По поводу непреложности законов государственной жизни

Более богатыми по рассматриваемому вопросу являются литературы немецкая и французская, более бедною английская, и это вполне понятно. Германия и Франция в течение XIX столетия, принесшего с собою на континент Европы идеи конституционализма и самоуправления, реформировали свой государственный строй, вырабатывали себе конституцию и соответствующую, могущую служить ей опорой и основой систему местного управления. Поэтому в этих странах вопрос о самоуправлении был жгучим вопросом дня и привлекал к себе внимание не одних только администраторов и политических деятелей, но и кабинетных ученых – теоретиков права.

Германской науке принадлежит бесспорно честь и первенство в разработке теории вопроса о связи самоуправления с системой государственного устройства. Впервые вопрос этот получил серьезную научную постановку в трудах корифеев науки Лоренца Штейна и Гнейста, главнейшую заслугу которых научная литература и у нас, и в Западной Европе видит именно в выяснении ими политического и притом конституционного значения самоуправления. Особенно велика в этом отношении заслуга Гнейста. Едва ли не половину своей жизни этот ученый посвятил изучению английского самоуправления, его истории и соотношения с политическим устройством родины парламентаризма и пришел к тому выводу, что английский парламент является завершением постепенно развившегося местного самоуправления, что последнее составляет базу всего конституционного строя Англии и что отделить учреждения английского самоуправления от самоуправления политического столь же невозможно, как отделить деятельность рук от деятельности головы.

«Гнейст, – говорит проф. Градовский, – раскрыл Европе Англию административную и показал, что в ней коренятся причины благосостояния и свободы этой страны». Теория Гнейста, по словам профессора, оказала огромное влияние на умы современного поколения: успех ее он сравнивает с тем, какой имело в свое время учение Монтескье, открывшего Европе Англию политическую[285].

Эта, так метко и правильно охарактеризованная нашим лучшим знатоком государственного права и европейских конституций, заслуга Гнейста нашла себе надлежащую оценку не только на континенте, но и в самой Англии. Один из выдающихся английских публицистов и государственный деятель, бывший посол Великобритании в Петербурге, сэр Мориер, разбирая теорию Гнейста, признает ее «мастерской анатомией английского самоуправления»: по его мнению, самый германский закон 1872 года о местном самоуправлении (Die Kreis-Ordnung 1872) явился последствием тех учений о самоуправлении, красноречивейшим и самым неутомимым защитником коих был проф. Гнейст. В последующей научной литературе выводы знаменитого германского ученого во многом были дополнены, некоторые частности, отдельные положения подверглись справедливой критике; так, напр., в дополнение в указанному Гнейстом политическому значению самоуправления было отмечено его значение социальное, опровергнуто неверное определение местного самоуправления, как управления посредством безмездных почетных должностей и т. п., но основная его мысль о тесной связи конституционного строя с самоуправлением не встретила ни одного серьезного опровержения; наоборот, и в научных сочинениях, и в парламентских прениях до газетной полемики включительно, мысль эта до самого последнего времени повторялась и развивалась на разные лады. Отрицают же учение Гнейста и считают его бесплодным и неверным лишь те, кто обращает внимание не на общую руководящую мысль этого учения, а на частности, те, кто против этих частностей направляют свои возражения – словом, те, кто из-за деревьев лесу не видят.

Особенно оживленною деятельность германской литературы по вопросу о связи самоуправлением с конституционным режимом была в то время, когда вырабатывался и был издан закон 1872 года об устройстве местного управления. В этот период появился целый ряд сборников, комментирующих этот закон. Разъясняя значение и цель сего последнего, большинство комментаторов (Фриденталь, Ган, Вахлер, Штолыг и др.) всецело поддерживают тот взгляд, который приводился докладчиком парламентской комиссии при рассмотрении названного закона в рейхстаге, т. е. что введение самоуправления имеет целью дать административным учреждениям структуру соответствующую духу конституционного государства.

