Проблемы правового регулирования договора государственного (федерального) займа в России

В Федеральном законе от 26.12.1994 г. «О государственных внешних заимствованиях Российской Федерации и государственных кредитах, предоставляемых Российской Федерацией иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям» ключевым являлся источник заимствований. Исходя из статьи 1 закона «государственными внешними заимствованиями Российской Федерации являются привлекаемые из иностранных источников (иностранных государств, их юридических лиц и международных организаций) кредиты (займы), по которым возникают государственные финансовые обязательства Российской Федерации как заемщика финансовых средств или гаранта погашения таких кредитов (займов) другими заемщиками».

Неопределенность с критерием стала одной из причин того, что до 1997 г. задолженность по внутреннему валютному займу не включалась ни во внутренний, ни во внешний государственный долг. Заем был, как известно, номинирован в долларах США, однако его размещение проводилось среди резидентов, удовлетворяя тем самым одновременно двум антагонистичным признакам, в силу чего учитывался отдельно от иных заимствований. Внешние и внутренние займы на практике смешиваются. Так, наблюдаются массовые заимствования нерезидентов на рынке ГКО-ОФЗ (первоначально – инструмент внутренних заимствований), а с другой стороны в оборот вводится понятие «внутренний валютный долг» («вэбовки»).

В настоящее время в российском законодательстве используется валютный критерий отнесения государственного займа к внешнему или внутреннему. Важно отметить, что указанные критерии в целом не изменяют существа правоотношений между кредитором и должником. По мнению И. Хакамады, «бессмысленное само по себе деление обосновано лишь существующими различиями механизмов регулирования и контроля за рублевыми и валютными заимствованиями»97. Очевидно, что присоединение Российской Федерации к статье VIII Соглашения Международного Валютного Фонда98 и переход к внешней конвертируемости рубля по текущим операциям ускорят объединение двух видов государственного долга, поскольку валюта обязательства в качестве критерия перестанет иметь значение.

Официальная структура государственного внешнего долга выглядит следующим образом99: задолженность странам – участницам Парижского клуба; задолженность странам, не вошедшим в Парижский клуб; коммерческая задолженность; задолженность перед международными финансовыми организациями (МВФ, Мировой банк, ЕБРР); еврооблигации РФ; ОВГВЗ и ОГВЗ; задолженность по кредитам Банка России. По определению, инструментами государственного внешнего займа из представленной совокупности являются еврооблигации, ОВГВЗ и ОГВЗ. Ввиду того, что внешние займы осуществляются на основании международных договоров и гражданско-правовых сделок, они регулируются не только национальным законодательством, но и международными актами.

Таким образом, тенденцией оформления договора государственного займа на современном этапе стал переход к бездокументарному закреплению прав владельцев рыночных государственных ценных бумаг, в форме облигаций на предъявителя продолжают эмитироваться только долговые обязательства государства перед населением и небольшой ряд специальных финансовых инструментов.

В ходе исследования выявлена невостребованность в РФ отдельных разновидностей государственных займов. В частности, не нашли применения не только выигрышные формы займов, привлекательных для населения качеством процентного денежного обязательства, но и лотереи, а также бессрочные займы (погашаются или конвертируются во время удобное заемщику, займодавец же в любое время вправе реализовать государственные ценные бумаги на фондовом рынке), привлекательные для заемщика гибким подходом к погашению.

Представляется, что выделение критериев «внутренний» и «внешний» в договоре государственного займа, которые зависят либо от государственной принадлежности займодавца, либо от валюты обязательства, утрачивает гражданско-правовое значение, так как объем прав займодавцев и обязательств заемщика одинаков. Достижение внешней конвертируемости рубля должно привести к окончательному объединению двух видов государственного долга, поскольку валюта обязательства, в принципе, перестанет иметь значение.

Глава 4. Обеспечение исполнения обязательств по договору государственного (федерального) займа

Официальное закрепление ГК РФ гражданско-правового характера договора государственного займа позволяет обсудить возможность применения соответствующих способов обеспечения его обеспечения.

