По поводу непреложности законов государственной жизни

Все эти заявления Министерства Внутренних Дел и, наконец, самая проектируемая им организация земских учреждений служат, казалось бы, лучшим ответом на остальные два довода, приводимые им в пользу введения земства в Западном крае. Самоуправление только тогда имеет смысл и значение, когда к участию в нем привлекается тот местный элемент, которому дороги интересы и благоустройство края. Между тем именно этот-то элемент от участия в земском управлении предполагается устранить, а привлечь элемент русский, который, как видно, из приведенных заявлений самого Министерства Внутренних Дел, не пользуется в крае никаким влиянием и во многих местах по сей день является лишь пожеланием, а то даже и фикцией, удобной для выборки разрешений на покупку имений. От землевладельца, который, купив имение, не живет в нем, а сдает его в аренду (иногда совершенно фиктивную) полякам, от спекулянта, который приобретает земельный участок для перепродажи по выгодной цене крестьянам, наконец, от тех земцев, которых Министерство Внутренних Дел надеется привлечь в край посредством назначения на места председателей и членов управ, никак нельзя ожидать забот о пользах и нуждах края, ибо их ближайшая цель заключалась бы не в том, чтобы своими трудами по общественной должности оправдать доверие избравших их лиц и содействовать развитию благосостояния страны, а в том, чтобы по возможности, и в скорейшем времени, устроить свое материальное положение, не без видов на служебное повышение.

С другой стороны, даже при той своеобразной организации местного самоуправления, которая проектируется Министерством

Внутренних Дел для Западного края, едва ли удастся совершенно устранить польской элемент от участия в земских собраниях, и поэтому есть полное основание опасаться, что собрания эти превратятся в нечто похожее на местные сеймы или хоть сеймики, в которых будет разгораться племенная вражда, причем при малейшей разнице во взглядах с русской партией или с губернатором на пользы и нужды края польский элемент будет навлекать на себя и правильные и неправильные подозрения в политиканстве, в предвзятой оппозиции против самого Правительства.

В том, что Западный край – почва мало подходящая для насаждения начал самоуправления, – в этом не сомневаются даже такие представители либерализма и самые горячие защитники земства, как, напр., проф. Градовский. «В местностях, не представляющих национального единства», говорит он, «самоуправление неспособно дать удовлетворительных результатов». Примером таких местностей профессор приводит наши западные губернии. «Самоуправление в этих областях», по его мнению, «означало бы освящение сепаративных, антигосударственных, антинациональных и даже противообщественных стремлений, которые привели бы к подавлению здоровых общественных сил и торжеству враждебной для нас политики»[249].

Заслуживает внимания еще одно обстоятельство. Составители Положения 1864 года не считали возможным распространять земские учреждения на Западную окраину. Между прочим, бывший Министр Внутренних дел, граф Валуев, исходил из того соображения, что введенные в крае учреждения стеснили бы Правительство в его мерах противодействовать польскому влиянию. Перевеса польских помещиков и влияния их на сельское население опасался и такой убежденный сторонник земства, как бывший военный министр граф Милютин[250]. Через 40 лет к такому же, но еще более определенному выводу приходит Обер-Прокурор Св. Синода в своем отзыве от 20 декабря 1898 г. по вопросу о введении земских учреждений в Западном крае. Указавши, в чьи руки неизбежно перейдет руководство местными выборами, а следовательно, и заправление земскою политикой, статс-секретарь Победоносцев заключает: «Нетрудно представить себе, какой отсюда последует вред для русского дела и для существенных интересов русской власти в Северо-Западном и Юго-Западном крае»[251].