Вообще в германской литературе положение, что самоуправление в той же мере отвечает строю конституционному, как бюрократия самодержавному, – является ныне вполне бесспорным. Этот господствующий взгляд прекрасно формулирован в настоящей справке (стр. 22) и извлечении из труда профессора Шульце, на авторитет которого на стр. 20 ссылается и записка Министра Внутренних Дел.

Не менее интересною, чем германская, является по вопросу о соотношении самоуправления с конституционным строем и литература французская. В противоположность немецкой науке, в ней нет почти совсем отвлеченных теоретических построений учения о самоуправлении; французские писатели, как всегда, стоят более на практической почве, и в этом отношении взгляды их, освещающие вопрос с другой, более близкой к цели, точки зрения, имеют едва ли не большее значение, чем теоретические построения германских ученых, выводы которых к тому же они вполне подтверждают.

Мнение представителей французской науки важно еще и потому, что те, кто опровергают связь самоуправления с конституционным строем, ссылаются всегда на пример Франции, которая из всех континентальных держав первая вступила на путь конституционных порядков и которая, между тем, в течение столетия, почти до последнего времени сохранила бюрократический строй. Действительно, конституция 1793 г. отрицательно и недоверчиво отнеслась к самоуправлению; несомненно также и то, что в рядах легитимистов в прежнее время насчитывалось довольно много сторонников местного самоуправления, рассчитывавших на консерватизм сельского населения и влияние духовенства, но работы французских публицистов того направления, которое за последнее время сделалось господствующим, совершенно рассеяли указанное недоразумение. Работы эти выяснили, что деятели французской революции, провозгласив под влиянием идей Руссо «la souverainete reside dans le peuple; elle est une et indivisible» (№ 25), – со своей точки зрения сделали непростительную ошибку; они не дали народу действительного самоуправления, а лишь заменили суверенитет короля суверенитетом конвента: результатом этой ошибки явилась неустойчивость французской конституции и ряд политических переворотов, ареной которых была Франция в течение XIX столетия; политический строй государства изменился, а администрация, на которую он должен был опираться, осталась прежняя, приспособленная для самодержавного образа правления, к которому она стремилась вернуться при первой к тому возможности. Наиболее дальновидные публицисты и государственные люди Франции весьма, впрочем, скоро поняли ошибку деятелей конвента, поняли, что конституция без самоуправления «шаткая кровля, которую повалит каждая буря», что в политическом строе их отечества есть «противоречие между дном и поверхностью[286]. Уже в 1821 г. появилось сочинение Баранта, в котором указывалось на полное противоречие между политическим строем государства и административным устройством и доказывалась необходимость реформировать это последнее на началах самоуправления. Эта точка зрения, которая отразилась также и в современных труду Баранта проектах реформы местного управления Деказа и Мартиньяка, постепенно стала приобретать все более и более сторонников, чему, конечно, много способствовали и суровые уроки истории и знакомство с учреждениями Англии. В настоящее время во французской литературе местное самоуправление служит знаменем всех тех, кому дорога устойчивость конституционного строя Франции, и под этим знаменем группируются громкие имена Леруа-Болье, Вальфрамбера, Феррана, Феррона и др. Правительство третьей республики в своих реформах местного управления также весьма быстро идет навстречу этому направлению, надежды на легитимистов направлены ныне на другую сторону: «Бог Покровитель, на которого они рассчитывают, – говорит Поль Леруа-Болье, – это центральная власть, префекты, другими словами, более или менее замаскированная диктатура»[287].

Наконец, французская литература по рассматриваемому вопросу имеет еще особо важное значение потому, что некоторые из авторитетных ученых Франции, занимавшиеся этим вопросом, останавливали свое внимание на политическом значений наших земских учреждений. К числу таких ученых принадлежат: Ан. Леруа-Болье в его книге «L'Empire des Tsars et les russes», Ферран в его исследовании «Les institutions administratives en France et a l'etranger» и Демомбин в его капитальном труде «Constitutions europeennes».