Каких-либо специальных гражданско-правовых способов применительно к государственному займу, законодатель не предусмотрел, поэтому речь скорее пойдет об общих способах обеспечения, к которым относятся связанные с гражданско-правовой ответственностью неустойка и задаток, а также не связанные с ней поручительство, удержание, залог и банковская гарантия. Из них следует исключить задаток, который не вписывается в конструкцию займа. Не применимо удержание, так как договор государственного займа является односторонним и механизм, установленный статьей 359 ГК РФ, и предусматривающий встречное исполнение (вещь – деньги) для него неактуален. К предпринимателям, для которых удержание толкуется более широко, государство не относится. Поручительство и банковская гарантия не реализуемы, так как, во-первых, поручительство за государство само по себе выглядит противоестественно, а во-вторых, масштабы государственных займов не сопоставимы с возможностями банков или коммерческих организаций.

Ссылки истцов в ряде судебных дел по реструктуризации государственных долговых обязательств, на то, что Центральный Банк РФ выступает гарантом исполнения государством своих обязательств, ошибочны, поскольку Банк России, являясь генеральным агентом, именно представляет государство на рынке ценных бумаг, а не поручается за него.

Таким образом, из числа общегражданских способов обеспечения исполнения обязательств применительно к государственному займу, по нашему мнению, допустимо указать на неустойку и залог, хотя и они в настоящее время не применяются. Согласно пункту 1 статьи 330 ГК РФ неустойкой (штрафом, пеней) признается определенная законом или договором денежная сумма, которую должник обязан уплатить кредитору в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательств, в частности, в случае просрочки исполнения. Неустойка должна стимулировать должника исполнить основное обязательство, отличаясь простотой взыскания.

По сложившейся практике неустойка не предусматривается в тексте условий эмиссии государственных ценных бумаг, поэтому имеет смысл говорить о санкциях, предусмотренных законодательством. В случае нарушения государством своих обязательств по договору государственного займа есть все основания для применения ответственности в форме взыскания процентов за неисполнение денежного обязательства и одностороннего досрочного расторжения договора по инициативе займодавца.

Во-первых, при не возврате в срок суммы займа продолжают начисляться проценты за пользование займом по день фактического возврата основного долга (п.1 ст.809 ГК РФ). Кроме того, на сумму займа подлежат уплате проценты, предусмотренные статьей 395 ГК РФ (проценты за пользование чужими денежными средствами), а также взыскиваются убытки в части, превышающей сумму процентов (п.2 ст.395 ГК РФ).

Во-вторых, займодавец вправе обратиться в суд с требованием о досрочном расторжении договора займа при нарушении заемщиком срока возврата очередной части займа, если договором займа предусмотрено возвращение займа по частям (п.2 ст.811 ГК РФ); при невыполнении заемщиком предусмотренных договором займа обязанностей по обеспечению возврата суммы займа, а также при утрате обеспечения или ухудшении его условий по обстоятельствам, за которые займодавец не отвечает (ст.813 ГК РФ).

При этом применение указанной ответственности, в соответствие со статьей 401 ГК РФ, по общему правилу, обусловлено наличием вины должника. Представителям государства придется доказать, что при той степени заботливости и осмотрительности, какая от них требовалась по характеру займа и условиям оборота, оно приняло все меры для надлежащего исполнения договора.

В соответствие со статьей 126 Гражданского кодекса РФ Российская Федерация гарантирует исполнение своих обязательств принадлежащим ей на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными им юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может, находится только в государственной или муниципальной собственности.

Истцы по делам о взыскании задолженности по ОВГВЗ и ГКО/ОФЗ включали в сумму иска и проценты, предусмотренные статьей 395 ГК РФ, однако ввиду признания законными действий заемщика, правового анализа вопроса о санкциях не последовало. На наш взгляд, по аналогии возможно использовать практику по спорам, вытекающим из несвоевременного погашения облигаций государственных займов субъектов РФ. Например, Арбитражный суд г. Москвы взыскал в пользу Компании «Порто Леоне Менеджмент Лимитед» (Кипр) с Правительства Московской области купонный доход и проценты за пользование чужими денежными средствами за тот же период по купонным облигациям Московской области, отвергнув доводы ответчика о необходимости применять к отношениям по государственному займу нормы только Бюджетного кодекса РФ, об отсутствии вины ответчика и о принятии истцом на себя риска неблагоприятных последствий100.

