Проблемы правового регулирования договора государственного (федерального) займа в России

Очевидная самобытность кредитования государства была отмечена отечественными учеными уже в первой половине XIX века. М.Ф.Орлов писал, что «кредит публичный, или государственный, и кредит частный, кроме имени и цели имеют мало подобия»19. А. Залшупин полагал, что «государственный кредит ничего общего, кроме одного названия, с частным кредитом вообще не имеет»20.

Среди специфических черт государственных заимствований называются приоритет публичной власти в финансовых отношениях, связанных с государственным долгом; невозможность юридического принуждения государства к уплате долгов (за исключением международно-правовых санкций); отсутствие, как правило, специального обеспечения долга; непроизводительный, с экономической точки зрения, характер; источник погашения. Нормы, регулирующие отношения государственного займа, содержатся в различных отраслях законодательства, в связи с чем положения гражданского права невозможно применять вне совокупности с иными нормами. Учитывая, что приоритет применения нормативно-правового акта определяется из отраслевой принадлежности правоотношений, выступающих объектом правового регулирования, чрезвычайно важно точно определить в каких случаях вопросы государственного займа регулируются публичным, а в каких частным правом.

В советском финансовом праве признавалось, что основу государственного кредита составляли отношения займа. Однако при этом положения Гражданского кодекса РСФСР о займе на него не распространялись. По господствующей доктрине отношения, возникающие в связи с организацией и осуществлением операций в области государственного кредита, считались отличными от отношений, возникающих в договоре займа, регулируемых гражданским правом, поскольку размер, условия займа определялись, изменялись самим дебитором – государством. В связи с этим государственный кредит был отнесен к финансово-правовым институтам21.

Подобный подход культивируется в финансовом праве и по сей день. Так, в одном из широко используемых учебных пособий под редакцией Н.И. Химичевой делается вывод, что отличительные черты частного и государственного кредита служат дополнительным обоснованием теоретического вывода о самостоятельности финансово-правового института государственного (муниципального) кредита22.

Пытаясь обосновать свое мнение, еще один сторонник рассматриваемой концепции А.Д.Селюков, пишет, например, что основанием «позволяющим включать совокупность правовых норм по поводу государственного или муниципального займа … в структуру финансового права есть то, что деньги переходят к государству или муниципалитетам. А это уже компетенция финансового права… Также надо учитывать, что погашение долга по государственным и муниципальным заимствованиям осуществляется, как правило, за счет бюджетных средств, планируемых ежегодно в законе о бюджете»23.

Далее А.Д. Селюков соотносит финансово-правовое и гражданско-правовое регулирование рассматриваемых отношений: «Что касается непосредственного оформления отношений между кредиторами и должниками государственного или муниципального долга, то к ним применяются договоры гражданско-правового характера. При этом содержание данных договоров, как правило, включает элементы публично-правового характера, в том числе цели, предмет договоров, субъектный состав, процедурные вопросы и др.»24.

Оставим за рамками критики формулировки автора, а обратим внимание на главную, на наш взгляд, ошибку – мысль о превалирующем характере финансового права в отношениях государственного займа и лишь гражданско-правовой форме соответствующих договоров. С попытками ряда ученых включать все отношения государственного займа в систему финансового права согласиться нельзя.

Корректировка направлений финансовой деятельности государства повлекла за собой вывод за границы финансовых целого ряда правоотношений. К их числу, безусловно, относится и договор государственного займа, регулируемый нормами гражданского права.

При этом операции по привлечению денежных средств в казну посредством займов не ограничиваются схемой «займодавец – заемщик», а более разнообразны. По справедливому замечанию М.В. Карасевой25, отношения, «опосредующие организацию государственного внутреннего долга», по прежнему принадлежат финансовому праву. Она же выделила следующие критерии финансовых правоотношений: отношения возникают исключительно в сфере финансовой деятельности государства и муниципальных образований; строятся на правовом регулировании главным образом, с помощью метода властных предписаний, характеристиками которого являются: обязывание, юридическое неравенство субъектов финансового права, а также императивность и конформизм их поведения26.

