Проблемы правового регулирования договора государственного (федерального) займа в России

Государство как субъект договора государственного займа.

Вопрос о государстве как субъекте договора государственного займа неизбежно замыкается на вопросе о статусе публично-правового образования в гражданском обороте. Необходимость наделения государства гражданской правосубъектностью была осознана еще в XIX столетии. Так, Л. Мишу писал, что «никакое государство не может выполнять своей политической миссии, если оно не будет иметь для этого необходимых материальных средств, а эти средства могут ему принадлежать только как субъекту гражданского права, способному владеть и заключать договоры»40. Следовательно, продолжим: в гражданском обороте оно должно подчиняться нормам и правилам, которым подчинены частные лица.

Тогда этот принцип легально, в том числе в законах Российской империи, не закреплялся. Тем не менее, В.А. Лебедев, наряду с большинством российских правоведов, утверждал, что «в России в административно-юридической области проведено то общепризнанное начало, что в договорных отношениях государства (казны) с частными лицами оно является простым юридическим лицом, в защиту интересов которого выступают специально уполномоченные чиновники»41.

Одновременно доктрина вполне отдавала отчет тому, что государство (казна) по природе своей обладает немалой спецификой. Так, Д.И. Мейер отмечал, что «она (казна – прим. авт.) должна быть признана субъектом привилегированным, то есть ей должны быть предоставлены преимущественные права в сравнении с отдельными гражданами, потому что каждый отдельный гражданин должен жертвовать личными интересами для общего блага, и только те привилегии несправедливы и ненавистны, которые даются одним гражданам перед другими, а не те, которые установлены для общей пользы»42.

После революции последний подход был возведен в абсолют. Наука и практика в подавляющем большинстве демонстративно отказалась рассматривать гражданскую правосубъектность государства. П.И. Стучка в конце 20-х годов писал, что Советское государство «не будет превращено в субъект гражданского права»43. По мнению Д.М. Генкина, «советское государство нельзя расщеплять на два субъекта – субъект властвования и субъект гражданских правоотношений. Советское государство едино во всех проявлениях своей деятельности, пользуясь суверенитетом и вытекающим из него иммунитетом во всех отношениях»44.

Принимая во внимание сказанное, можно констатировать, что в конце XX века, преодолевая наследие эпохи абсолютного доминирования государства в экономике, российский законодатель совершил прорыв, закрепив в законе принципы участия государства в гражданском обороте.

В соответствии со статьей 124 ГК РФ государство выступает в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений – гражданами и юридическими лицами. При этом к нему применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в данных отношениях, если иное не вытекает из закона или его особенностей. Таким образом, проявление публичной власти в гражданских правоотношениях ограничено. В соответствии со статьей 126 ГК РФ Российская Федерация отвечает по своим обязательствам принадлежащим ей имуществом.

Существенными являются два момента. Во-первых, государство наделяется гражданской правоспособностью. Во-вторых, в гражданских правоотношениях блокируется политическая составляющая данного субъекта, которая впрочем, может быть снята по усмотрению суверена.

Вторая позиция является комплексно-научной, поскольку непосредственно связана, с одной стороны, с осуществлением государством публичных функций (конституционное, финансовое право), а с другой стороны, с надлежащим исполнением договорных обязательств (гражданское право). Механическое разделение государства на две изолированные стороны – публичную и частную – идеалистично. Публично-правовое начало не может не влиять на поведение государства в имущественных отношениях. Направленность государства на реализацию публично-правовых задач необходимо сказывается на его деятельности в сфере гражданского права.

Особенность правосубъектности государства как суверена с точки зрения гражданского права выражается в том, что государство издает законы, которыми должны руководствоваться все остальные субъекты гражданского права; принимает административные акты, из которых возникают гражданско-правовые отношения независимо от воли их участников; участвует в правоотношениях исключительно через своих представителей; может пользоваться иммунитетом.

Мы присоединяемся к мнению Н.Н. Любимова, утверждавшего, что обязательства, вытекающие из государственных займов, не являются «совершенными» гражданско-правовыми отношениями. «Государственный заем заключается и, по самой природе государства, не может не заключаться под условием «посильной» лишь ответственности по нему, причем суверенным судьей меры возможного для него напряжения платежных сил населения является сам должник. Разорение частного должника для безусловного удовлетворения кредиторов находит себе известное оправдание в стремлении поддержать более общий интерес – общественный кредит, прочность гражданского оборота. Это соображение при государственном займе отпадает. Разорение целой страны имело бы неизмеримо худшие последствия, чем неуплата долга отдельным кредитором. Обстоятельство это хорошо известно кредиторам, расценивающим государственные займы именно по шансам на их исполнение»45.