Отзыв каждого из этих авторов имеет свое значение: отзыв первого интересен, как мнение просвещенного иностранца, составленное им на основании личного знакомства с Россией и ее государственным устройством; отзыв второго (бывшего префекта), как опытного и притом ученого администратора и, наконец, мнение третьего, как знатока европейских конституций, их сущности и истории их происхождения.

Глубоко знаменательно, что все три названных исследователя приходят к одному и тому же выводу: земские учреждения – это то зерно, из которого может и должна развиться русская конституция…

Литература английская, как указано выше, по рассматриваемому вопросу несколько беднее литературы немецкой и французской. Объясняется это тем, что в Англии и местное самоуправление, и вершина его – парламент – создались и выросли медленным историческим процессом в те еще времена, когда о научной разработке теории самоуправления не могло быть и речи. В XIX веке, когда на континенте вопрос о самоуправлении и конституционном режиме стал вопросом дня, требовавшим разрешения, – в Англии ее selfgovernment и ее парламент были бесспорным фактом, не возбуждавшим никаких сомнений; поэтому вопрос об их соотношении и их связи не имел никакого утилитарного значения и не мог привлекать к себе внимание такого практического народа, как англичане. Но из этого вовсе еще не следует, чтобы англичане, как полагает записка Министра Внутренних Дел, не сознавали и не видели указанной связи, чтобы вовсе не разделяли они взглядов Гнейста, обратившего внимание европейской науки на эту связь.

Для того, чтобы уяснить взгляд англичан по этому предмету, достаточно, напр., обратиться к классическому труду знаменитого историка английского народа Стеббса «Конституционная история Англии», к трактату Милля о народном представительстве или, наконец, к таким работам, в которых им приходилось высказывать свои взгляды по поводу тех реформ местного самоуправления, которые производились в континентальных государствах. Особенно в этом отношении ценной предоставляется вышеуказанная работа сэра Мориера, написанная по поводу прусского Kreis-Ordnung 1872 г. Эту книгу проф. Гольцендорф в своем предисловии к немецкому ее переводу справедливо рекомендует вниманию всех тех, кто не вполне ясно видит тесную связь между самоуправлением и конституционным режимом.

Что касается, наконец, русской науки, то хотя после введения земских учреждений наша научная литература и обогатилась рядом капитальных трудов по самоуправлению, но частный вопрос этой обширной темы, вопрос о связи местного самоуправления с конституционным строем, не получил должной разработки. Одни из наших ученых и публицистов обходят его полным молчанием, к выводам других надо относиться с известною осторожностью, ибо наши ученые не всегда могут быть вполне откровенны в этом щекотливом вопросе, а иногда и прямо не имеют возможности говорить то, что думают. Причин тому много, и они весьма разнообразны. Тут и условия цензуры, и интересы земства, и полемика с консервативными органами печати, и пр. Поэтому в работах наших ученых и публицистов многое приходится читать между строк, многое не договаривается, а иногда встречается и прямое противоречие. Так, князь Васильчиков в своей книге о самоуправлении усиленно доказывает, что формы правления от форм управления не зависят, а на стр. 29 т. I не может не признать, что ручьи самоуправления неизбежно должны слиться в море народного представительства. Проф. Чичерин в своем сочинении о народном представительстве весьма обстоятельно объясняет, что местное самоуправление тесно связано с политическим устройством страны, что оно наиболее свойственно федеративной республике, аристократии и конституционной монархии и менее всего монархии абсолютной, настоящим орудием которой является бюрократия; в предисловии ко второму изданию названного сочинения, выпущенному в 1898 г., почтенный профессор удостоверяет, что 30-летний опыт вполне подтвердил правильность его воззрений, изложенных в этой книге, а вслед затем в только что вышедшем курсе государственной науки и в последних статьях своих, помещенных в С.-Петербургских Ведомостях», проводит уже ту мысль, что самодержавная монархия должна допустить местное самоуправление. Проф. Градовский, доказывая, что самоуправление есть понятие политическое, вполне определенно высказывается, «что вопрос о нем получает правильную постановку только в том случае, когда эти начала применяются не только к низшим, но и к высшим единицам». Это заявление профессора, казалось бы, вполне ясно, и сам он не сделал к нему даже никакой оговорки, но ученик его, проф. Свешников, считает нужным снабдить выводы своего учителя комментариями, которые едва ли из них вытекают. По мнению Свешникова, «взгляды Градовского недостаточно применимы к России, так как тома, посвященного русскому самоуправлению, не вышло, смерть прервала ценные для науки занятия Градовского, он сделался лишь автором, взгляды которого должны быть еще применены к нашему русскому праву с надлежащею последовательностью»[288].