Нельзя не заметить также, что все рассуждения славянофилов о заветах и преданиях русского народа, об особых укладах Московского государства, об исторических особенностях русской государственности, о воле для Царя и земле для народа, словом, вся та аргументация, на которой построена записка Министра Внутренних Дел, совершенно неприменима к Западному краю. Край этот с тех пор, как вышел из «колыбели», неизменно тянул к Западу и его порядкам – к Польше, ее строю и ее интересам; тянет к ней и поныне. Следует ли напомнить Министру Внутренних Дел, что еще не так давно, в 1862 году, минские, напр., дворяне в своем всеподданнейшем адресе просили учреждений, свойственных духу народа польского; что, как видно из последнего всеподданнейшего отчета Виленского, Ковенского и Гродненского генерал-губернатора, в крае и до сих пор все еще с перевесом в пользу поляков «продолжается упорная вековая борьба русской, польской, еврейской, немецкой и литовской народностей, из коих каждая при помощи самых разнообразных способов отстаивает свои права на существование и господство»[252]; что в польских проектах всероссийской политической реформы основною мыслью является последовательное развитие начал самоуправления – организации самоуправления волостного, провинциального («провинциальное земство») и государственного[253] – и что, наконец, распространение земства на западную половину Империи входит в программу и наших конституционалистов, которые в этом распространении видят крупный шаг ко введению представительного правления[254].

Вообще говоря, в том, что введение земства в Западном крае есть шаг небезопасный в политическом отношении, едва ли может быть сомнение; опасения эти разделяет, по-видимому, и само Министерство Внутренних Дел, не решаясь вводить земство в полном, существующем для центральных губерний, хотя и значительно урезанном законом 1890 г., объеме. Эти опасения нашли уже надлежащую оценку и в Высочайшей резолюции на всеподданнейшем отчете Гродненского губернатора за 1891 г.: «По Моему, введение земских учреждений в западных губерниях несвоевременно».

Но обратно, довод, приводимый запискою в пользу введения земства в Западном, крае – укрепление русского в крае влияния – довод более чем сомнительный; основываясь на нем, можно с равным успехом доказывать пользу введения земства и в Царстве Польском.

Во всяком случае, как бы ни смотреть на политическое значение земства в Западном крае, но руководящую идею Министерства Внутренних Дел в предполагаемой им мере уяснить очень трудно. Для меня вполне понятна точка зрения генерал-адъютанта Драгомирова, когда он, утверждая, что русский элемент достаточно окреп в Юго-Западном крае, настаивает на введении земств в полном объеме. Лично я разделяю мнение генерал-адьютанта Троцкого, когда он предлагает, «отбросив вовсе мысль о введении в Северо-Западном крае Положения о земских учреждениях, ограничиться преобразованием ныне существующих органов земского хозяйства, путем расширения их полномочий и привлечения к участию в земском деле выборных представителей населения». Но на первый взгляд, представляется решительно непонятным, какие собственно цели преследует Министерство Внутренних Дел, вводя земские учреждения в Западном крае. Деятельность и компетенция земств во внутренних губерниях самим Министерством все более и более стесняется, предполагаются и дальнейшие стеснения; земства все более и более теряют свое практическое значение и свой жизненный смысл и, тем не менее, они распространяются – для чего же? Для чего же, серьезно, под флагом земства вводятся на окраине весьма несовершенные учреждения, в которых сохранена одна голая идея самоуправления?

Ответ на этот вопрос, может быть, можно найти в представлении самого Министерства Внутренних Дел о введении земских учреждений в Западном крае. Из заключительного VIII пункта этого представления (стр. 153) видно[255] что идее самоуправления, пересаженной на свежую почву, где не видали еще ее постепенного хирения, предполагается дать дальнейшее развитие – применить к проектированным земствам нормы действующего Положения, когда Министр Внутренних Дел признает это нужным. Таким образом, под видом бюрократической формы, идея, потерпевшая крушение во внутренних губерниях, будет сохранена в ее жизненности на окраинах до времени, когда признано будет нужным дать ей дальнейшее развитие, будет сохранена впрок до наступления более благоприятных росту ее обстоятельств, до нового подъема общественных сил, до какой-нибудь «новой эры».

