По поводу непреложности законов государственной жизни

Это несоответствие самоуправления абсолютным формам сэр Мориер весьма удачно характеризует библейским выражением: «Голос – Иакова, руки Исавовы». И действительно, как бы мы ни закрывали глаза, какое бы объяснение ни давали прошлым и совершающимся фактам, – это несоответствие при всяких «аберрациях» всегда будет давать себя чувствовать, и для меня лично вполне ясно, почему такие выдающиеся умы, как М. Н. Катков (записка, стр. 44), которые были убежденными сторонниками самодержавия, были в то же время и противниками земства, и почему, с другой стороны, те государственные деятели всех стран, которые были искренними сторонниками самоуправления и считали его единственной целесообразной формой администрации (Тюрго во Франции, Штейн в Германии, у нас граф Лорис-Меликов), сознавали невозможность остановиться на одном местном самоуправлении и стремились последовательно развить его и применить его начала ко всему государственному строю от низших до высших единиц, до участия в законодательстве включительно.

Самоуправление, говоря словами проф. Градовского, есть «понятие всецело политическое»[272], и когда оно перестает быть таковым, то тем самым уничтожается вся его сущность, остается одна внешняя оболочка. Теряя политическое значение, оно вместе с тем теряет всякое значение и как средство управления. И это вполне понятно: когда участие в управлении составляет дорогое для общества право, то общество, несомненно, прилагает все старание к наилучшему его осуществлению, но вместе с тем, конечно, не может не пытаться и расширить этого права, выйти постепенно из узкой сферы местных дел, ибо в сущности нет грани между местными и общегосударственными интересами. Обратно, когда общество к праву самоуправления относится с полным безучастием, оно не пытается расширить предоставленных ему тесных рамок местного самоуправления, не пытается перенести свою деятельность на политическую почву, но вместе с тем и в своей сфере не проявляет надлежащей деятельности; не имеет необходимого надзора за своими выборными органами, а эти последние, также вполне безучастные к благу общественному и преследующие свои личные виды, всецело подчиняются органам Правительства, становятся зауряд с ними и, созданные для иной цели, имеющие несоответственную организацию, весьма скоро приобретают все недостатки бюрократии, не обладая ни одним из ее достоинств.

В самодержавном строе государства, с неизбежным при нем бюрократическим центром, земство – непригодное средство управления. Вот основная мысль моей первой записки.

Против такого положения обыкновенно возражают, что бюрократия слишком несовершенная форма управления, что она препятствует развитию общественной самодеятельности, пригнетает народ, что практика не выработала еще сколько-нибудь удовлетворительных способов ведения хозяйства посредством чиновников, и что поэтому даже в самодержавном строе государства самоуправление представляется более совершенным способом управления. Тайные и явные конституционалисты утверждают, что злоупотребление властью неустранимо, пока последняя сосредоточивается исключительно в руках Правительства, понимая под последним все элементы, специально существующие для осуществления функций государственного управления, в их противоположности обществу, как совокупности лиц, подчиненных государственной власти и подлежащих воздействию этой власти. Приобщение общественных классов к властному участию в управлении местном и центральном рекомендуется ими как единственное средство для того, чтобы законодательные акты и акты управления соответствовали по своему содержанию интересам народа.

Вместе с конституционалистами обрушиваются на бюрократию и славянофилы, при чем из местного управления они желают даже совершенно устранить «маленьких самодержцев на жаловании», ибо не могут, говорят они, «все мельчайшие проявления жизненной деятельности такой громадной страны подлежать личному руководству Самого Монарха».