Арбитражный суд Республики Саха (Якутия) отказал Акционерному обществу «Металлургический коммерческий банк» (ОАО «Меткомбанк»), а также Акционерному коммерческому Сберегательному банку РФ в исках в части взыскания процентов за пользование чужими денежными средствами, вследствие неисполнения обязательств по облигациям государственного займа Республики Саха (Якутия)101. Принимая во внимание требования ст.401 ГК РФ, арбитражный суд пришел к выводу об отсутствии вины должника в просрочке исполнения обязательства, так как доходная часть бюджета не исполнена в связи с чрезвычайной ситуацией, вызванной весенним паводком 1998 г. (Постановление Государственной Думы РФ № 2516-II ГД от 03.06.1998 г.). Таким образом, практически подтверждены условия применения гражданско-правовой ответственности приведенные выше.

Залог гарантирует удовлетворение требований кредитора в случае нарушения должником обязательства. В соответствие со статьей 334 ГК РФ под залогом понимается правоотношение, в котором кредитор (залогодержатель) при неисполнении или ненадлежащем исполнении обеспеченного залогом обязательства имеет право получить удовлетворение из стоимости заложенного имущества преимущественно перед другими кредиторами.

Как указывалось в начале настоящего параграфа, залог явился одним из первых способов обеспечения надлежащего исполнения обязательств по договору государственного займа. В настоящее время законодатель в статье 110 БК РФ упомянул о том, что в случае выпуска долговых обязательств РФ с обеспечением исполнения обязательств в виде обособленного имущества, Программа государственных внутренних заимствований РФ должна содержать количественные данные об эмиссии указанных обязательств, а также перечень имущества, которое может служить обеспечением исполнения этих обязательств в течение срока договора займа.

По нашему мнению, установление перечней государственного имущества, подлежащего реализации для исполнения обязательств по договорам государственного займа является действенным способом обеспечения последних и требует развития. Однако на федеральном уровне в нормативных актах данное направление не разрабатывалось. В то же время на уровне субъекта РФ – г. Москвы был предпринят шаг к созданию Залогового фонда обеспечения городских облигационных займов102. Поскольку федеральные аналоги отсутствуют, имеет смысл оценить данный замысел.

Формирование Залогового фонда предполагалось осуществить таким образом, чтобы общая численность включенных в него имущественных объектов давала возможность обеспечить покрытие расходов по погашению облигаций облигационных займов и выплаты процентов по ним путем продажи имущественных объектов Залогового фонда или получения кредитов с их использованием в качестве залогового обеспечения. Формирование Залогового фонда должно было осуществляться с учетом установленного законодательством РФ порядка распределения средств, полученных в ходе приватизации государственной собственности.

К имущественным объектам и правам на них, включаемым в Залоговый фонд, следовало отнести: имущественные объекты и комплексы, в том числе обремененные правами хозяйственного ведения; движимое имущество (акции, облигации и другие активы); имущественные права на указанные объекты. При отборе имущественных объектов для включения в Залоговый фонд предлагалось учитывать определенность юридического статуса объекта, устойчивость рыночной стоимости объекта, коммерческую рентабельность и экономическую эффективность объекта.

Думается, что подобный подход можно использовать для создания федерального залогового фонда, обеспечивающего государственные займы. При этом важно отличать рассмотренный вариант от зачета требований путем передачи кредиторам государственного имущества. Из содержания п. 3 статьи 16 и статьи 24 Федерального закона «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» следует, что продажа (передача) кредиторам собственности на государственное или муниципальное имущество в зачет внутренних и внешних долговых обязательств РФ, субъектов РФ или муниципальных образований, а равно обмен государственного или муниципального имущества на иное имущество не допускается, за исключением отчуждения находящихся в государственной или муниципальной стоимости акций открытых акционерных обществ владельцами ценных бумаг, удостоверяющих право приобретения таких акций.

Идея обособления бюджетных средств для погашения государственного долга в целом не нова («погасительные фонды» в XIX в.). В последние годы дискутируется вопрос о создании резервного фонда, о чем, в частности, говорил В.Ф. Яковлев103.

Трудность, на наш взгляд, заключается в невозможности «замораживания» в данном фонде значительных средств, которые фактически будут изъяты из бюджета. А если предусмотреть возможность их движения – инвестирование, то фонд потеряет свое обеспечительное значение. Кроме того, имеется печальный опыт функционирования резервной системы Центрального Банка РФ, которая не смогла в должной мере обеспечить интересы вкладчиков, разорившихся банков.

В качестве обеспечения интересов держателей государственных ценных бумаг может и должно использоваться страхование на случай неисполнения государством своих обязательств. Причем теоретически здесь возможны два направления. Первое – это страхование публично-правовым образованием своей гражданско-правовой ответственности. Данная возможность прямо предусмотрена законом для заемных операций субъектов РФ и муниципальных образований, но с точки зрения государства практически не применима, учитывая уже указанные выше объемы долга.

