Проблемы правового регулирования договора государственного (федерального) займа в России

В 1994 г. Министерство финансов РФ погасило первый транш облигаций, в 1996 – второй. В 1998 г. рынок ОВГВЗ стал вторым по величине иностранных инвестиций после рынка ГКО. По механизму рынок ОВГВЗ относится к небиржевым. При проведении в 1999 г. новации по III серии владельцам ОВГВЗ было предложено конвертировать их либо в облигации государственного валютного займа (ОГВЗ) выпуска 1999 г. сроком погашения основной суммы долга двумя равными платежами – 50% суммы 14 ноября 2006 г., оставшиеся 50% суммы – 14 ноября 2007 г.; ставка купонного дохода составляет 3% годовых, проценты начисляются и выплачиваются каждые полгода, либо (до 51%) в облигации федерального займа (ОФЗ) с фиксированным купонным доходом сроком погашения 14 ноября 2003 г., по облигациям начисляется 15% годовых в первые два купонных периода и 10% годовых в остальные купонные периоды, проценты уплачиваются каждые полгода78.

К мерам обеспечения интересов кредиторов можно отнести выплату держателям ОВГВЗ III серии купонного дохода в долларах США за период с 14 мая по 14 ноября 1999 г. по ставке 3% годовых, то есть за время с момента, когда облигации должны были быть погашены до решения Правительства РФ о новации. Кроме того, новые ценные бумаги выпускаются в виде глобального сертификата (индивидуальные сертификаты ценных бумаг не предусмотрены), передача прав собственности осуществляется путем зачисления ОГВЗ 1999 г. на счета депо владельцев в депозитарии. Отказ от номерного учета облигаций обеспечивает интересы добросовестных держателей ценных бумаг, поскольку предотвращает возможность ареста по номеру, а также исключает возможность утраты, кражи и подделки сертификатов. Безномерной учет ОГВЗ позитивно сказывается на возможностях биржевой торговли по ним.

Государственные краткосрочные бескупонные облигации (ГКО).

Данные ценные бумаги начали выпускаться в 1993 г. В насоящее время выпуск и обращение ГКО осуществляется в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 16.10.2000 № 790 «Об утверждении Генеральных условий эмиссии и обращения государственных краткосрочных бескупонных облигаций»79.

Министерство финансов РФ выступает эмитентом данных ценных бумаг от имени Российской Федерации. Эмиссия ГКО осуществляется отдельными выпусками. Объем каждого выпуска определяется Минфином РФ исходя из предельного объема эмиссии этих облигаций, установленного Правительством РФ на соответствующий год. Генеральным агентом по обслуживанию ГКО является Центральный банк РФ. Владельцами ГКО могут быть российские и иностранные юридические и физические лица. ГКО относится к разряду именных дисконтных ценных бумаг, то есть ее доход формируется за счет разницы между ценой размещения (покупки) и ценой погашения (продажи), владелец таких облигаций имеет право на получение номинальной стоимости при их погашении. Номинальная стоимость облигаций составляет 1000 (одна тысяча) рублей.

ГКО выпускаются в документарной форме с обязательным централизованным хранением в депозитариях. Документом, удостоверяющим права, закрепляемые ГКО каждого выпуска, является глобальный сертификат, который храниться в депозитарии. Учет отдельных ГКО каждого выпуска осуществляется в виде записей по счетам «Депо» организациями, заключившими договор с Минфином РФ о выполнении функций депозитария и имеющей лицензию профессионального участника рынка ценных бумаг на осуществление депозитарной деятельности.

Сделки с ГКО заключаются и исполняются в порядке, установленном ЦБ РФ по согласованию с Минфином РФ, через организации, уполномоченные им на осуществление депозитарной, брокерской или дилерской деятельности с ГКО. ГКО обращаются только на бирже. Размещение данных ценных бумаг осуществляется в форме аукциона, в ходе которого дилеры подают две заявки на покупку государственных обязательств: одна подается от своего имени и за свой счет и содержит собственные предложения дилера по покупке; вторая подается дилером за счет инвесторов и объединяет все поданные через него заявки потенциальных приобретателей ГКО.