Сущность приведенных доводов конституционалистов и славянофилов о несовершенствах бюрократических способов управления повторяет и записка Министра Внутренних Дел (стр. 36, 67, и след.), нисколько, впрочем, не посягая на прерогативы бюрократии ни местной, ни тем более центральной. Со своей стороны, я не могу не признать, что в этой аргументации записки едва ли не самое сильное ее место. Несовершенство бюрократии, как средства управления, стало ходячим афоризмом. Даже относительно такого исключительного по своему образцовому составу и своей строгой дисциплине чиновничества, как чиновничество прусское, Штейн говорил: «Они все пишут, пишут, пишут в уединенных, снабженных хорошо запирающимися дверями канцеляриях, неизвестные, незамеченные, бесславные, и воспитывают своих детей так, чтобы сделать из них такие же пишущие машины». Относительно же нашего чиновничества, повторяя слова Ю. Ф. Самарина, приходится сказать, что, как «в былые времена во Франции ни одно патриотическое воззвание не обходилось без валовой анафемы на всех аристократов и всех священников, так у нас почти в том же тоне кстати и некстати клянут бюрократов»[273]. Но вместе с Самариным, который, как славянофил, едва ли может быть заподозрен в излишнем пристрастии к бюрократам, можно усомниться в правильности такого огульного обвинения. Возражая защитнику дворянских привилегий, стороннику широкого развития дворянского сословного управления, Р. А. Фадееву, Ю. Ф. Самарин справедливо говорит, что «когда так беспощадно наступают на бедных аристократов, противопоставляя им дворян как людей другой породы, то забывают, что у нас бюрократ есть тот же дворянин в виц-мундире, а дворянин тот же бюрократ в халате»[274]; «Как неисправимый славянофил»[275], Самарин и дворянам, и чиновникам противопоставляет всесословный народ; но в свою очередь забывает, что и дворяне, и бюрократы в России – лишь наиболее культурные слои все того же русского общества. Ведь все чиновники от высших до низших, все члены всевозможных правительственных комиссий, вырабатывавшие всевозможные законы, – члены русского общества; по ним, по их деятельности можно судить о среднем уровне общества, о степени развития «общественных сил», «общественного разума» и «зрелости общества». Каждое прогрессивное движение в обществе отражается прогрессом в бюрократии: застой в нем – реакцией в ней. Не следует забывать, что и крестьянская, и судебная реформы проведены были бюрократией, что все выдающееся деятели великих реформ были чиновники. Нельзя же серьезно думать, что администрация представляет в народе какую-то чуждую и враждебную ему силу, которая обрушивается на него бедами, если у него нет достаточно средств и уменья противостоять ей. Казалось бы, что там, где нет ни политических партий, ни революций, где никто не оспаривает прав верховной власти, – там нельзя противопоставлять администрации народу или обществу; там, напротив, она есть одно из необходимых условий общественной и государственной жизни, служащее вместе с другими к общему благу, постепенному общественному и гражданскому воспитанию народа. Общество наше, включая сюда и часть чиновничества, действительно смотрит на администрацию, как на своего прирожденного врага, от которого нельзя ждать ничего лучшего, кроме посягательств на права и законную свободу. Но в какой мере правилен этот взгляд, нет ли в нем коренной ошибки?

Произвол, медленность, формализм, горы ненужной переписки, замеченное еще Великой Императрицей «умножение правителей и канцелярий», которое «не только служит к великому отягощению штата, но и к великой тягости народной» – все это составляет бесспорный и очевидный пассив бюрократии. Но прежде чем произносить окончательный приговор над этим неоплатным, но мнению большинства, должником народным, необходимо взглянуть и на его актив, ибо только при перевесе пассива над активом можно объявлять учреждение несостоятельным.

Каков же актив нашей бюрократии? В этом отношении не худо спросить прежде всего иностранцев: им со стороны виднее.

«В настоящее время», – говорит Мэкензи Уоллес, – «когда выгоды свободного и самостоятельного национального развития вполне признаны, централизованная бюрократия повсюду потеряла свой кредит. В России это нерасположение особенно сильно, потому что оно имеет здесь более, чем теоретическое основание. Но прежде, чем произнести приговор над этой системой, надо принять во внимание, что она имеет по крайней мере историческое оправдание, и при нашей любви к конституционной свободе и местному самоуправлению мы не должны забывать различия между теоретическою и историческою возможностью. То, что философу представляется абстрактно как лучшая форма правления, может быть вовсе неприменимо в известных конкретных случаях. Можно смело утверждать, что без строгого централистического управления Россия никогда не могла бы сделаться великою европейскою державою. Еще относительно недавно земли, вошедшие в состав Русского государства, представляли конгломерат независимых или полунезависимых политических единиц, которые обладали в одинаковой степени как центростремительною, так и центробежного силою, и даже теперь они далеко еще не представляют вполне однородного государственного целого. В некотором отношении государство это более похоже на Британскую Индию, чем на европейское государство, а кто знает, что сделалось бы с Индией, если бы там не было твердой, объединяющей силы Правительства. Только самодержавная власть и центральная система управления создала Россию, спасла ее от раздробления и политического падения и обеспечила ей, наконец, место между европейскими народами введением западной цивилизации»[276].