Среди них можно назвать отношения, складывающиеся в связи с образованием, распределением и использованием финансовых ресурсов государства:

• по установлению верхнего предела государственных заимствований и размера конкретного государственного займа;

• по определению условий эмиссии и обращения государственных долговых обязательств;

• по обеспечению затрат на размещение и погашение государственных долговых обязательств, а также на выплату доходов по ним;

• по использованию сумм государственных займов.

Кроме того, следует указать на правоотношения по назначению органа уполномоченного представлять государство в отношениях займа; по включению в компетенцию ЦБ РФ обязанности по обслуживанию государственного внутреннего долга.

Для финансово-правовых отношений характерно выступление в качестве субъекта правоотношений государственного органа, который наделен властными полномочиями, разрешение возникающих споров в административном порядке. В качестве критерия возможно использовать подход Л. Эннекцеруса, утверждавшего, что «действительно решающим моментом для установления публично-правовой природы правоотношений является то, участвует ли в правоотношениях публичная организация – носитель публичной власти как таковой, то есть в этом своем качестве (теория субъекта)»27.

Вполне логичную схему финансово-правового регулирования сферы государственного долга, предложенную выше, некоторые правоведы, по нашему мнению, неоправданно расширяют. Так, авторы учебного пособия по финансовому праву утверждают, что «несмотря на то, что государство в этих отношениях является должником (заемщиком), именно оно имеет право в одностороннем порядке устанавливать их условия: срок, платность, виды, основания их прекращения. Юридические и физические лица, добровольно вступив в отношения по государственному кредиту, обязаны выполнять все условия займа… Основным методом регулирования правоотношений по государственному кредиту является метод государственно-властных велений и государству принадлежит функция управления государственным внутренним долгом…»28.

Анализ описанных отношений через призму действующего законодательства заставляет расставить несколько иные акценты. Государство действительно в одностороннем порядке устанавливает условия договора государственного займа, что, в общем-то, свойственно для гражданско-правовых договоров присоединения (права и обязанности по ценным бумагам изначально определяются эмитентом в одностороннем порядке), а затем предлагает их займодавцу. Условия, на которых заключен заем обязательны не только для займодавца, но, прежде всего для заемщика, поскольку договор относится к односторонне обязывающим. Эмитент в период обращения ценной бумаги не имеет права изменить ее содержание или иным образом восстановить прежнее имущественное положение.

Гражданско-правовая доктрина.

Демократические преобразования, качественно расширившие сферу субъективных прав личности, раздвинули пределы гражданско-правового регулирования. И если выше мы говорили о том, что сфера финансового права сужена, то с гражданским правом произошло как раз наоборот. В.Ф. Яковлев справедливо подчеркивал, что в современном законодательстве РФ нет четкого разграничения предметов и сфер применения публичного и частного права. Это ведет к пагубным последствиям в экономике, а также к тому, что нарушается принцип равенства сторон в гражданском праве29.

Тот факт, что правильно заключенный заем есть договорное обязательство, связывающее государственную власть, а всякое изменение условий займа, досрочное, не предусмотренное договором, погашение займа или отказ от возврата его являются нарушением договора, представляется одним из важнейших постулатов рассматриваемой нами сферы.

Сошлемся на Н.Б. Новицкого и Л.А. Лунца, писавших, правда, нетрадиционно для своего времени, что договорная природа обязательств по государственным облигациям не вызывает сомнения, поскольку характер данного обязательства определяется как заем (обязательство сводящееся к обратной уплате при известных условиях и в определенные сроки сумм, полученных от подписчиков на заем)30.

Отношения между займодавцем и заемщиком по договору государственного займа не могут быть отнесены к финансово-правовым, в первую очередь, по методу их регулирования, который не имеет ничего общего с властными предписаниями. Для них характерны признаки добровольности, возвратности, срочности и возмездности. Действующее законодательство прямо указывает на гражданско-правовую природу отношений, складывающихся между Российской Федерацией и гражданами/юридическими лицами при выпуске государственных займов (пункты 1 и 5 статьи 817 ГК РФ).

Добровольность государственных займов, закрепленная статьей 75 Конституции Российской Федерации, предопределила договорной характер и гражданско-правовую регламентацию рассматриваемых отношений, для которой свойственна однопорядковая правосубъектность сторон (публично-правовые образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений – гражданами и юридическими лицами – пункт 1 статьи 124 Гражданского кодекса РФ).