Действительно, государство по отношению к своим гражданам не может быть рассмотрено как обыкновенный должник, и частное лицо в свою очередь не есть независимое самостоятельное лицо, вступающее в частные отношения с государством как с кредитором. Помимо гражданской сделки, между этими двумя субъектами существует другая связь – связь принудительная. Она нередко парализует гражданскую сделку, превращая ее в пустую формальность.

Многие ученые воспринимали мысль о связанности государства его собственными законами с большой иронией. В частности, Г.Ф. Шершеневич видел тут несерьезную попытку связать государство правовыми нитями подобно тому, как лилипуты связывали Гулливера46.

Влияние финансово-правовой компоненты на гражданско-правовую в отношениях кредитования государства физическими и юридическими лицами приводит к перенесению риска неблагоприятной внешней конъюнктуры на займодавца, что вообще-то гражданскому праву несвойственно. Приобретение соответствующих категорий ценных бумаг есть рисковая сделка, возможные убытки от которой нужно учитывать заранее.

Договор государственного займа представляет собой денежное обязательство. По мнению Е.С. Демушкиной и Н.Г. Семилютиной, денежный характер обязательства, должником в котором выступает государство, может являться своего рода дополнительной гарантией их надлежащего исполнения. Данное обстоятельство связано с его универсальным характером, обусловленным тем, что деньги, выполняя функции законного платежного средства, являются универсальным суррогатом исполнения имущественных обязательств. Кроме того, следует иметь в виду, что денежные обязательства государства, в принципе, являются исполнимыми всегда, то есть к ним не применим институт невозможности исполнения47.

Финансист Б. Златкис выразила эту мысль следующим образом: «Государство отличается от любого другого эмитента тем, что оно, в соответствии с возложенными на него и исполняемыми им функциями, является наиболее надежным заемщиком. Почему? Да потому, что в Российской Федерации исполнительная власть является, по существу, монетарной, ибо Правительство, как и Центральный банк РФ, распоряжаются всеми поступившими на территории государства налогами. В этой связи в принципе не расплатиться по своим обязательствам государство не может, так как не может быть отсутствия средств на счете, как это уже неоднократно было с эмитентами коммерческих ценных бумаг»48.

Однако вышеприведенные взгляды, по мнению автора, опровергнуты реальной практикой, что продемонстрировано в настоящей работе.

Отдавая должное всему сказанному, мы все же положительно ответим на вопрос И.А. Покровского: «Есть ли отношение между индивидом и государством всегда только отношение безусловной подчиненности или же, напротив, есть случаи, когда даже один единственный человек может противопоставить всему обществу, всему государству свой личный интерес как нечто требующее безусловного уважения и признания?»49 Именно в договоре государственного займа частный интерес на равных противостоит государственному интересу и, соответственно, требует уважения и признания.

Другой же вопрос И.А. Покровского о том, может ли государство любой свой интерес ставить выше всякого индивидуального интереса или же среди последних есть такие, которые даже для государства должны иметь абсолютное и непререкаемое значение, по-прежнему не имеет однозначного ответа. Право государства отказаться от уплаты по государственным займам представляется выходом из коллизии различных интересов и прав путем пожертвования менее ценным, с точки зрения общественных интересов, правом.

Соотношение публичного и частного интереса.

Поиск особенностей правового статуса государства в гражданских правоотношениях неразрывно связан с соотношением категорий частного и публичного интереса. Именно реализация государством публичного интереса обусловливала и обусловливает «привилегированность» его положения.

Согласно определению Ю.А. Тихомирова публичный интерес есть «признанный государством и обеспеченный правом интерес социальной общности, удовлетворение которого служит гарантией ее существования и развития»50. В этой связи важно отметить, что публичный интерес не есть механическая сумма частных интересов, но вне последних он также немыслим. Аксиомой в соотношении различных интересов является недопустимость забвения частных интересов в пользу государственных, как впрочем, и государственных в пользу частных, поскольку и в том, и другом случае подрывается общественное равновесие.