Выше приведен был взгляд Ан. Леруа-Болье. Этот исследователь указывает на те же заслуги нашей бюрократии, признает ее соответствующей и духу народному, и принципам самодержавия, географическим и этнографическим условиям страны. Со своей стороны, Леруа-Болье, правда, приветствует вступление России на новый путь развития начал самоуправления, но при этом даже со своей точки зрения упускает, по-видимому, из виду, что время для такого вступления едва ли наступило, т. к. Россия не представляет еще окончательно сложившегося государства, и целость ее может поддерживаться только сильной централизацией и сильной самодержавной властью. Но особенно интересен взгляд итальянца Карлетти. Установив, что самодержавная власть – единственный образ правления, применимый в России, и что власть эта пока не должна быть ничем ослабляема, а должна сохраняться в полной неприкосновенности, Карлетти дает следующую оценку бюрократическому строю, тесно связанному с этой властью. «Леруа-Болье, – говорит он, – и многие другие нападают на чины или разделение лиц, состоящих на службе; на 14 классов по Табели о рангах, заведенной Петром Великим; говорят, что это покровительствует бюрократии и централизации власти. Быть может, это обвинение и справедливо, но надо все-таки признать, что чиноначалие есть учреждение в высшей степени демократическое, стремящееся образовать аристократию труда и образованности»[277].

Казалось бы, что приведенные взгляды «посторонних нашим порядкам исследователей», смотрящих на правительственную администрацию чрез «конституционные очки», довольно ясно говорят за то, что Самодержавие и тесно связанная с ним администрация составляет в настоящем основу нашего государственного строя и залог единства России и что поэтому отказаться от этого созданного нашей историей административного строя и решительно вступить на путь развития начал, ему противоположных, т. е. начал самоуправления, нельзя, не испытав, по крайней мере, всех средств к исправлению недостатков существующей административной системы.

Со своей стороны, я считаю устранение этих недостатков делом совершенно выполнимым. Прежде всего, необходимо заметить, что и в настоящее время, при всех своих несовершенствах, правительственная администрация во многих отношениях допускает сравнение с органами самоуправления. Несомненно, что содержание личного состава этого последнего обходится весьма недешево, и еще вопрос, кто стоит дороже – чиновник правительства или деятель самоуправления. Если же принять во внимание, что в земствах наших (как, напр., в Московском) ведение дела в значительной мере сосредоточено в руках лиц, служащих по вольному найму, то можно утверждать даже, что правильно организованное правительственное хозяйство будет стоить дешевле. Не подсчитано даже, какое хозяйство доходнее для подрядчиков – казенное или общественное. Точно так же еще вопрос, какие города пользуются большим благоустройством, те ли, в которых введено городское самоуправление, или те, в которых его нет[278]. Правда, некоторые из возложенных на них обязанностей земства исполняют лучше, чем это делают чиновники, но зато и тяготы обложения в земских губерниях выше, чем в губерниях не земских (см. справку № 4).

Известные преимущества органов правительственной администрации в деле хозяйственного управления признают даже сами сторонники самоуправления (как, напр., проф. Treitschke), которые сознаются, что преимущество этого последнего заключается лишь в деле политического воспитания народа[279].

Со своей стороны, я уверен, что даже и в деле развития общественной самодеятельности преимущество органов самоуправления пред правильно поставленными органами Правительства далеко не так велико, как на первый взгляд кажется. Нельзя, конечно, отрицать, что в истории бюрократии не много насчитывается заслуг в деле развития общественной самодеятельности, но нельзя не признать также и того факта, что мало делалось до настоящего времени попыток вдохнуть в это учреждение новую жизнь. Созданная во времена старого, полицейского государства, при отсутствии всякой общественной самодеятельности, для удовлетворения иным требования жизни, бюрократия, особенно местная, жила и развивалась на основании своих прежних традиций. Жизнь уходила вперед, а приемы администрации оставались старые, правительства же всех стран мало заботились о приспособлении этих приемов к новым требованиям развивавшегося общества. Когда же несоответствие форм управления давало себя сильно чувствовать, когда старая административная машина совершенно изнашивалась, то обычно повторялось одно из двух: либо происходил взрыв – провозглашалась конституция, которая и водворяла затем на местах соответственную ей систему самоуправления, – либо Правительство само отказывалось от бюрократической системы, вводило постепенно местное самоуправление, которое в правильном и последовательном своем развитии неизбежно приводило к конституции. Казалось бы, что России, умеренной опытом народов Запада, не должно повторять их ошибок, и следует найти третий путь – поставить правительственные органы в тесную связь с обществом. Сама по себе, при известной правильной организации, бюрократия представляет далеко не мертвое начало. Лучшим тому доказательством могут служить у нас хотя бы результаты той же судебной реформы, благодаря которой наши общие судебные установления, организованные на бюрократическом начале, но правильно направленные, едва ли не дали лучших результатов, чем выборный мировой суд.