В законодательство введено довольно жесткое требование, касающееся недопустимости изменения условий государственного займа. По мнению С.А. Хохлова, гражданско-правовое регулирование в отличие от административно-финансовых предписаний создает здесь большие гарантии для займодавцев31. Нормы гражданского законодательства олицетворяют принципы диспозитивности, приоритет частного интереса, свободы договора.

Гражданское право исконно и по самой своей структуре было правом отдельной человеческой личности, сферой её свободы и самоопределения32. Основными началами гражданского законодательства выступают равенство участников гражданских правоотношений, неприкосновенность собственности, свобода договора, недопустимость произвольного вмешательства в частные дела, беспрепятственное осуществление гражданских прав, обеспечение восстановления нарушенных прав, судебная защита гражданских прав.

Внешние отличительные признаки гражданских правоотношений: 1) метод защиты; 2) основания возникновения; 3) специфика норм (диспозитивность); 4) способы прекращения33. В ГК РФ выделены два признака отнесения отношений к не-гражданско-правовым: подчинение одного лица другому, то есть обязанность одного лица следовать указаниям другого; властный характер этого подчинения, то есть публичность подчинения, которая выражается в подчинении лица требованиям органа исполнительной государственной власти34. Доверие к кредитному обязательству основано, прежде всего, на платежеспособности заемщика, убеждении в его желании платить; наличии принудительных мер против него в случае неплатежа; уверенности в получении равноценного возврата.

Настаивая на гражданско-правовой природе договора государственного займа, автор, тем не менее, признает наличие существенной специфики, обусловленной субъектным составом рассматриваемых правоотношений и, прежде всего, спецификой правосубъектности государства как политической организации, которая рассматривается в настоящей работе.

Система нормативного регулирования отношений государственного займа.

Законодательство РФ, посвященное договору государственного займа, условно включает в себя пять уровней нормативного регулирования.

1. Конституция РФ. В соответствии с пунктом 4 статьи 75 Конституции РФ государственные займы размещаются на добровольной основе, а порядок их выпуска определяется федеральным законом. Федеральный конституционный закон «О правительстве РФ» относит к компетенции Правительства РФ управление внутренним долгом.

2. Гражданский кодекс РФ формулирует понятие договора государственного займа, принципы его заключения и изменения. Бюджетный кодекс РФ содержит понятия государственного долга, управления государственным долгом, реструктуризации долга, определяет право государственных заимствований, характеризует предельный объем государственного долга и предельные объемы расходов на обслуживание и погашение долга, эмиссию государственных ценных бумаг, предусматривает программы государственных внешних и внутренних заимствований.

Согласно пункту 3 статьи 114 Бюджетного кодекса РФ от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ35, порядок выпуска, обращения и погашения государственных ценных бумаг Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, а также муниципальных ценных бумаг регулируется федеральным законом об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг. Использование любых бюджетных средств, в том числе и на погашение внутреннего долга, допускается в соответствии с действующим законодательством только с согласия представительного органа государственной власти – Государственной Думы путем принятия федерального закона о федеральном бюджете на каждый год.

3. Специальные Федеральные законы. Федеральный закон от 29.07.98 № 136-ФЗ «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» дает понятие государственной ценной бумаги, формулирует требования к эмиссии государственных ценных бумаг, устанавливает порядок возникновения обязательств РФ и особенности исполнения обязательств по государственным ценным бумагам. Федеральный закон о федеральном бюджете на соответствующий год определяет верхний предел государственного долга.

4. Постановления Правительства РФ. В соответствие с Федеральным законом «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» Правительство РФ утверждает Генеральные условия эмиссии и обращения государственных ценных бумаг, в которых формулируются общие положения об обязательствах данного вида и особенности эмиссии облигаций.

5. Приказы Минфина РФ принимаются во исполнение Постановлений Правительства РФ и утверждают Условия выпуска облигаций, акты ЦБ РФ и ФКЦБ РФ регулируют технические вопросы обращения государственных ценных бумаг.

Схематично структура нормативного регулирования выпуска ценных бумаг представляет собой последовательное принятие и утверждение следующих актов: Федеральный закон о бюджете – Постановление Правительства РФ – Генеральные условия эмиссии и обращения облигаций – Приказ Министерства финансов РФ – Условия выпуска облигаций.

