67.

Однако при этом платежный агент несет ответственность в случаях ненадлежащего исполнения своих агентских обязательств. Так, удовлетворяя иск Г. к Сбербанку России о выкупе облигации государственного целевого беспроцентного займа 1990 г. на приобретение автомобиля и взыскании процентов за просрочку платежа, Тверской межмуниципальный суд г. Москвы указал на отсутствие доказательств того, что у Сбербанка России на день возникновения обязательства по выкупу облигации не имелось средств, выделенных Минфином РФ на погашение облигаций. Кассационная инстанция оставила данное решение в силе.

Доводы ответчика о том, что сумма по облигации не должна выплачиваться за счет средств Сбербанка России, так как согласно Федеральному закону от 01.06.1995 № 86-ФЗ «О государственных долговых товарных обязательствах» обязательства в виде облигаций государственного целевого беспроцентного займа 1990 г. на приобретение товаров народного потребления признаны государственным внутренним долгом Российской Федерации, неосновательны, так как на момент предъявления облигации на погашение отделение Сбербанка России обязано было выкупить облигацию, поскольку на выкуп облигаций рассматриваемого займа Минфином РФ выделялись Сбербанку России денежные средства, что установлено судом первой инстанции68.

В деле по иску ООО «Энерго Трейд» к Внешэкономбанку СССР и Минфину РФ о взыскании суммы, составляющей часть купонного дохода, неправомерно удержанного ответчиком, и процентов за пользование чужими денежными средствами69, арбитражный суд, удовлетворяя требования истца, указал, что, являясь платежным агентом Минфина РФ по ОВГВЗ 3 серии и ОГВЗ 1999 г., Внешэкономбанк должен производить выплату купонного дохода и погашение облигаций по поручению и за счет эмитентов в рамках исполнения заемных обязательств последнего. В соответствии со статьями 807, 809, 810, 816, 817, 1005 ГК РФ Внешэкономбанк не вправе вмешиваться в отношения между эмитентом – заемщиком и владельцами облигаций – займодавцами, не вправе удерживать из денежных средств, полученных от эмитента держателями облигаций, какое-либо комиссионное вознаграждение.

В деле по иску Внешэкономбанка к ЗАО «Медиа-Мост» и ЗАО «Бонум-1» о взыскании задолженности по кредитному соглашению, процентов за пользование кредитом и процентов за просрочку возврата кредита позиция судебных инстанций по безусловному разделению обязательств государства и платежного агента, вытекающих из договора государственного займа нашла полное отражение70. Арбитражный суд признал недействительным предлагаемый ответчиком зачет требований Внешэкономбанка по указанному кредитному соглашению требованием ответчика к Внешэкономбанку по уплате номинальной стоимости облигаций внутреннего валютного займа серии IV и V. Внешэкономбанк, являясь государственным унитарным предприятием, не отвечает по долгам государства. Предоставляя кредит ЗАО «Медиа-Мост», Внешэкономбанк действовал не как агент Правительства РФ, а от собственного имени и за свой счет. Правительство РФ не выделяло денежных средств для предоставления кредита ЗАО «Медиа-Мост». В соответствии с пунктом 55 своего Устава Внешэкономбанк не несет ответственности по обязательствам государства, так же как и государство не несет ответственности по обязательствам банка.

В правоотношениях по погашению облигаций внутреннего государственного валютного облигационного займа кредитором в данном случае является ЗАО «Медиа-Мост» как владелец облигаций ВГВЗ VI и V серий, а должником в соответствии с Указом Президента РФ «О мерах по урегулированию внутреннего валютного долга бывшего Союза ССР» от 7 декабря 1992 г. № 1565 – Российская Федерация, от имени которой выступает Министерство финансов РФ, являющееся эмитентом облигаций и выполняющее обязанности заемщика. Внешэкономбанк является в указанных правоотношениях агентом Министерства финансов РФ на основании агентского соглашения. Кроме того, на момент рассмотрения дела срок погашения вышеуказанных облигаций не наступил.