Нельзя не согласиться с К. Кавелиным, утверждавшим, что «сопоставление и противоположение публичного и приватного, государственного и частного не может и не должно служить основанием для разграничения прав и юридических отношений публичных от гражданских… Таким образом, с мыслью, что в гражданском обороте одни только приватные права мы должны полностью расстаться»51.

Наряду с широко известным постулатом Иммануила Канта, согласно которому «право человека должно считаться священным, каких бы жертв ни стоило это господствующей власти. Здесь нет середины и нельзя измышлять среднее прагматически обусловленного права (нечто среднее между правом и пользой); всей политике следует преклонить колени перед правом…» следует признать, что «личное начало» в обществе не стоит противопоставлять его общественным интересам.

Частный интерес – как индивидуальный, так и коллективный – требует не только защиты со стороны государства, но и обеспечения его социальной направленности. «Раздвигаются» его границы до горизонтов «публичности» в регионе, стране, мире… Важнее теперь находить баланс интересов, групп, слоев, меньшинства и большинства… Значение отраслей публичного права, равно как и права частного, заключается в создании основ для их динамичного и стройного развития в рамках всей правовой системы»52.

Особенно четко мысль о не-абсолютности частного интереса отражена в Гражданском кодексе Японии. Статья 1 данного документа указывает, что «частные права должны следовать общественному благосостоянию». Общественное благосостояние является залогом развития всего общества53.

Конституционный суд РФ стоит на позициях признания принципа взаимной правовой и юридической ответственности государства и личности, паритетных начал в их взаимоотношениях. «Гражданин и государство Российской Федерации, – говорится в постановлении Конституционного суда РФ от 20 декабря 1995 г., – связаны взаимными правами, ответственностью и обязанностями». Конституционный суд неоднократно подтверждал принцип равенства государства и гражданина в договорных отношениях54. Тем не менее, в части 3 статьи 55 Конституции РФ установлено, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Сходный режим возможных ограничений гражданских прав предусмотрен в пункте 2 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Конституционный Суд РФ последовательно проводит мысль, согласно которой реализация прав и законных интересов отдельных граждан (групп граждан) не должна оказывать чрезмерно негативное влияние на обеспечение бюджетными средствами прав и интересов всех, что особенно актуально в условиях недостаточности бюджетных средств для решения многих социальных проблем, связанных с обеспечением таких прав, как право на жизнь и достоинство личности. Следовательно, именно и только в форме федерального закона может быть, в принципе найден баланс между правами и законными интересами лиц, состоящих в имущественных отношениях с государством в качестве кредитора, и всех иных лиц55.

Возможность несовпадения частных и публичных интересов обусловливает необходимость включения в Конституцию Российской Федерации положений, определяющих пределы реализации основных прав, которые должны отражать признание не только самоценность экономической свободы, но и случаев, когда эта свобода может быть ограничена. В кризисной экономической ситуации государство начинает предпринимать меры, чрезмерно ограничивающие указанные частноправовые ценности. Частноправовые нормы начинают подвергаться серьезным испытаниям: создаются чрезвычайные правительственные комиссии, вводятся ограничения принципа свободы договора, ослабляются конституционные гарантии права частной собственности56. В связи с этим важно не допустить несоразмерного, недопустимого ограничения основных экономических прав.

Одну из ключевых ролей в определении соотношения публичного и частного интереса призвана играть практика Европейского суда по правам человека. Анализ отдельных судебных решений позволяет говорить о приоритете публичного интереса при достаточной защите частного.

В решении по делу Нефтеперерабатывающие заводы «Стрэн» и Стратис Андреадис против Греции суд отметил, что согласно практике международных и третейских судов любое государство, несомненно, имеет суверенное право вносить поправки или даже прекращать действие контракта, заключенного с частными лицами, при условии возмещения материальных потерь. Это свидетельствует как о признании того, что интересы государства имеют приоритет по отношению к договорным обязательствам, так и необходимости сохранять справедливое равновесие в договорных отношениях57.

Однако в деле Иммобилиаре Саффи против Италии Европейский суд по правам человека напомнил, что государственное вмешательство должно удовлетворять принципу справедливости баланса между общими интересами и требованиями защиты фундаментальных прав личности, применяемыми мерами и преследуемой целью. При этом суд признал наличие у государства широкого поля для усмотрения как выбора средств принудительного исполнения, так и установления оправданности общественными интересами последствий принудительного исполнения для достижения правовой цели58.