Необходимость коренной реформы местного управления по одному общему плану

Если, таким образом, вся политика Министерства Внутренних Дел клонится не к развитию, а к дальнейшему стеснению земских учреждений, если ко введению на окраинах предполагается не система самоуправления, в действительном значении этого слова, а одна лишь ее внешняя форма и притом весьма несовершенная форма, то, по моему крайнему разумению, коренное преобразование правительственной местной администрации представляется для всей России мерой не терпящей никаких отлагательств и делом первостепенной важности. Наше местное управление находится в самом ненормальном, в самом печальном состоянии. У нас имеются или предполагаются ко введению земские учреждения, но деятельность этих учреждений все более и более стесняется и ставится в такие условия, при которых они не могут удовлетворять своему назначению. С другой стороны, наряду с этими учреждениями продолжает действовать старая администрация, всемогущая по простору своего произвола, но по самой организации своей бессильная для какой-либо живой, активной деятельности. Преобразовать эту неудовлетворительную администрацию не признается однако существенно необходимым под тем предлогом, что имеется самоуправление, которое делает свое дело и нуждается только в некотором упорядочении. Таким образом, в конце концов, нет хорошей администрации, которая держала бы в своих руках все хозяйство и все управление губернии, ибо есть земство; нет и сколько-нибудь удовлетворяющего своему назначению самоуправления, так как оно все более и более подавляется в пользу начала правительственной администрации, которая в ее настоящем состоянии к ведению живого дела неспособна. Нельзя дать правильной постановки земству, потому что такая постановка опасна в политическом отношении, и нельзя дать администрации живого, активного участия в делах местного хозяйства и управления, ибо предоставление ей такого участия равносильно уничтожению самоуправления, сохранение которого признается необходимым. Такое печальное и ненормальное положение дела еще проф. Градовский охарактеризовал замечательно метко, сказав, что «в руках земства оказалась одна компетенция без власти, а в руках Правительства власть без компетенции»[256].

Из этого заколдованного круга надо выйти, так как существующее полное неустройство нашего местного управления является одной из главных и основных причин печального состояния и продовольственного дела, и народного образования, и вообще всего того неустройства деревни, уезда и губернии, на которое так много слышится со всех сторон указаний и жалоб. Глубокой правдой звучат слова одного из наших государственных деятелей, что «неустройство местного хозяйственного управления составляет издавна больное место наших учреждений, и в нем, может быть, заключается одна из главных причин медленного роста нашего народного богатства, несмотря на обилие естественных ресурсов и на усилия

Правительства к поощрению народного труда»[257]. Кроме того, параллельная деятельность земства и разных правительственных органов в губерниях земских является мерой, которая решительно не может быть ничем оправдана с финансовой точки зрения. Так, напр., хотя бы дело народного образования; его ведает и земство, и Ведомство Православного Исповедания, и Министерство Народного Просвещения, и содержание двойных и тройных по этому делу инспекций ложится совершенно напрасным бременем на население.

Крайнюю неудовлетворительность существующего порядка вещей в местном управлении, необходимость его реформы признает, в сущности, и записка Министра Внутренних Дел, но только полагает, что преобразование не может быть осуществлено путем одновременного переустройства всего управления по одному общему плану. Указав на то, что вопрос о таком преобразовании уже с конца 50-х годов составлял предмет неусыпных, но бесплодных забот Министерства Внутренних Дел, записка заявляет, что лишь в 80-х годах удалось наконец выработать общий план местного управления, «благодаря неустанным четырехлетним трудам Комиссии статс-секретаря Каханова, располагавшей отборным личным составом». Министерство Внутренних Дел, как поясняет далее записка, не приняло, однако, этого плана и присоединилось к мнению меньшинства названной Комиссии, опасавшегося отсутствия достаточного жизненного опыта для общей реформы, и решило идти прежним, хотя и медленным, но несравненно более верным путем постепенного совершенствования существующих учреждений. Записка высказывает далее сожаление, что этот одобренный уже Государственным Советом путь вновь подвергается сомнениям. При таких условиях, по мнению записки, невозможно ожидать завершения в нашей государственной жизни каких-либо преобразований или порядков. Прежде чем учреждение успеет получить окончательное устройство и стать на ноги, оно уже оспаривается в виду неудовлетворительности достигнутых им результатов, и предлагается взамен другая, еще не испытанная жизнью система. Отсюда та отвлеченность и противоречивость наших государственных и общественных преобразований, которая так поражает «посторонних нашим порядкам исследователей».