Вышеуказанные заявки могут содержать неограниченное количество конкурентных предложений (с указанием цены, по которой покупатели готовы купить ГКО, и соответствующее число ГКО, при этом цена за одну облигацию определяется в процентах от номинала) и только одно неконкурентное предложение (с указанием объема денежных средств, на который покупатели готовы приобрести государственные ценные бумаги по средневзвешенной цене, сложившейся на аукционе, при этом на момент подачи заявки дилер обязан зарезервировать в расчетной системе сумму денежных средств, направляемых на приобретение ГКО).

Погашение ГКО происходит путем покупки всех облигаций с истекшим сроком Банком России по номинальной стоимости, за счет средств, специально выделенных Министерством финансов РФ. При купле-продаже ГКО/ОФЗ на вторичном рынке действуют следующие правила, обеспечивающие надлежащее исполнение сторонами своих обязательств. Облигации, предназначенные для продажи, предварительно переводятся дилером из основного раздела, принадлежащего ему счета-депо в раздел «блокировано для торгов» путем представления в головной депозитарий соответствующего поручения. В свою очередь, средства дилера-покупателя, предназначенные для покупки облигаций, предварительно переводятся на специальный счет, распоряжение которым для дилера ограничено. В случае удовлетворения заявок на покупку или продажу ГКО расчетная палата обеспечивает перевод на счета участников состоявшейся торговой сессии, полагающиеся им облигации и соответствующие суммы. Доказательством заключения договора купли-продажи является выписка из реестра сделок.

Федеральные займы (ОФЗ).

В соответствие с Генеральными условиями эмиссии и обращения облигаций федеральных займов80, эмитентом данных ценных бумаг выступает Министерство финансов РФ, а генеральным агентом – Центральный банк РФ. По срокам обращения они предусматриваются среднесрочными или долгосрочными. Владельцами облигаций федеральных займов могут быть российские и иностранные юридические и физические лица.

К настоящему времени в обращение выпущены следующие виды облигаций федерального займа: ОФЗ с переменным купонным доходом (ПК); ОФЗ с постоянным купонным доходом (ПД); ОФЗ с фиксированным купонным доходом (ФД). Генеральными условиями выпуска и обращения облигаций федерального займа допускается выпуск в обращение других видов данных государственных ценных бумаг. Принципиальным отличием приведенных видов ОФЗ является лишь механизм образования дохода.

ОФЗ-ПК81 выпускаются с 1995 г., относятся к именным купонным среднесрочным (от одного года до пяти лет) и долгосрочным (от пяти до 30 лет) государственным ценным бумагам и предоставляют их владельцам право на получение номинальной стоимости облигации при ее погашении и на получение купонного дохода в виде процента к номинальной стоимости облигации. Номинал облигации составляет 1000 (одна тысяча) рублей. Процентная ставка купонного дохода определяется на основе доходности по ГКО и ОФЗ или исходя из официальных показателей, характеризующих инфляцию. По общему правилу величина купонного дохода рассчитывается отдельно для каждого периода выплат купонного дохода. Таким образом, доходность ОФЗ-ПК ставится в прямую зависимость от текущей доходности обращающихся выпусков ГКО. В 1998-99 годах ОФЗ-ПК подверглись реструктуризации.

Второй вид, ОФЗ-ПД82, были введены в обращение с 1996 г. Номинал облигации составляет 1000 (одна тысяча) рублей. В данном случае особенность механизма образования дохода заключается в том, что величина купонного дохода, то есть процент к номинальной стоимости облигаций, постоянна. Для каждого выпуска размер купонного дохода, дата размещения, дата погашения, дата выплаты купонного дохода, ограничения на долю объема выпуска, приобретаемую нерезидентами, устанавливается специально.

Третий вид, ОФЗ-ФД83, был выпущен в ходе реструктуризации ГКО-ОФЗ в 1998-99 года. Номинальная стоимость облигаций составляет 10 (десять) рублей и 1000 (одна тысяча) рублей. Отличительной его чертой является то, что величина купонного дохода является фиксированной на каждый купонный период. Проценты по первому купону исчисляются с даты выпуска облигаций до даты выплаты. Проценты по другим купонам, включая последний, начисляются с даты выплаты предшествующего купонного дохода до даты выплаты соответствующего купонного дохода (даты погашения).