Второе – страхование конкретными держателями государственных ценных бумаг своих убытков вследствие несвоевременного их погашения. В дореволюционной России подобное страхование было довольно распространено и принимало порой курьезные формы страхования выигрышных ценных бумаг от выхода в тираж. Сегодня необходимость подобного страхования созрела, причем совокупность публично-правовых мер обеспечения исполнения государством договора займа, должна минимизировать его стоимость.

Условно, существующие в РФ гарантии для займодавцев, приобретателей государственных ценных бумаг, установленные, в частности, Федеральным законом «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» от 29.07.98. № 136-ФЗ104 (далее – Законом) и БК РФ, можно разделить на несколько групп.

Во-первых, предварительное определение лимита государственного долга.

В соответствие со статьей 7 Закона эмиссия государственных ценных бумаг допускается только в случае утверждения федеральным о бюджете на текущий финансовый год следующих значений:

• предельного размера соответствующего государственного долга;

• предельного объема заемных средств, направляемых Российской Федерацией в течение текущего финансового года на финансирование дефицита федерального бюджета.

По статье 106 БК РФ предельный объем государственных внешних заимствований РФ не должен превышать годовой объем платежей по обслуживанию и погашению государственного внешнего долга РФ. Правительство РФ вправе превысить эту сумму, если при этом оно осуществляет реструктуризацию государственного внешнего долга, которая приводит к снижению расходов на его обслуживание, в рамках установленного предельного объема государственного внешнего долга.

Сюда же следует отнести законодательное утверждение программ внешних и внутренних заимствований. В РФ подобные документы разрабатываются на предстоящие 12 месяцев. Для сравнения, в международной практике характерны среднесрочные программы (на 3-5 лет). Подобный подход, безусловно, делает заемную политику государства более прозрачной и предсказуемой, поэтому в нашей стране он может рассматриваться как перспективный.

Во-вторых, единая система учета государственных заимствований (статья 120-121 БК РФ). Информация о долговых обязательствах вносится соответствующими уполномоченными органами в Государственную долговую книгу в срок, не превышающий три дня с момента возникновения соответствующего обязательства. В состав вышеуказанной информации входят сведения об объеме долговых обязательств РФ, о дате возникновения обязательств, формах их обеспечения, об исполнении указанных обязательств полностью или частично.

В-третьих, предварительная экспертиза законности государственного займа.

Согласно статье 9 Закона установлена обязательная регистрация условий эмиссии государственных ценных бумаг, в порядке, установленном для государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

В-четвертых, информационные гарантии, выражающиеся в раскрытии информации о государственных ценных бумагах.

Статья 12 Закона предполагает обязательное опубликование:

• генеральных условий государственного займа и условий эмиссии государственных облигаций;

• информации, содержащейся в решении о выпуске, не позднее, чем за два рабочих дня до начала размещения;

• информации, связанной с решением о выпуске, в том числе о размере очередного купона по государственным ценным бумагам с переменным купонным доходом в соответствии с условиями эмиссии и решением о выпуске.

Прозрачность операций по управлению государственного долга способствует укреплению доверия инвесторов (кредиторов) к долговым обязательствам государства.

В развитие данного направления сегодня рассматривается вопрос о целесообразности внедрения в практику работы соответствующих ведомств регулярного опубликования информации, касающейся основных аспектов сферы управления государственным долгом – целей и инструментов текущей долговой политики, основных характеристик государственных обязательств, результатов аудиторской проверки в области управления государственным долгом, программ предполагаемых заимствований, стратегии государственных мер по формированию эффективного рынка государственных ценных бумаг105.

Для внешних займов предусматриваются дополнительные условия. В частности, в Программе государственных внешних заимствований РФ должны быть предусмотрены все сделки, величина которых превышает сумму, эквивалентную 10 млн. долларов США. Данные займы подлежат заключению только при условии их утверждения в составе вышеуказанной программы Федеральным Собранием РФ.

Как элемент системы защиты интересов кредиторов можно указать также на возможность досрочного расторжения договора государственного займа. В частности, Условиями выпуска внутреннего государственного валютного облигационного займа для этого предусмотрены следующие основания106.