По содержанию этих рассуждений записки необходимо заметить следующее. Прежде всего нельзя, конечно, не согласиться с указанием на то, что для осуществления общей реформы местного управления, даже для выработки одного ее плана необходим «отборный личный состав». Только с подобным составом и при большой личной энергии его руководителя можно разработать и провести в жизнь такую серьезную реформу. Нельзя, конечно, отрицать также, что реформа эта, как бы она ни проводилась, частями или разом, потребует много сил и много работы от ее исполнителей, ибо несомненно, что выработка общего плана и его осуществление гораздо труднее медленных, лишенных общей руководящей мысли преобразований. Тем не менее, трудность задачи не может считаться препятствием непреодолимым. Комиссия статс-секретаря Каханова уже с наглядностью доказала полную невозможность выработки общего плана 30-летних безрезультатных усилий Министерства Внутренних Дел. Можно соглашаться или не соглашаться с основными началами, положенными в основание выработанного Комиссией плана, можно спорить об отдельных его деталях, но, имея перед собою обширный, не вполне даже законченный еще труд Комиссии, нельзя, казалось бы, сомневаться в осуществимости задачи. Можно быть твердо уверенным, что раз общая реформа в принципе будет решена, будут испрошены руководящие указания Его Императорского Величества, в каком направлении должна вестись эта реформа, то выработка надлежащего, во всех частях разработанного права будет только делом энергии исполнительной. В сущности, едва ли может быть сомнение в том, что в самом Министерстве Внутренних Дел найдется и ныне отборный состав не для одной даже, а для нескольких реформ. Но во всяком случае, за подбор деятелей для реформы местного управления нет основания опасаться. Вопрос об этой реформе касается не одного Министерства Внутренних Дел и заключается не в одной реформе его местных органов, как по-видимому полагает записка; он насущный, наболевший вопрос как для всех ведомств, местные учреждения которых чувствуют на себе всю рознь, всю бессистемность губернской администрации, так и для всего русского общества, которое сознает всю неурядицу, все нестроение нашей провинции. Поэтому если только Министерство Внутренних Дел, от которого должна исходить в этом вопросе инициатива, возбудит его и поставит ясную и определенную программу, то все ведомства немедленно пришлют ему в помощь свои лучшие силы, не останется безучастным и общество, если содействие его будет признано необходимым. Труден только первый шаг, а там к услугам Министра Внутренних Дел несомненно явятся и богатые жизненным опытом знатоки «практических бытовых интересов и потребностей», и опытные администраторы, и ученые теоретики, и искусные кодификаторы и редакторы, словом весь тот «отборный личный состав», столь необходимый для совершения реформы, подбор которого для Министра Внутренних Дел представляется, по-видимому, маловероятным.

Наконец, необходимо иметь в виду, что в настоящее время самая задача по выработке общего плана гораздо легче той, какая предстояла Комиссии статс-секретаря Каханова. В распоряжении Министерства Внутренних Дел имеется теперь весь обширный материал, собранный и разработанный названною Комиссией, а самое главное – еще новый, десятилетний жизненный опыт тех мероприятий, какие принимались по разным пунктам местного управления.

Записка указывает, что мнение меньшинства Комиссии статс-секретаря Каханова, признававшее невозможным одновременное составление законопроектов преобразования сельских, уездных и губернских учреждений, принято было и графом Толстым, а затем получило одобрение Государственного Совета. Но по поводу этого указания нужно заметить, что, не возражая против преобразования местного управления посредством последовательных частичных изменений, своего одобрения введению реформы без общего плана Государственный Совет нигде не высказал, да такой способ ее введения едва ли входил и в намерение самого графа Толстого. Подробное рассмотрение и оценка взглядов бывшего Министра Внутренних Дел на задачи реформы местного управления выходит за пределы настоящей записки, но по поводу ссылок на его мнение и на мнение меньшинства Комиссии статс-секретаря Каханова, которое было принято графом Толстым, необходимо сказать несколько слов.