Государственный сберегательный заем (ОГСЗ).

Выпуск ОГСЗ начался с 1995 г. В настоящее время данные ценные бумаги эмитируются и обращаются в соответствие с Генеральными условиями эмиссии и обращения облигаций государственного сберегательного займа РФ, утвержденными постановлением Правительства РФ от 16.05.2001 № 37984.

Эмитентом облигаций от имени РФ выступает Минфин РФ. Рассчитанные на привлечение средств населения, облигации являются государственными ценными бумагами на предъявителя и выпускаются в документарной форме без обязательного централизованного хранения. Документом, удостоверяющим права, закрепляемые облигациями каждого выпуска, является сертификат. По срокам обращения облигации являются среднесрочными долговыми обязательствами. Владельцами облигаций могут быть российские и иностранные юридические и физические лица. Однако для каждого выпуска отдельно могут устанавливаться ограничения на потенциальных владельцев.

Владелец облигаций имеет право на получение при их погашении суммы основного долга (номинальной стоимости), а также дохода в соответствии с условиями выпуска в виде процента, начисляемого на номинальную стоимость облигаций. Номинальная стоимость облигации составляет 500 руб85. Купонный доход определяется на основе доходности по ГКО и ОФЗ или исходя из официальных показателей, характеризующих инфляцию. Величина купонного дохода рассчитывается отдельно для каждого периода выплаты купонного дохода и объявляется по первому купону – не позднее, чем за десять дней до даты начала первого купонного периода; по следующим купонам, включая последний, – не позднее, чем за семь дней до начала соответствующего купонного периода.

Размещение облигаций включает в себя следующие этапы: проведение аукциона среди профессиональных участников рынка ценных бумаг, по итогам которого эмитентом определяются уполномоченные профессиональные участники рынка ценных бумаг для реализации облигаций среди инвесторов; заключение договоров купли-продажи с уполномоченными организациями. До наступления срока погашения эмитент не выкупает облигации, то есть рассматриваемые ценные бумаги являются безотзывными.

Государственные нерыночные займы (ОГНЗ).

ОГНЗ выпускаются с 1996 г. в соответствие с Генеральными условиями выпуска и обращения облигаций государственных нерыночных займов, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 21.03.96 № 316 (с изменениями от 03.07.97., 30.06.98., 24.02.99 г. и Постановлением Правительства РФ от 03.07.97 № 812 «О выпуске облигаций государственных нерыночных займов»86.

Данные ценные бумаги относятся к именным, процентным (купонным), документарными (глобальный сертификат). По срокам обращения ОГНЗ могут быть краткосрочными, среднесрочными и долгосрочными, выпускаются в документарной форме. Документом, удостоверяющим права, закрепляемые ОГНЗ каждого выпуска, является глобальный сертификат, оформляемый на этот выпуск. ОГНЗ размещаются по закрытой подписке путем заключения договора между Минфином РФ и инвестором – юридическим лицом (резидентом или нерезидентом). Владелец облигаций имеет право на получение при их погашении суммы основного долга, а также дохода в виде процента, начисляемого на номинальную стоимость ценной бумаги. Доходность по этим облигациям устанавливается в каждом конкретном случае и зависит от конъюнктуры рынка. Таким образом, особенностью ОГНЗ является необращаемость на вторичном рынке и изначально ограниченный круг займодавцев – только юридические лица.

Государственные федеральные облигации (ГФО).

ГФО были выпущены в 1998 г. в соответствии с Генеральными условиями эмиссии и обращения государственных федеральных облигаций, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 12.05.98 № 43987. Эмитентом от имени РФ выступает Минфин РФ, генеральным агентом – ЦБ РФ.