Каждый держатель имеет право объявить свои облигации причитающимися к погашению и требовать немедленного возмещения номинальной суммы долга и выплаты накопленного процента в следующих случаях: а) заемщик не выплачивает номинальную сумму долга и (или) проценты в течение 30 дней с даты причитающейся выплаты; б) заемщик не в состоянии должным образом выполнять обязательства, связанные с условиями займа и подобное невыполнение длится более чем 45 суток со дня получения официального уведомления об этом основным платежным агентом от держателя облигации; в) заемщик не выполняет обязательства по платежам по задолженности и подобный отказ от выполнения обязательств продолжается более чем 30 дней со дня получения уведомления об этом основным платежным агентом от держателя облигаций данного выпуска; г) заемщик объявляет о своей неспособности выполнять финансовые обязательства в отношении условий займа.

Принимая во внимание вышесказанное, сегодня можно говорить о комплексной системе финансово-правовых и гражданско-правовых гарантий ис-полнения обязательств по договору государственного займа, которая призвана защитить интересы приобретателей государственных ценных бумаг с учетом специфики заемщика как публично-правового образования.

Открыт для обсуждения вопрос о специальном федеральном законе «О защите прав и законных интересов владельцев государственных ценных бумаг», где возможно объединить публично-правовые и гражданско-правовые способы защиты прав государственных кредиторов, по которой понимается разработка специальных норм, устанавливающих надежные средства обеспе-чения прав инвесторов и регулирующих вопросы восстановления этих прав в случае их нарушения.

Что касается защиты интересов иностранных займодавцев, то отметим следующее. Во-первых, при внешних заимствованиях встает вопрос об иммунитете государства-суверена107. Во-вторых, иностранный элемент обусловливает наличие специфических международно-правовых обеспечительных мер и способов разрешения споров108. Современное международное право, регулирующее поведение государств в отношениях между собой основано на таких принципах, как уважение суверенитета, равноправие и невмешательство на внутренние дела, уважение их экономической безопасности и право на самосохранение, права на развитие.

Согласно пункту 4 статьи 2 Устава ООН все члены Организации Объединенных Наций воздерживаются в их международных отношениях от угрозы силой или ее применения. Из данного постулата следует принцип недопустимости истребования международных долгов силой. Для удовлетворения своих требований кредитор вправе и должен исчерпать все внутренние (государства-должника) средства правовой защиты, в частности обратиться в административные и судебные органы.

Нельзя не упомянуть о любопытном белорусском опыте административного обеспечения привлечения внешних займов. В Кодексе Республики Беларусь об административных правонарушениях содержаться статьи, которые устанавливают ответственность для должностных лиц за нарушение порядка привлечения, использования (10-30 МЗП) и возврата средств (10-50 МЗП), полученных по внешним государственным займам109. Представляется, что административные меры также действенны в деле защиты законных прав и интересов государственных кредиторов. Поэтому введение их в комплекс межотраслевых способов обеспечения исполнения договора государственного займа в России, безусловно, перспективно.

Проблема риска государственных обязательств.

Очевидно, что гражданско-правовые отношения, вытекающие из договора государственного займа, как любые отношения, содержат в себе элемент риска, то есть возможности ненадлежащего исполнения заемщиком по каким-либо причинам своих обязательств. Правовых гарантий способных защитить от экономического кризиса практически не существует, поэтому справедливо говорить о праве государства на обоснованный хозяйственный риск, допускаемый в рамках гражданского права.

М.И.Брагинский выделял риск как особенность государственных займов, поскольку, во-первых, объем обязательств устанавливается через определенный срок после приобретения облигации, а, во-вторых, отношения основаны на абстрактных сделках, а, следовательно, невозможности в отличие от договора займа оспорить их по безвалютности110.

Риски по договору государственного займа можно сгруппировать следующим образом: политические риски, обусловленные нестабильной полити-ческой ситуацией в стране; общеэкономические риски, вызванные изменениями в экономике; специфические риски, имеющие место при биржевой игре; риски, связанные с колебанием доходности ценных бумаг.

В Концепции единой системы управления государственным долгом РФ выделены риски государства, связанные с его ценными бумагами111. Среди них следует назвать риск ликвидности; риск ограничения доступа к внутреннему и внешнему капитала; риск концентрации платежей в определенном временном отрезке, связанный со структурой долга по срокам погашения, изменение стоимости обслуживания долга; риск несоответствия фиксированной ставки текущим рыночным ставкам; риск изменения плавающих ставок и премии по государственным обязательствам при их рефинансировании; валютные риски.