Для правильной оценки взглядов и выводов нашей научной литературы нельзя, казалось бы, не обратить внимания на следующее, много говорящее обстоятельство.

Если не считать славянофилов, которые стоят отдельной группой и сами мечтают о земском соборе, то за тесную связь земств с конституционным строем высказываются по преимуществу писатели консервативного направления; наоборот, усиленно доказывает совместимость самодержавия с земством большинство писателей направления либерального, для которых конституция представляется, может быть, невозможной в настоящем, но желаемой и ожидаемой в будущем, которым земство дорого именно потому, что в нем они видят зачатки представительного правления. Нельзя не указать также, что в тех случаях, когда нашим ученым публицистам и земским деятелям представлялась возможность открыто заявлять свои убеждения как, напр., в последние годы царствования Императора Александра II и первые годы царствования Императора Александра III, то в их речах и заявлениях весьма определенно высказывалось мнение о необходимости завершить реформу созванием земского собора. Эта нота весьма ясно звучит и в известных, имевших место в период 1879–1883 гг., заявлениях отдельных гласных и целых земских собраний, и в статьях либеральной прессы того времени, и даже в речи бывшего Московского городского головы (Б. Чичерина), сказанной им на обеде представителей города во время коронации Императора Александра III[289]. Еще более ясно высказываются надежды наших, даже самых умеренных, либералов на земство в тех трудах наших публицистов и ученых, которые появились в изданиях заграничной прессы. Сюда следует отнести напр., ряд брошюр Кошелева, изданных им в Берлине: «Земская Дума»; «Наше Положение», «Что же теперь делать?» и др. Во всех этих трудах нашего видного земца, который справедливо говорил про себя, что он «не революционер и не коммунист», звучит все одна и та же мысль: для надлежащего развития земских учреждений, для правильной их постановки необходимо созвание земского собора, необходимо, чтобы «России вообще даны были права вроде тех, которые уже дарованы уездным и губернским земствам». В своих трудах Кошелев (подобно Кавелину в его брошюре «Политические призраки») находил, впрочем, возможным участие земского элемента в законодательстве без ограничения самодержавия. Не останавливаясь на доказательстве всей несбыточности подобной постановки, следует указать далее, что более определенно и более ясно вопрос о политическом значении земских учреждений поставлен в заграничных изданиях другого представителя либеральной партии, бывшего профессора Киевского университета Драгоманова. В своей брошюре «Либерализм и земство в России» и в статьях, помещенных в издававшейся им в Женеве газете «Вольное Слово», он вполне искренно и открыто, без всяких прикрас и уверток, определяет действительную программу и стремления земства и вполне правильно ставит вопрос о значении земства в системе нашего государственного строя, доказывая всю несостоятельность попыток сохранить совместное существование Самодержавия и земства. По мнению Драгоманова, «история показывает наглядно: 1) что местное самоуправление имеет теперь бесспорно политическое значение и 2) что его учреждения в новейших государствах растут и крепнут именно во время общегосударственного либерального движения и упрочиваются только с либеральной реформой центральных государственных учреждений, для которой в то же время местное самоуправление составляет лучшую опору»[290]. «Самоуправление хозяйственное, говорит далее бывший профессор, «невозможно без управления административного, а самоуправление местное – без государственного»[291]. Указывая затем на проявившееся в земских учреждениях в период 1879–1883 гг. движение в пользу введения конституции, Драгоманов приветствует мысль сделать земства базисом для агитации в пользу политического преобразования всего государства. «Если теперь все образованные люди разных племен населения России усвоют себе бесповоротно и последовательно начала, лежащие в основе русского земского движения и предлагаемые в осязательной форме, – а именно, требования неприкосновенности основных прав лица и местного самоуправления, обеспеченных самоуправлением государственным, тогда главная часть работы добывания для России политической свободы будет сделана»[292]. «Суженого конем не объедешь… Если земства переживут нынешний кризис (брошюра написана в 1889 г.), то спустя известное время они опять сделаются, говоря языком московской реакционной газеты, театром конституционных сатурналий»[293].