Владелец облигации имеет право на получение основной суммы долга (номинальной стоимости), выплачиваемой при погашении выпуска, а также дохода в виде процента, начисленного к номинальной стоимости облигации (1000 рублей). В случае если право на получение процентного дохода по облигации в условиях отдельных выпусков не определено, доходом по облигации будет являться разница между ценой реализации (ценой погашения) и ценой покупки облигации. Облигации выпускаются в документарной форме на предъявителя без обязательного централизованного хранения в виде суммарных и единичных сертификатов, каждый из которых удостоверяет совокупность прав по количеству облигаций, указанных в сертификате. По условиям выпуска сертификаты передаются в депозитарий и в дальнейшем могут выдаваться владельцам, за исключением нерезидентов.

Государственные облигации, погашаемые золотом (ГОПЗ).

ГОПЗ выпущены в соответствие с Генеральными условиями эмиссии и обращения государственных облигаций, погашаемых золотом, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 27.07.98 № 86188. Ценные бумаги относятся к именным беспроцентным документарным (глобальный сертификат с обязательным централизованным хранением) облигациям и предоставляют право на получение в срок погашения золота в слитках в количестве, эквивалентном 1 кг химически чистого золота за каждый погашаемый золотой сертификат. Документом, удостоверяющим права, закрепляемые золотыми сертификатами каждого выпуска, является глобальный сертификат. Золотые сертификаты выпускаются в документарной форме с обязательным централизованным хранением.

Золотые сертификаты передаются по договору субъектам добычи драгоценных металлов в обмен на эквивалентное количество драгоценных металлов, направленных на пополнение государственных запасов и резервов. В отличие от большинства государственных ценных бумаг, когда эмитентом назначается платежный агент, в данном случае все операции по учету, размещению и погашению золотых сертификатов осуществляет Министерство финансов РФ. Кредиторами могут выступать юридические и физические лица.

В качестве перспективных форм государственных заимствований можно назвать эмиссию государственных сберегательных облигаций (ГСО). Постановлением Правительства РФ от 06.11.2001 № 771 «Вопросы эмиссии и обращения государственных сберегательных облигаций» утверждены Генеральные условия эмиссии и обращения данных ценных бумаг89.

Облигации являются именными государственными ценными бумагами, выпускаются в документарной форме и подлежат централизованному хранению. Документом, удостоверяющим права, закрепляемые облигациями каждого выпуска, является глобальный сертификат. По срокам обращения облигации являются среднесрочными и долгосрочными долговыми обязательствами РФ. Учет отдельных облигаций каждого выпуска осуществляется депозитарием в виде записей по счетам «депо», которые удостоверяют право собственности на облигации и являются основанием для осуществления прав займодавца.

Владельцами рассматриваемых облигаций могут быть российские юридические лица: страховые организации, негосударственные пенсионные фонды, инвестиционные фонды, управляющие компании паевых инвестиционных фондов. Словом, организации, обладающих излишком денежных средств по роду своей деятельности. Ввиду указанных ограничений по субъектам договора ГСО на вторичном рынке не обращаются, также запрещена уступка прав на получение номинальной стоимости при погашении облигаций и купонных выплат, а также их залог. Размещение ГСО осуществляется на добровольной основе на аукционе. Функции агента и депозитария осуществляют организации, заключившие с Минфином РФ соответствующие соглашения по итогам открытого конкурса. Погашение и выкуп облигаций, а также купонные выплаты по ним осуществляются агентом за счет средств федерального бюджета путем перечисления указанных средств на счета владельцев облигаций, открытые в кредитной организации – агенте.

В свете настоящего исследования, нельзя обойти вниманием ценные бумаги, закрепляющие государственное долговое обязательство, однако не опосредующие заем как таковой, а потому обладающие смешанной правовой природой.

Казначейские обязательства (КО) объединили в себе свойства векселя, государственной ценной бумаги, налогового освобождения и средства расчета. Основные условия выпуска и обращения казначейских обязательств утверждены постановлением Правительства РФ от 09.08.1994 № 906 «О выпуске казначейских обязательств»90. КО могли приниматься в качестве оплаты за реализованные товары и предоставленные услуги без ограничений, эмитировались Министерством финансов РФ сериями, каждая из которых представляла собой самостоятельный выпуск. Параметры выпуска КО (число обязательных индоссаментов, дата начала погашения, дата начала обмена на налоговые освобождения) определялись глобальным сертификатом.