Для того, чтобы деятельность администрации больше соответствовала нуждам и пользам населения, для того, чтобы поставить ее в более тесную связь с деятельностью общества, необходимо правильно организованное участие общественных элементов в правительственных установлениях. Но это участие должно быть построено не на том конституционном принципе, который осуществлен в наших земских учреждениях, т. е. на самостоятельной деятельности общества, в лице своих выборных представителей, под надзором Правительства, а на преобладании правительственной власти над общественными элементами, при совместной деятельности органов Правительства с привлекаемыми им самим людьми местности.

Правильно организованная, с участием местных людей, правительственная администрация будет вполне удовлетворять своему назначению и ни в какой мере не станет стеснять развития самодеятельности общества. На возможность и целесообразность такой ее организации указывает вся наша история борьбы общества с Правительством – той борьбы, которая определила собою всю историю Запада и выработала там конституционный принцип, т. е. властное участие общества в законодательстве и управлении, – наша история совершенно не знает. Россия не знала того самоуправления, которое возникло в Англии, в начале XIX века перенесено на континент, а со второй половины истекающего столетия применено в наших земских учреждениях. И тем не менее, в русском народе сложилась та самодеятельность, которую некоторые склонны считать особенностью русского народного духа, – это способность русского человека мыслить себя не иначе, как членом общественного союза, находящимся под властью мира, стремление русского человека всякое дело делать сообща на артельных основаниях, с удивительным иногда уменьем подчинять свои интересы интересам общественным. Государство при самодержавной форме правления, не становясь в противоречие со своими основными принципами, может поощрять развитие такой общественной свободы, и всякое здоровое государство должно стать на этот путь.

Развитие общественных сил, полное и всестороннее, не только не противоречит принципам абсолютной монархии, но, напротив, придает им жизненность и крепость. Содействуя развитию самодеятельности, прислушиваясь, так сказать, к биению общественного пульса, Правительство не поступает, однако, в распоряжение общества, остается разумною силою и последовательною властью, постоянно понимает свои цели, непрерывно знает и средства к их достижению – знает, куда идет и ведет. Такое Правительство не рискует, что его меры, оторванные от прошлого, от народной почвы, окажутся несоответствующими общественному уровню, что общество будет развиваться вне его и помимо его, что государство перестанет быть высшим руководителем всей суммы общественного движения.

При таком Правительстве работа общественных сил несравненно плодотворнее для страны и ее населения, чем агитация промышляющего политиканства, хронический зуд борьбы за власть и за места, все равно, где происходит борьба, – в парламенте или в местном самоуправлении. 99 % населения к борьбе этой непричастны: не имеют ни времени, ни охоты, ни даже доступа к участию в этом состязании[280].

В записке Министра Внутренних Дел по моему адресу поставлен упрек за возбуждение принципиального вопроса, за проектирование взамен существующих и вошедших уже в жизнь установлений новых их систем (стр. 62). Но это едва ли так. Ни упразднения земских учреждений, ни какой-либо коренной ломки существующего порядка я не предлагал и не предлагаю. На указываемом мною принципе совместной деятельности органов Правительства с людьми местности я предлагал реформировать лишь то, что признается устаревшим и предназначено к реформе, именно нашу правительственную администрацию и управление хозяйственной частью в губерниях неземских. Что же касается существующих земств, то об упразднении их при настоящих условиях едва ли может быть речь; они стали совершившимся фактом русской жизни, и поэтому в отношении их приходится лишь вспомнить старую Л. Штейном высказанную истину: «Трудно сказать, что опаснее: ограничивать ли свободу существующего самоуправления или уничтожить таковое»[281]. Памятуя это, я, со своей стороны, думаю, что с созданием на местах сильной правительственной власти возможно будет с большим доверием отнестись к земствам, предоставить им большую свободу в точно очерченном круге их деятельности, тем более, что без этой свободы, без известной самостоятельности, они не могут быть сколько-нибудь удовлетворительным средством управления.

Если же вообще я позволил себе возбудить настоящий принципиальный вопрос, то повторяю, только потому, что лично для меня распространение земского самоуправления на новые местности представляется мерою совершенно непонятной.