Последующий ход исторических событий, конституционные адресы земств 1894–1895 гг., во многом оправдали предсказания Драгоманова.

Подобные же надежды на земство и взгляд на их значение в нашем государственном строе высказывались и в других произведениях заграничной прессы. Так, во Львове австрийскою полицией конфискована была брошюра «Ближайшие задачи земства», которая печаталась распоряжением и иждивением организованного либеральными земцами Общества Земского Союза. В брошюре излагается адрес Черниговского земства 1879 г. со многоговорящим к нему предисловием. Авторы этого предисловия, заявляя, что они «стоят близко к земскому делу и отличаются подобающей консервативностью», так формулируют программу земства: «..люди, готовые служить народу, должны взять на себя почин в исполнении великой задачи (установлении конституционного образа правления). Наиболее удобным базисом такого движения должны сделаться земские учреждения, как единственный общественный орган, соединяющий в себе почти все элементы и сословия. Поэтому земство роковым путем идет к своей политической миссии, и вопрос лишь в том, сумеет ли оно стать на высоту своей роли…»

«Жизнь выдвигает вперед ряд вопросов, разрешить которые должно земство, как выразитель желаний и стремлений русского народа. Хотя этот народ еще верит в Правительство и лишь на него рассчитывает в избавлении от своих бед, хотя земства, как представителя своих интересов, он не знает, но это потому, что земство до сих пор ничего не сделало для народа…»

В настоящую минуту земство должно написать на своем знамени три положения: свобода слова и печати, гарантия личности и созыв учредительного собрания»[294].

Не менее интересен взгляд на задачи земства автора статей «Административно-политические вопросы», помещенных в No№ 60–61 «Вольного Слова». Насколько можно судить из содержания статей, автор их, скрывающийся под инициалами Ф.В., не коммунист, не анархист, а вполне легальный подданный, детально знакомый с положением нашего земского дела. «Наше земство», говорит он, «является действительным и единственным представительством страны… этому фактическому представительству не достает только очень немногого, главным же образом, энергической и единодушной настойчивости для того, чтобы освободиться от правительственно-административной опеки и стать в основании всей политической организации государства». Указывая далее на замечающееся у нас стремление земств к объединению и к участию в законодательной деятельности, автор так резюмирует свою работу: «Все изложенное нами, как в этой, так и в предыдущих статьях, как кажется, достаточно убедительно для того, чтобы видеть, что наше земство приходит, относительно сделавшейся в настоящее время уже неизбежною необходимости в реформе государственного строя, к почти вполне уже сложившимся заключениям. Намеченные земством основные положения этой реформы сводятся, как мы видим, к организации возможно более широкого земского самоуправления, единицами которого должна сделаться сельская община, волость, область и, наконец, все государство. Само собой разумеется, что все эти земские стремления остаются пока достаточно еще разрозненными, а потому и лишенными силы, необходимой для их осуществления. Ближайшие задачи земства должны, следовательно, состоять в том, чтобы теми или другими способами уничтожить эту разрозненность и с единодушием и решительностью предъявить свои требования Правительству, подкрепивши эти требования, в случае надобности, прямым отказом от всех своих нынешних функций, начиная с исполнения так называемых обязательных расходов. Такое предъявление своих требований земством будет только вполне логическим и последовательным шагом, который требуется настоящим положением дел в России, шагом притом ничуть не рискованным, так как без него земству все равно придется прекратить свое существование, вследствие своего полного бессилия при нынешних порядках».