Гражданское законодательство содержит основу регулирования отношений государственного займа – положения о договоре, о ценных бумагах, об ответственности.

Е.А. Суханов в своей статье об ответственности государства по гражданско-правовым обязательствам указал на ряд противоречий, которые, по его мнению, имеют место при соотнесении финансового и гражданского законодательства в интересующей нас сфере36. В свете настоящего исследования считаем необходимым высказать свою позицию по поставленным вопросам.

Е.А. Суханов подчеркивает, что «согласно статьям 8 и 9 Федерального закона «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг», рассматривающего отношения государственного займа как финансово-правовые (публично-правовые), разрешившие эмиссию облигаций органы исполнительной власти правомочны утверждать Генеральные условия эмиссии и обращения соответствующих облигаций «в форме нормативных правовых актов», а не в форме типовых условий договора присоединения (статья 428 ГК РФ), каковыми, по существу, они должны были бы являться. В свою очередь, это дает возможность эмитенту в одностороннем порядке изменить и (или) «дополнять» содержание таких «нормативных правовых актов» (часть 2 статьи 12 названного Федерального закона), тем самым обходя на «законном основании» установленный гражданским кодексом запрет…».

Однако усматриваемые в данном случае профессором Сухановым подтекст и противоречия представляются нам не очевидными. В соответствии с пунктом 1 статьи 428 ГК РФ «договором присоединения признается договор, условия которого определены одной из сторон в формулярах или иных стандартных формах и могли быть приняты другой стороной не иначе как путем присоединения к предложенному договору в целом». Нормативно-правовой акт, изданный федеральным органом исполнительной власти, в соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 (ред. от 11.02.1999 г.)37, представляет собой не что иное, как стандартную форму закрепления условий договора государственного займа.

Сама по себе форма нормативного правового акта, в которые облекаются условия займа, содержит в себе возможность одностороннего изменения ровно настолько, насколько эту возможность содержит любой иной документ с позиции государства как института публичной власти. В этой связи ссылка на часть 2 статьи 12 Федерального закона представляется необоснованной, поскольку она содержит лишь оговорку о порядке опубликования рассматриваемых нормативных актов, изменений и дополнений к ним, но не более.

Более сложным и актуальным представляется вопрос о толковании и применении части 2 пункта 2 статьи 2 Федерального закона, связанный с многочисленными судебными разбирательствами по ОВГВЗ, и также затронутый Е.А.Сухановым в своей статье.

Согласно указанной норме исполнение обязательств Российской Федерации по ценным бумагам осуществляется в соответствии с условиями выпуска этих ценных бумаг за счет средств государственной казны Российской Федерации в соответствии с законом о бюджете на соответствующий финансовый год.

Фактически, данная норма расценивается как подтверждение денежных обязательств, исполняемых за счет бюджетных средств. Отсутствие средств в федеральных бюджетах 1998-1999 годов послужило основанием для отказа в удовлетворении требований владельцев ОВГВЗ о своевременном погашении последних.

Комплексный анализ правовых норм, посвященных регулированию договора государственного займа, диктует иное, более логичное и органичное толкование смысла статьи 2 закона. Взяв на себя определенный объем гражданско-правовых обязательств, государство должно заложить сумму по ним в расходной части федерального бюджета на соответствующий год. Функция федерального закона о бюджете суть установление конкретных размеров необходимых платежей. Наступление срока погашения государственных ценных бумаг презюмирует наличие в государственной казне денежных средств для их оплаты. Практика негласного наделения федерального закона о бюджете статусом «определяющего» по отношению к массивам гражданского и финансового законодательства, посвященных государственному займу, представляется порочной. Исходя из данной логики, потенциальная коллизия закона и ГК РФ, БК РФ снимается.

Анализ гражданского и бюджетного кодексов неизбежно приводит к выводу об отсутствии противоречий между их нормами в вопросе заключения и исполнения договора государственного займа, более того последний дословно воспроизводит нормы первого о недопустимости односторонних действий со стороны заемщика, ущемляющих права и законные интересы займодавца. Толкование положений Федерального закона «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг», приведенное выше, также не противоречит данному основополагающему принципу. Просто финансовое законодательство вторично в регулировании договора государственного займа по отношению к гражданскому праву.