Существенным представляется рассмотрение отношения государства к принципу «rebus sic stantibus». Речь идет об условии договора, применимом к любым договорам, согласно которому оно перестает быть обязательным, как только существенно изменяются условия, при которых договор был заключен. Конституционный суд Венгерской республики рассматривал дело об одностороннем изменении государством процентных ставок по долгосрочным договорам кредитования жилищного строительства. Суд в принятом решении указал, что в процессе создания современной рыночной экономики, несмотря на определенное снижение роли государства, оно вынуждено «вторгаться» в договоры гражданского права. В случае с долгосрочными договорами на договорные отношения могут оказывать влияние значительные экономические, политические, финансовые и социальные изменения. В таких случаях государство вправе изменять или даже аннулировать договоры.

Но несколько позже Конституционный суд уточнил, что законодательные поправки контрактных условий не могут быть обоснованы со ссылкой на принцип «rebus sic stantibus». Ограничения являются неконституционными только тогда, когда превалирует условие «rebus sic stantibus». Государство имеет право на конституционно допустимое вмешательство в договорные условия при помощи законодательных средств только в том случае, если происходят существенные изменения условий, что приводит к нарушению законных интересов59.

Верховный суд США в решении от 18.02.1935 г. по делу Perry против США отметил, что Конгресс США не может использовать свое право по регулированию денежного обращения для того, чтобы аннулировать обязательства, принятые на себя Правительством США в силу предоставления ему права совершать займы за счет кредита США60.

В природе договора государственного займа очевидным образом соединяются и противополагаются публичные и частные интересы. Фактически, расходы казны по государственным займам представляют собой не что иное, как доходы займодавцев. Доверие в государственном займе специфично, поскольку должником в конечном итоге оказывается народ, частичкой которого является кредитор, а санкционирование займов представительной властью государства подчеркивает их общенациональное значение.

Государство участвует в отношениях, регулируемых гражданским законодательством через систему своих органов, которые применительно к государственному займу эмитируют государственные ценные бумаги и исполняют обязательства по ним за счет казны. Несовпадение заемщика и эмитента государственных ценных бумаг является одной из главных специфических черт договора государственного займа, что обусловливает необходимость рассмотрения субъектов с точки зрения подобной двойственности.

В настоящее время субъектами правоотношений обеспечивающих заключение и исполнение договора государственного займа от имени государства являются Правительство РФ, Министерство финансов РФ, Центральный Банк РФ.

Правительство РФ. Согласно действующему законодательству – БК РФ и ФКЗ «О правительстве РФ» – к его компетенции отнесены вопросы управления государственным долгом. При этом пределы данной деятельности ограничены законодательным утверждением программ внешних и внутренних заимствований, детализирующих источники привлечения конкретных займов и направлений использования привлеченных средств. Правительство РФ контролирует эмиссию государственных ценных бумаг в соответствии с предельными объемами дефицита бюджета и государственного долга, принимая решение об их эмиссии. В решении содержатся сведения об эмитенте ценных бумаг, объем и условия эмиссии, способ исполнения обязательств по указанным ценным бумагам. Действующее законодательство не конкретизирует понятие и способы «управления долгом». Так, при всей актуальности не урегулирован механизм досрочного погашения долга, реструктуризации долговых обязательств, их конверсии (новации). Также отсутствует единая система учета государственного долга. Учет государственных долговых обязательств ведется различными банками-агентами (Банк России – внутренний долг, Внешэкономбанк – внешний долг в части облигационных займов и долга официальных кредиторов и других категорий долга), а также различными департаментами Минфина РФ.

Министерство финансов РФ. В соответствии со статьей 165 БК РФ Минфин РФ осуществляет в порядке, установленном Правительством РФ, управление государственным долгом РФ. Реализуя данную функцию, Минфин РФ разрабатывает Программу государственных внутренних заимствований РФ; определяет условия выпуска и размещения государственных займов; выступает в качестве эмитента государственных ценных бумаг; вносит предложения по выпуску и размещению государственных ценных бумаг; совместно с ЦБ РФ осуществляет обслуживание государственного внутреннего долга. Заключая договор купли-продажи облигаций, Министерство финансов РФ действует от имени Российской Федерации как субъекта гражданского права.