Подводя итоги настоящей главы, следует указать на наличие уникальной совокупности субъектов, выступающих от имени и по поручению заемщика в процессе заключения и исполнения договора государственного займа. Правовая связь займодавец – заемщик, то есть гражданин/юридическое лицо – государство, опосредуется, с одной стороны, органами государственной власти – Правительством РФ и Минфином РФ, представляющими государство-заемщика, с другой стороны, ЦБ РФ, являющимся генеральным агентом Минфина РФ по государственным займам и соединяющего государство с профессиональными посредниками на рынке ценных бумаг, с третьей стороны, дилерами и платежным агентом, контактирующими непосредственно с держателями государственных ценных бумаг. Хотя в случаях, когда Минфин РФ непосредственно продает государственные ценные бумаги держателям, посредники выпадают из договора, возможны и иные комбинации.

Анализируя современный состав лиц, имеющих отношение к заключению и исполнению договора государственного (федерального) займа нельзя не отметить отсутствия среди них субъектов, призванных заниматься популяризацией государственных займов среди населения. Подобные институты хорошо зарекомендовали себя при реализации Военных займов в 1914-1916 гг., а Комиссии содействия государственному кредиту советского периода стали мощным орудием в руках государства. По нашему мнению, в настоящее время есть все основания рассмотреть вопрос о создании организаций, обеспечивающих информационно-политическое, а при необходимости, на стадии размещения – техническое сопровождение государственных заимствований, поскольку именно публичная значимость в первую очередь отличает данный гражданско-правовой институт.

Глава 3. Форма и содержание договора государственного (федерального) займа

Выпуск государственных ценных бумаг является в теории отправным моментом исследования отношений государственного займа. При этом государственные ценные бумаги, как любые другие ценные бумаги, представляют собой многоаспектное явление. Специфика состоит в том, что она одновременно являются и правовым средством установления основанного на их составлении и выдаче правоотношения, и объектом гражданского права. В первом случае речь идет об оформлении правоотношений между держателем ценной бумаги и ее эмитентом. Во втором, об обращении данной бумаги, то есть о правоотношениях между ее держателем и иными лицами. С точки зрения настоящего исследования нас, прежде всего, будет интересовать первая группа правоотношений. Нельзя не отметить, что история государственного займа в России во времени существенно короче истории данного института в развитых европейских государствах, однако, за сравнительно небольшой промежуток времени, он впитал практически все, что могла предложить мировая теория и практика.

Форма договора государственного займа определяется п.3 ст.817 ГК РФ. Он заключается путем приобретения займодавцем выпущенных государственных облигаций или иных ценных бумаг, удостоверяющих право займодавца на получение от заемщика предоставленных ему взаймы денежных средств или, в зависимости от условий займа, иного имущества, установленных процентов либо иных имущественных прав в сроки, предусмотренные условиями выпуска займа в обращение. Таким образом, договор государственного займа относится к категории реальных договоров, в которых обязательство устанавливается не только простым соглашением, но и передачей вещи.

Размещенная государственная ценная бумага удостоверяет наличие обязательственных правоотношений – договора государственного займа. Последний следует считать заключенным, а государственные ценные бумаги размещенными в момент их покупки держателем. Основными способами размещения государственных ценных бумаг являются аукционы и открытая продажа. На аукционе потенциальные покупатели заранее подают заявки устроителям аукциона с указанием объема ценных бумаг, которые они хотели бы приобрести по указанной в заявке цене. Открытая продажа производится с помощью посредников-агентов. Подписка на государственный заем носит характер преддоговорных отношений, а, следовательно, дополнительного обязательства. По общему правилу, невозможно понудить займодавца к выдаче займа, равно как обещание предоставить заем не имеет юридического значения.

Современный этап развития рынка государственных ценных бумаг характеризуется наличием сложной инфраструктуры, позволяющей осуществлять операции с данными ценными бумагами по всей территории РФ. Порядок возникновения, в результате осуществления эмиссии государственных ценных бумаг, и исполнения обязательств РФ, а также процедура эмиссии государственных ценных бумаг регулируются Федеральным законом от 29.07.1998 № 136-ФЗ «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг».