В трудном и ответственном деле государственного правления надо быть прежде всего искренним. Правительству пред собой и пред лицом народа надо отдавать ясный отчет в каждом мероприятии, не закрывая глаз на возможные его последствия и не обманывая ни себя, ни других в действительном его значении. И по моему искреннему, глубокому убеждению, если с этой единственно правильной точки зрения рассматривать политическое значение земских учреждений, если вполне беспристрастно выяснить мысль законодателя, положенную в 1864 г. в основу этих учреждений, то двух ответов на вопрос о будущности их в системе нашего государственного строя быть не может. Правильное и последовательное развитие всесословного представительства в делах местного управления неизбежно приведет к народному представительству в сфере управления центрального, а затем и к властному участию народа в законодательстве и управлении верховном.

Если же это так, то в отношениях Правительства к земствам, вернее, в направлении всей нашей внутренней политики, может быть только два вполне ясных и точных пути.

Можно верить, что каждое государство в своем политическом развитии неизбежно должно придти к конституции, как более совершенной форме правления. Можно считать, что правительственная администрация есть несовершенное, неспособное к улучшениям, отживающее средство управления, которое чем скорее, тем лучше должно уступить свое поприще другой молодой, более совершенной системе – системе самоуправления, и что возможно широким последовательным и правильным развитием этой последней системы единственно обеспечивается благо народа. Лично я не разделяю такой точки зрения, но я ее понимаю. Если стоять на этой почве, то, имея пред собой пример Запада, нам следует прилагать все усилия ко скорейшему и правильному развитию начал самоуправления. Ребенка, вставшего на ноги, надо скорее учить ходить; надо дать земствам пустить корни во всей стране, надо отнестись к ним с полным доверием, дать возможную самостоятельность, ослабить административную опеку и затем на все их стремления к объединению и участию в законодательстве спокойно смотреть, как на естественный и здоровый рост того зерна, которое в 1864 г. брошено было на нашу политическую ниву.

Можно иметь и другую, противоположную точку зрения. Можно верить, и лично я исповедую это убеждение, что конституция вообще «великая ложь нашего времени», и что, в частности, к России, при ее разноязычности и разноплеменности, эта форма правления неприменима без разложения государственного единства[282]. С этой точки зрения, никакого дальнейшего расширения деятельности земству давать нельзя, надо плести для него ясную демаркационную линию, не позволять ни под каким видом переступать эту линию, но вместе с тем надо возможно скорее озаботиться правильной и соответствующей организаций правительственной администрации, твердо памятуя, что «кто хозяин в стране, тот должен быть и хозяином в администрации».

Никакого среднего между этими двумя путями быть не может. Правительству, говоря словами проф. Градовского, не следует ставить свою ставку одновременно на черный и красный квадрат[283] – не следует, с одной стороны, говорить о развитии самодеятельности общества и начал самоуправления, проектировать территориальное его расширение, а с другой – подавлять всякую самодеятельность, ограничивать самоуправление, ставить его в положение, при котором оно не может быть даже удовлетворительным средством управления. Результаты такой политики всегда будут отрицательны. «Ничто не разжигает так революционный дух, как недостаток гармонии в учреждениях и разногласие между законами или теоретическими началами управления и практикою последнего»[284]. Эту истину надо всегда помнить; нельзя создавать либеральные формы, не наполняя их соответствующим содержанием. Неизбежным последствием всякой неискренней, весьма двойственной политики являются разного рода запрещения, ограничения и стеснения, а ничто так не подавляет самодеятельности общества и не подрывает в такой мере престижа власти, как частое и широкое применение репрессивных мер. Меры эти – меры опасные, и продолжительное их применение либо приводит ко взрыву, либо действительно обращает все население в «бессвязные толпы», в «людскую пыль»…

Приложение № 1

Справка I. Краткий обзор литературы по вопросу о связи местного самоуправления с конституционным строем

В научной литературе вообще существует весьма ограниченное количество сочинений, специально посвященных исследованию местного самоуправления. Взгляды отдельных научных авторитетов на те или другие частные вопросы этой обширной научной темы рассеяны, правда, в общих сочинениях, трактатах, курсах, Lehrbuch'ax, Handbuch'ax и т. п., но даже такой собранный по крупинкам материал далеко не может быть признан богатым.

Тем не менее, несмотря на относительную бедность научной литературы, вопрос о тесной связи местного самоуправления с политическим устройством страны обращал на себя внимание многих ученых, которые с разных сторон и разнообразных точек зрения приходят к одному и тому же заключению о соответствии самоуправления конституционному режиму, а некоторые земства определенно высказываются за полную несовместимость этой системы местного управления с самодержавным строем государства, указывают на то, что последовательное проведение и развитие начал самоуправления неизбежно приведет к падению самодержавия и установлению конституционных порядков.