Таким образом, в настоящее время представляются несостоятельными попытки апеллировать к двойственности финансового и гражданского регулирования в обоснование ненадлежащего исполнения государством своих обязательств. Бюджетное законодательство регулирует не погашение (отдать или не отдать), а только механизм погашения (если должен, то как отдать).

Е.А. Суханов констатирует, что сегодня не прекращаются попытки прямого нормативного закрепления за публично-правовыми образованиями определенных преимуществ и льгот, отсутствующих у других участников гражданского оборота38. На наш взгляд, процесс этот обусловлен характером правоотношений, и не замечать особенности заемщика, означает не защитить кредитора, а породить у него иллюзию невозможности отказа публичной власти от своих обязательств. Одним из вариантов правового регулирования договора государственного займа представляется оформление решения о выпуске государственных ценных бумаг (федерального займа) представительным органом власти в форме федерального закона39.

Таким образом, развитие представлений о договоре государственного займа шло и идет, с одной стороны, через отрицание гражданско-правовой природы договора государственного займа, а, с другой стороны, через обоснование безусловности гражданско-правовых обязательств государства в рассматриваемых отношениях. Данное диалектическое противоречие снимается признанием за договором государственного займа гражданско-правовой природы, осложненной особенностями, обусловленными суверенитетом заемщика.

Гражданско-правовая природа договора государственного займа определяется принципами автономии воли, свободы и равенства субъектов, на которых основаны данные отношения и подразумевает распространение на государственный заем общих положений о договоре займа, диктующих правила его заключения, изменения и прекращения, а также меры обеспечения и ответственности. Вместе с тем существенное влияние на отношения государственного займа оказывают нормы финансового права. Способы, порядок и источники финансирования расходов по обслуживанию обязательств РФ, возникших в результате эмиссии государственных ценных бумаг, регулируются бюджетным законодательством РФ. Общим принципом соотношения отраслевого регулирования рассматриваемых отношений предлагается считать недопустимость блокирования гражданско-правовых обязательств государства финансово-правовыми нормами, которые изначально призваны их обеспечить.

Ключевой особенностью вступления государства в гражданско-правовые отношения займа является привлечение средств для удовлетворения публичных потребностей. Погашение данных обязательств за счет ущемления интересов иных получателей средств федерального бюджета, в том числе социально не защищенных, противоречит реализации конституционных функций государства и общественным интересам в целом. В связи с этим в кризисных ситуациях заемщику при условии справедливой компенсации убытков держателям государственных ценных бумаг должна быть предоставлена легальная возможность в рамках гражданского права отказа от исполнения договора государственного займа на первоначальных условиях, в том числе право на отсрочку (мораторий).

Анализ действующего законодательства, регулирующего отношения государственного займа, позволяет выделить перспективные направления его совершенствования. ГК РФ, БК РФ, федеральные законы не дали ответа на целый ряд вопросов, поэтому обоснованным представляется принятие федерального закона о государственном долге, где следует дать понятие государственного внутреннего и внешнего долга; определить структуру и формы государственных долговых обязательств; разграничить компетенцию органов государственной власти в области заимствований и управления государственным долгом; сформулировать принципы управления государственным долгом; предложить понятие, способы и правила реструктуризации государственных долговых обязательств (конверсия – новация), порядок аудита в сфере государственного долга

Глава 2. Особенность субъекта правоотношений по договору государственного (федерального) займа

В качестве субъектов правоотношений по договору государственного (федерального) займа согласно ГК РФ выступают граждане и юридические лица, являющиеся займодавцами, и Российская Федерация – заемщик. Формально, исходя из данного определения, иностранные государства, субъекты РФ, муниципальные образования не могут быть займодавцами по договору государственного займа и приобретать государственные ценные бумаги РФ. Ввиду того, что специфику договору государственного займа придает именно статус заемщика, речь в настоящей главе пойдет о нем. Кроме того, представляется, что анализ существа рассматриваемых правоотношений будет неполным вне круга лиц, призванных в соответствии с действующим законодательством и договором стать посредниками между государством и держателем его ценных бумаг.