Названное меньшинство высказывалось против общей реформы по тем соображениям, что «даже при бесспорности руководящих для реформ оснований и при ясном сознании недостатков существующего порядка законодатель не мог бы предусмотреть, как отразятся те или другие преобразования на практической жизни». По мнению его, только жизненный опыт может дать необходимые указания, а при отсутствии опыта всякая реформа будет гадательна. По существу с подобным мнением весьма трудно согласиться. Утверждать, что для реформы нашей администрации нет достаточного жизненного опыта, едва ли возможно. Столетний опыт губернских учреждений Императрицы Екатерины II привел эти учреждения уже в обветшалое состояние и ждать еще дальнейшего накопления жизненного опыта значит безусловно отказаться от всякого прогресса, обрекать законодательную деятельность на полнейший застой. Такого значения приведенная выдержка из мнения меньшинства не имела, и понимать ее в буквальном смысле, как это делает Министерство Внутренних Дел, нельзя. Для правильного ее уразумения необходимо принять во внимание те обстоятельства, при которых мнение меньшинства состоялось. Авторам его пришлось отстаивать свои воззрения, пришлось бороться за них против подавляющего большинства Комиссии, во главе которого стоял и ее Председатель, один из опытнейших и выдающихся наших администраторов и государственных деятелей. Для того, чтобы провести свое, в то время далеко не популярное мнение, им необходимо было, прежде всего, устранить предположение об общей реформе, так как подобная реформа на основаниях, какие они сами имели в виду в ту пору, несомненно, вызвала бы бурю возражений. Поэтому для меньшинства Комиссии существенно было настоять на последовательных частичных изменениях, при которых им легче было шаг за шагом отстоять свое мнение. Но устраняя предположение об общей единовременной реформе, меньшинство Комиссии и граф Толстой, несомненно, имели весьма ясный план предполагавшихся ими преобразований, который они хотели проводить частями. Короче, это был прием той тактики, к которой приходится прибегать не только в парламентах, но и в других многолюдных коллегиях. Только по соображениям подобной тактики к такому мнению меньшинства мог присоединиться граф Толстой, который в других случаях, как известно, действовал иначе – проводил дело сразу и цельно.

В наличности в мероприятиях бывшего Министра Внутренних Дел общего плана легко убедиться, хотя бы из книги одного из выдающихся представителей названного меньшинства, а потом ближайшего сотрудника графа Толстого, Пазухина, «Современное состояние России и сословный вопрос». В его книге Пазухин выступает решительным противником полумер и весьма точно формулирует основные принципы намеченных преобразований. «Верно и ясно сознанная идея, – говорит он, – не должна делать уступок заблуждениям, не должна входить в сделки с ложью. Удовлетворение потребностей сословных корпораций, меры к нормальному развитию сословной жизни должны быть поставлены в основу правительственной деятельности. Только твердая и последовательная политика в этом направлении может рассеять туманы, в которых блуждает современная мысль, положить предел социальному разложению и восстановить авторитет правительственной власти, утраченный со времени введения в действие земской и судебной реформ. Остановив твердою рукой стремление к дальнейшему систематическому разрушению последних устоев государственной жизни, Правительство должно немедленно приступить к исправлению в существующем политическом порядке всего, что содействует ослаблению этих устоев»[258].