Специфика процедуры эмиссии государственных ценных бумаг состоит в установлении особого перечня обязательных документов и их содержания, которые принимает эмитент для размещения каждого вида облигаций – Генеральные условия эмиссии и обращения, Условия эмиссии и обращения либо Условия выпуска, Решение об эмиссии отдельного выпуска, нормативно-правовой акт об итогах эмиссии. Согласно закону, государственные ценные бумаги могут быть выпущены только в виде эмиссионных ценных бумаг71 (закрепляют совокупность имущественных и неимущественных прав, подлежащих удостоверению, уступке и безусловному осуществлению с соблюдением, установленных законом формы и порядка, размещаются выпусками, имеют равный объем и сроки осуществления прав внутри одного выпуска вне зависимости от времени приобретения ценной бумаги, ценные бумаги одного эмитента и одного выпуска должны иметь один государственный регистрационный номер72). Условия договора государственного займа представляют собой условия выпуска соответствующих облигаций.

По способу образования дохода выделяют купонные, бескупонные и выигрышные государственные ценные бумаги.

Купонные (процентные) облигации имеют место с фиксированной ставкой дохода либо с плавающей ставкой дохода. Фиксированная ставка дохода стала исторически первой. В данном случае эмитент устанавливает четко определенную ставку дохода в момент выпуска ценных бумаг, которая действует до момента погашения государственных обязательств. Плавающий доход связан с изменением процентной ставки в зависимости от макроэкономических показателей (темп инфляции, динамика учетной ставки центрального банка и др.), либо рыночных показателей (уровень доходности других видов ценных бумаг, динамика фондового индекса государственных ценных бумаг и др.). Эмитент может определять ставки по периодам, в момент эмиссии, накануне выплат по предыдущему купону на следующий временной период.

По бескупонным облигациям доход займодавца образуется в виде дисконта – разницы между ценой погашения облигации по номинальной стоимости и ценой приобретения ценной бумаги ниже номинальной стоимости. Дисконтный доход можно охарактеризовать как фиксированный, так как определенная в момент размещения его сумма остается неизменной.

Основным отличием выигрышных облигаций является то, что доход по ним выплачивается в виде выигрышей в ходе проводимых периодически тиражей. Соответственно, не выигравшие облигации погашаются по номинальной стоимости.

По сроку обращения государственные ценные бумаги подразделяются на краткосрочные, среднесрочные, долгосрочные и бессрочные. Действующее российское законодательство отвергает последнюю разновидность, устанавливая максимальный срок обращения государственных ценных бумаг в 30 лет.

По кругу обращения выделяют рыночные, рыночные с ограниченным кругом обращения и нерыночные государственные ценные бумаги. Они могут быть именными в документарной и бездокументарной форме, а также предъявительскими в документарной форме.

Законодательство различает понятия «выпуск» ценных бумаг и «транш». Эмиссии государственных ценных бумаг может осуществляться выпусками, в пределах которых могут устанавливаться серии, разряды, номера. Транш представляет собой часть ценных бумаг данного выпуска в любую дату в течение периода обращения ценных бумаг данного выпуска.

Принимая во внимание тот факт, что часть государственных ценных бумаг выпускается в бездокументарной форме в виде записей на счетах держателей, имеет место дискуссия об их правовой природе. В качестве аргумента того, что ГКО и ОФЗ не являются объектами права собственности, указывается, что «собственник» не может свободно распоряжаться объектом своей собственности, ибо не вправе совершать с ним никаких иных операций кроме тех, которые прямо оговорены им в особом договоре с лицом, уполномоченным Банком России на обслуживание операций с этими «облигациями» … при этом заключение данного договора является обязанностью, а не правом «владельца облигаций». Ясно, что юридически речь идет не о праве собственности как разновидности вещных прав (ст. 209 ГК РФ), а о чисто обязательственных правоотношениях, где права кредитора закрепляются соответствующей записью в памяти ЭВМ и реализуются исключительно с помощью обслуживающей организации, специально уполномоченной на это должником – «эмитентом»73.

Однако на основании ст. 149 ГК РФ, как правило, записи по счетам депо, ведущимся специализированными организациями – депозитариями, по своим правовым последствиям приравниваются к ценным бумагам и выступают, поэтому объектом вещных прав. Кроме того, вышеуказанные ограничения предусматриваются договором и поэтому корреспондируют с нормой ст.209 ГК РФ, предусматривающей право собственника по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам, обременять имущество другими, не перечисленными в ГК РФ способами.

Основные гражданско-правовые принципы реализуются в том, что дилеров и инвесторов, не согласных с условиями государственного займа, нельзя принудить приобретать государственные ценные бумаги. Рассмотрим форму и содержание государственных займов современного периода.