В настоящее время рассматривается вопрос о создании на базе Внешэкономбанка СССР Агентства по управлению государственным долгом РФ. К его компетенции предполагается отнести осуществление по поручению Минфина РФ перевода средств кредиторам РФ, аналитический учет государственных долговых обязательств; заключение договоров с посредниками; осуществление операций на рынке государственных ценных бумаг.

Анализ судебной практики показывает, что для держателей государственных ценных бумаг не всегда понятен субъект, представляющий РФ, к которому следует предъявлять требования, вытекающие из договора государственного займа. Спектр органов, указываемых в исковых заявлениях в качестве ответчика, довольно широк. Среди них в различных комбинациях Правительство РФ, Минфин РФ, Банк России, Главное управление федерального казначейства Минфина РФ61. В свете рассмотренной выше компетенции представлять РФ в отношениях государственного займа должны Правительство РФ либо Минфин РФ. ЦБ РФ, выступая генеральным агентом Минфина РФ, действует от своего имени и отвечает за ненадлежащее исполнение лишь агентских функций, а Главное управление федерального казначейства, являясь структурным подразделением Минфина РФ (не юридическое лицо), самостоятельным статусом не обладает.

Лица, выступающие посредниками при осуществлении государственных займов.

Особенности формы договора государственного займа подразумевают наличие профессиональных участников рынка ценных бумаг, призванных стать посредниками между заемщиком и займодавцами. Современная российская практика предполагает наличие разветвленной системы посредников при заключении договора государственного займа. Их статус варьируется в зависимости от вида размещаемых государственных ценных бумаг.

Центральный банк РФ. Банк России в отношениях государственного займа выступает в качестве агента Минфина РФ по обслуживанию выпуска, дилера на рынке ценных бумаг и контролирующего органа. Государство не отвечает по обязательствам Банка России, а он – по обязательствам государства, если они не приняли на себя такие обязательства или если иное не предусмотрено федеральными законами. Получение прибыли не является целью деятельности ЦБ РФ.

Банк России является, как правило, генеральным агентом по обслуживанию выпусков облигаций федеральных займов, осуществляя операции по размещению долговых обязательств, их погашению и выплате доходов кредиторам. Кроме того, он, либо уполномоченная им организация, выполняют функции депозитария, в том числе функции по хранению глобального сертификата выпуска облигаций федеральных займов, осуществляет учет прав их держателей. Функции субдепозитария по этим облигациям могут осуществлять уполномоченные организации.

В качестве агента Банк России: устанавливает требования к торговой системе, расчетной системе и субдепозитарию; заключает договоры с организациями на выполнение функций соответствующих систем; устанавливает требования к дилерам, а также критерии отбора дилеров и их количественный состав; заключает договоры с организациями на выполнение функций дилеров; устанавливает правила проведения и проводит аукционы по продаже облигаций на первичном рынке; хранит глобальный сертификат каждого выпуска, присваивая каждому выпуску государственный регистрационный номер; осуществляет на условиях, согласованных с Минфином дополнительную продажу на вторичном рынке не проданных на аукционе облигаций в течение срока их обращения; осуществляет погашение ГКО по поручению Минфина в день погашения.

В роли дилера Банк России обладает всеми его правами, осуществляя торговлю облигациями на вторичном рынке путем выставления во время торгов заявки на покупку и продажу облигаций; сбор заявок инвесторов на покупку или продажу облигаций на первичном или вторичном рынках и исполнение этих заявок через торговую систему. В соответствии со статьей 22 Федерального закона от 02.12.1990 № 394-1 «О центральном банке РФ» (с изм. и доп.)62, последний не вправе предоставлять кредиты Правительству РФ для финансирования бюджетного дефицита, покупать государственные ценные бумаги при их первичном размещении, за исключение тех случаев, когда это предусматривается федеральным законом о федеральном бюджете.

В качестве контролирующего органа Банк России осуществляет контроль над размещением и обращением облигаций; получает информацию о ходе торгов облигациями, имеющимися в торговой системе, об остатках на счетах «депо» дилеров в депозитарии, о движении средств по счетам в торговой системе; получает информацию о состоянии счетов «депо» в субдепозитарии каждого дилера; приостанавливает операции любого дилера с облигациями при обнаружении в операциях дилера каких-либо нарушений.