Вслед затем автор весьма определенно указывает, в чем должна заключаться «твердая и последовательная политика» в преобразовании местного управления. По его мнению, из реформ царствования Императора Александра II в деле разрушения сословной организации первое место принадлежит Земскому и Городовому Положениям; поэтому реформу земских и городских учреждений он ставит на первую очередь, причем полагает, что она «должна состоять в замене бессословного начала сословным, в установлении представительства от сословий вместо представительства от случайных групп разного рода имущественников» (стр. 59). Наряду с этой реформой должна идти реформа дворянская; она должна заключаться в возвращении дворянству «его прав и вместе с тем и обязанности по государственной и земской службам» (стр. 60). «Реформы земская н дворянская должны быть первыми шагами дальнейшей законодательной деятельности», они должны расчистить дорогу всем другим преобразованиям. Но затем, с преобразовавшем земства на сословном начале, должно быть приступлено к существенной реформе местных учреждений, сущность которой должна будет заключаться в подъеме среди населения авторитета власти и объединении органов местного управления.

Из изложенного нетрудно видеть, что у графа Толстого и его сотрудников был весьма ясный и определенный план, и к последовательному осуществлению этого плана они приступили не в той постепенности, под которою разумеется медленность в смысле отсрочки дела на неопределенное время до сдачи в архив с зачислением по ведомости нерешенных дел. Постепенность граф Толстой измерял несколько иным масштабом: в 1887 году был внесен в Государственный Совет проект Положения о земских начальниках, в 1888 году – представление о реформе земских учреждений и в 1890 г. – о пересмотре Городового Положения (при новом уже Министре).

Со времени издания Положения 1889 г. о земских начальниках ни одного серьезного мероприятия в деле реформы местной правительственной администрации предпринято не было. Сословная организация земства, в которой граф Толстой видел основу всех будущих реформ местного управления, полного осуществления не получила, так как по закону 1890 г. в основе своей земство осталось всесословным. Дальнейшее проведение земской реформы в духе сословном не входит, по-видимому, в предположения Министерства Внутренних Дел: с точки зрения графа Толстого дворянство должно составлять основу земского самоуправления, между тем ныне земские учреждения предполагаются ввести в местностях, где эта основа ненадежна, и поэтому вновь выработанный проект (о введении земских учреждений в Западном крае) идет назад от Положения 1890 года к Положению 1864 года, стесняет допущенное в Положении 1890 года преобладание дворянского сословия и возвращается к организации земств, на началах бессословности, т. е., иначе говоря, возвращается к тому, в чем инициаторы закона 1890 года видели весь корень зла. А вообще, как выше указано, «упорядочение» земской деятельности ведется в смысле полного ее упразднения и в то же время предполагается территориальное ее расширение для сохранения идеи самоуправления.

Можно думать также, что и другое предположение графа Толстого – о подъеме среди населения авторитета власти и объединения органов, местного управления, – если не вполне оставлено, то получит свое осуществление весьма нескоро: уже в 1895 году Государственный Совет, рассмотрев вопрос о преобразовании губернских установлений в Сибири, напоминал Министерству Внутренних Дел, что реформа местного управления необходима не только для Сибири, но и для центральной России и Высочайше утвержденным 1 июня 1895 г. мнением предоставил Министру Внутренних Дел подвергнуть подробному соображению вопрос об объединении губернских административных установлений в одном центральном губернском органе с тем, чтобы выработанные по соглашению с подлежащими ведомствами предположения по сему предмету были внесены на законодательное рассмотрение. Тем не менее, вопрос этот по сей день продолжает находиться в состоянии постепенности; только 1 февраля 1898 г. разослана губернским начальствам на их (лишь предварительное) заключение «подробная» программа. На подробности программы употреблено более трех лет времени и семь неполных страниц труда. Из этой программы видно, что цель реформы – не подъем авторитета губернаторской власти путем сообщения ей живого, активного участия в делах местного управления, не органическое объединение разрозненных и разноведомственных органов этого управления, а простое чисто механическое соединение, сведение многочисленных, состоящих под председательством губернатора, отдельных присутствий в одну совокупность. Не отрицая известной пользы такого сведения, которое может несколько упростить управление, если сократить переписку, нельзя однако не заметить, что подобное преобразование не устранит коренных недостатков нашего местного управления, авторитета власти не поднимет и стройного целого из сведенных в совокупность губернских присутственных мест не создаст.