Государственные целевые беспроцентные займы 1990 г. на товары народного потребления.

В соответствии с постановлением Совета Министров СССР от 21 декабря 1989 г. «О выпуске государственных целевых беспроцентных займов»74 Министерству финансов СССР в 1990 году было разрешено выпустить облигации государственных целевых беспроцентных займов на сумму 10 млрд. рублей с погашением их в 1993 году определенными товарами.

Данные облигации относились к типу нерыночных, именных ценных бумаг. Владелец облигации приобретал право получить в 1993 г. определенный вид товара народного потребления – легковой автомобиль, мотоцикл с коляской, мини-трактор, телевизор цветного изображения, видеомагнитофон, холодильник, печь СВЧ, швейная машина, стиральная машина, персональный бытовой компьютер. Владелец облигации имел право сдать облигацию и получить ее нарицательную стоимость. Немаловажным было условие, согласно которому в случае, если к моменту получения по облигации товара (за исключением легковых автомобилей) его цена превысит стоимость облигации, то ее владелец получает товар по цене, указанной на облигации, а при получении более дешевого товара он получает разницу между стоимостью облигации и ценой товара. Заемщиком в данном обязательстве выступал СССР. После распада советского государства Российская Федерация прияла на себя рассматриваемые обязательства в части удовлетворения требований граждан России.

Государственный республиканский внутренний заем РСФСР 1991 г. (ГДО)75.

Данный заем выпускался для покрытия задолженности республиканского бюджета Центральному Банку РФ. Эмитентом ценных бумаг выступил Минфин РФ, срок обращения устанавливался в 30 лет, то есть с 1 июля 1991 г. по 30 июня 2021 г. Рассматриваемые ценные бумаги относятся по виду к долгосрочным, рыночным-внебиржевым с ограниченным кругом обращения (юридические лица-резиденты). Продажу и выкуп облигаций по требованию держателей осуществляет платежный агент – Банк России. Порядок установления котировок уникален тем, что в течение одной «особой» недели в году (соответственно группе разрядов займа) котировки равны текущим котировкам в течение недели за 13 месяцев до наступления «особой» недели. Подобная особенность позволяет владельцам ГДО планировать свои операции с учетом соотношения цен в «особую» неделю и текущей конъюнктуры.

Российский внутренний выигрышный заем 1992 г. оформлялся предъявительскими рыночными ценными бумагами со сроком обращения 10 лет. Ставка дохода определена в 15% к номинальной стоимости в 500 и 1000 рублей. Доход по рассматриваемым облигациям выплачивается владельцам в форме денежных выигрышей, которые определяются при проведении тиражей выигрышей (восемь раз в году). Условиями выпуска займа предусмотрен выигрыш 32% выпущенных облигаций (выигрыш составляет от 5 до 5000 рублей), что касается остальных 68%, то они по истечении срока займа выкупаются по их номинальной стоимости в любое время и в любом учреждении Сберегательного банка России76.

Принимая во внимание инфляционные процессы, эмитент – Министерства финансов РФ в течение срока обращения облигаций изменяло процентную ставку. С 1 марта 1997 г. ставка дохода установлена на уровне 30% годовых. Условия их размещения и выигрыша с 1992 г. не менялись. После погашения в 2002 г. данного займа населению, очевидно, будет предложена более современная «технологичная» ценная бумага.

Внутренний государственный валютный заем (ОВГВЗ / ВЭБ) 1993 г.

Постановлением Правительства РФ № 222 от 15 марта 1993 г. были утверждены условия выпуска внутреннего государственного валютного облигационного займа, который был призван урегулировать задолженность государства по заблокированным в 1992 г. валютным счетам юридических лиц – резидентов России во Внешэкономбанке77. Форма выпуска – документарная, на предъявителя. Неотъемлемой частью облигации является комплект из купонов, количество которых определяется сроком погашения облигации. Валюта займа – доллары США. ОВГВЗ относятся к рыночным ценным бумагам, для вторичного обращения ограничений не предусмотрено. Срок обращения от 1 года до 15 лет в зависимости от серии. Купонный доход по фиксированной ставке составляет 3% годовых в валюте. В 1996 г. на основании Постановления Правительства РФ № 229 в обращение были выпущены дополнительные облигации.