Еще в более резкой форме те же мысли о несовместимости Самодержавия и земства выражаются представителями крайних революционных партий. «Предоставить местному самоуправлению, – писал, например, женевский журнал «Общее Дело», – свободную деятельность для деспотического Правительства было бы все одно, что наложить на себя руки, отказаться от почвы, которая его питает, в которой разветвляются его корни. Вот почему наше теперешнее самоуправление есть не что иное, как проявление грубого лицемерия деспотизма, как постыдная школа общественного развращения»[295].

В настоящей справке, в подтверждение изложенной характеристики взглядов иностранной и русской науки по вопросу о политическом значении местного самоуправления, приведены краткие извлечения из сочинений авторитетных европейских ученых, причем наиболее точно определяющие их мысль положения напечатаны курсивом. Мнения представителей каждой из научных литератур (немецкой, французской, английской и русской) расположены в хронологическом порядке выхода их сочинений, причем необходимо заметить, что в справке сделаны ссылки только на тех ученых, которые высказывают более или менее самостоятельные взгляды, и не указав ряд имен составителей разного рода сборников, курсов и т. п., которые, приводя и комментируя мнения своих ученых сотоварищей, к ним только присоединяются.

I. Немецкая литература

Лоренц Штейн. Одним из первых немецких ученых, обратившихся к теоретическому исследованию самоуправления и выяснению значения этого последнего для конституционного государства, был знаменитый государствовед Лоренц фон Штейн. В его работах вопрос разобран с исторической и теоретической точек зрения.

Сущность его воззрений на самоуправление сводится к следующему: Не насилуя истории и логики, мы вообще не можем говорить ни о каком самоуправлении, пока управление не отделено от государственного устройства, иными словами, исполнительная власть от законодательной. Поэтому, ни в эпоху абсолютной монархии, ни в эпоху чисто республиканского устройства нет самоуправления, ибо, как в первом случае абсолютная личная власть не допускает самостоятельности управления и его функций, так во втором случае суверенная воля закона отрицает право на всякое другое самоопределение, а следовательно, и на самоуправление. Ни народы Востока, ни древний Рим и Греция не знали действительного самоуправления, замечает Штейн[296]. Также и в германском мире не было самоуправления в строгом смысле этого слова ни в родовую эпоху образования государства, ни в эпоху сословную. Общественные организации того времени – село, марка, волость – являются, правда, самостоятельными, так как стоящего над ними государства еще не существовало, но они были не Selbstverwaltungskorper, a простыми Verwaltungskorper. В сословную или феодальную эпоху каждая из этих организаций имела свое собственное устройство и управление, образованные соответственно тем сословным элементам, из которых состояли эти организации. Таким самоуправляющимися организациями являются древние родовые села, дворянские имения, церкви, монастыри, а позднее университеты и города. Совокупность этих организаций той эпохи составляло земство (Landschaft), которое обладало и правом законодательства[297]. В XVI стол, окрепнувшая королевская власть начинает борьбу с этими организациями и во имя высшей, государственной идеи отчасти ограничивает, отчасти уничтожает самостоятельность органов самоуправления. Деятельность последних, где они остались, подчиняется верховной власти, орудием которой является чиновничество. Права органов самоуправления становятся исключениями, привилегиями; в XVII столетии ограничиваются права низших органов самоуправления; высшие же – Landschaften – окончательно уничтожаются; в XVIII стол, уничтожается самостоятельность и низших органов самоуправления.