Обязательства выпускались в бездокументарной форме и размещались на счетах «депо» первых держателей в уполномоченных банках-депозитариях. После прохождения обязательных индоссаментов КО поступали в свободное обращение. К числу ограничений по казначейским обязательствам можно отнести обязательность использования только для погашения кредиторской задолженности, передача исключительно юридическим лицам (при первичном размещении), установление минимального количества «передаточных надписей» перед предъявлением к погашению, закрепление сроков предъявления к погашению и обмену на налоговые освобождения, определение круга потенциальных держателей.

Держатель счета депо, имеющий на нем КО, мог осуществлять с ними следующие операции: погашение кредиторской задолженности путем перевода КО на счет кредиторов; продажа КО юридическим и физическим лицам-резидентам; залог КО для получения кредитов; обмен КО на налоговые освобождения в части платежей в федеральный бюджет; погашение КО с получением процентов по текущему курсу.

Казначейские векселя Минфина РФ91 были выпущены в 1994 г. в целях переоформления части задолженности государства перед получателями средств федерального бюджета. Владельцами данных ценных бумаг могли быть юридические лица – резиденты. Векселя выпускались сериями сроком на один год от даты составления, с доходностью 40% (вексельная сумма одного казначейского векселя 1994 г. была равна 14 млн. руб., а сумма задолженности федерального бюджета, на которую оформлялся один казначейский вексель – 10 млн. руб. Генеральным агентом по размещению, обращению и погашению векселей выступал Центральный банк РФ, который хранил их без выдачи владельцам на руки.

Векселя серии АПК Минфина РФ выдавались первичным держателям в 1995 г. (всего было выпущено 8 серий) на основании приказа Минфина РФ № 92 от 21. 08.1995 г. «О выпуске векселей Минфина РФ для восстановления коммерческим банкам собственных кредитных ресурсов взамен погашенных ими централизованных кредитов и процентов по ним Центральному банку РФ без уплаты средств заемщиками»92. Срок обращения данных ценных бумаг устанавливался в 10 лет (с 01.09.1995 г. по 31.08.2005 г.), срок погашения – равными долями в течение 8 лет (с 01.09.1998 г.). Процентная ставка – 10% годовых, включается в номинальную стоимость векселя за целое число лет его обращения от момента выпуска до срока погашения. Форма выпуска – документарная, на бланке простого векселя. Векселедержателями могли являться ЦБ РФ, коммерческие банки и иные юридические лица.

Векселя серии КамАЗ были выпущены в соответствие с приказом Минфина РФ № 197 от 10.04.1996 г. «О выпуске векселей Минфина РФ для переоформления обязательств общества «КамАЗ» перед коммерческими банками в задолженность по бюджетной ссуде Минфину РФ». Их эмиссия была произведена во исполнение указа Президента РФ № 1269 от 19.12.1995 г. «О государственной поддержке структурной перестройки и развития предприятий акционерного общества «КамАЗ», согласно Условиям, утвержденным приказом Минфина РФ от 22.03.1996 № 2993. Срок погашения векселя определялся индивидуально, в зависимости от коммерческого банка, но не превышал 12 месяцев. В номинальную стоимость векселей включалась сумма процентов по имеющейся задолженности, начисленных исходя из 1/3 ставки рефинансирования ЦБ РФ на момент подписания трехстороннего соглашения между АО «КамАЗ», коммерческим банком и Минфином РФ о переоформлении долгов КамАЗа в задолженность бюджета перед банками.

Казначейские налоговые освобождения представляли собой именные ценные бумаги, не подлежащие передаче третьим лицам, в которых указывалась сумма задолженности федерального бюджета, погашаемая за счет полагающихся к уплате федеральных налогов.

Профессор Суханов обращает внимание на то, что «государство считает себя вправе эмитировать облигации в самых различных формах – «казначейских векселей», «казначейских обязательств», «золотых сертификатов Минфина», «жилищных сертификатов» и т.д. – иногда намеренно не используя понятие облигации с целью вывести соответствующие правоотношения из-под действия гражданского законодательства о договоре займа»94.

Е.С.Демушкина и Н.Г.Семилютина пишут, что современной практике известны случаи, когда появляются своеобразные инструменты, которые, с одной стороны, представляют собой форму государственного заимствования, однако, не могут быть в чистом виде отнесены к категории денежных обязательств. В данном случае они приводят в качестве примера жилищные сертификаты.

На наш взгляд, специфические финансовые инструменты преследовали и преследуют вполне определенные цели. Подавляющее большинство указанных ценных бумаг не опосредовало договор государственного займа, поскольку не связывались с передачей средств взаймы государству. В частности, целью эмиссии «казначейских обязательств» в период нарастающего бюджетного дефицита и кризиса неплатежей было не привлечение денежных средств в казну, а расчеты по бюджетным обязательствам – обязанности расходования средств бюджета в течение определенного срока, возникающей в соответствии с законом о бюджете и со сводной бюджетной росписью (подробнее – в разделе о государственных ценных бумагах). Одно из прав по казначейскому обязательству – это его обмен на налоговое освобождение, которое не входит в сферу регулирования гражданского права. Если исходить из гражданско- правового характера КО, то подобные операции представляли собой взаимозачет обязательств, имеющих различную юридическую природу.

Векселя Минфина РФ служили инструментом финансово-экономической политики государства. Целью их выпуска был перевод долга предприятий отдельных социально значимых отраслей народного хозяйства, на государство. Государственный жилищный сертификат является именным свидетельством, удостоверяющим право гражданина – участника федеральной целевой программы «Государственные жилищные сертификаты» на получение безвозмездной субсидии за счет средств федерального бюджета для приобретения жилого помещения. Сертификат не является ценной бумагой, он не подлежит передаче другому лицу, кроме случаев, предусмотренных законодательством95.

Думается, что неоправданное отождествление всех долговых обязательств, в том числе финансово-правовых, с договором государственного займа, размывает сущность последнего, усложняет и запутывает ситуацию. В настоящей главе показано, что отнюдь не каждое государственное долговое обязательство является заемным, хотя государственный долг часто новируется в заемное обязательство.

По мнению Е.С.Демушкиной и Н.Г.Семилютиной, отсутствие «правовой чистоты» в регулировании правоотношений, возникающих в связи с выпуском КО, и привело к проблемам, связанным с их обращением и, в конечном итоге, к решению государства прекратить выпуск КО с 1 марта 1996 г. Степень защиты прав кредиторов напрямую зависит от «чистоты» (определенности) избранной должником конструкции, опосредующей отношения займа96.

В реальности, конечно же, не отсутствие «правовой чистоты» привело к отказу государства от использования казначейских обязательств. Вынужденное использование подобного денежного суррогата по ряду причин приводило к реальному сокращению поступлений характер. Борьба за доходную часть бюджета обусловила отказ от данного инструмента.

Что касается защиты интересов кредиторов, то, по мнению автора, в рассматриваемых отношениях требуется гибкий подход, согласующийся с особенностями контрагентов. Зачет денежных требований, даже неоднородных, является одним из немногих вариантов хотя бы частичного удовлетворения кредиторов, в случаях, когда государство по тем или иным причинам не в силах исполнить взятых на себя имущественных обязательств.

Внутренний и внешний государственный заем.

На протяжении всей истории государственных заимствований дискутируется вопрос о целесообразности выделения критериев «внутренний» и «внешний» в договоре государственного займа. Их объединение существенно упрощает управление государственным долгом. Данного принципа придерживается американский законодатель, не различающий резидентов и нерезидентов, приобретающих государственные ценные бумаги. В действующем до принятия Бюджетного кодекса РФ законодательстве критериями деления государственных займов на внешние и внутренние выступали два различных основания. По смыслу пункта 1 статьи 1 Закона РФ от 13.11.1992 г. «О государственном внутреннем долге РФ» за отправную точку принималась валюта, в которой выражаются заимствования, под государственным внутренним долгом понимались «долговые обязательства Правительства РФ, выраженные в валюте РФ перед юридическими и физическими лицами».