По поводу непреложности законов государственной жизни

Из всех этих мероприятий и предположений Министерства Внутренних Дел вполне очевидно, что план, который имелся в виду у графа Толстого, если не оставлен, то осужден на постепенность. Да относительно и всей дальнейшей программы Министерства Внутренних Дел выясняется лишь то, что и далее Министерство это желает идти постепенным путем, вести свои преобразования не торопясь и не увлекаясь логичностью системы (см. записку, стр. 62)[259].

В подтверждение того, что рекомендуемый ею медленный путь несравненно более верный, записка Министра Внутренних Дел ссылается на свидетельство «посторонних нашим порядкам исследователей», проще говоря, на англичанина Мэкензи Уоллеса, которого поразила «отвлеченность и противоречивость наших государственных и общественных преобразований». Нужно сказать, что эта бесспорная и весьма печальная сторона наших мероприятий в области местного управления поражает не только «посторонних нашим порядкам исследователей, но и наших собственных писателей самых разнообразных лагерей»[260]; к выражаемому ими по этому поводу удивлению нельзя всецело не присоединиться. Но причина «отвлеченности и противоречивости преобразований» лежит вовсе не в том, что отдельные ведомства (как полагает записка, стр. 62) постоянно возбуждают принципиальные вопросы, чем тревожат Министерство Внутренних Дел в его неусыпной, но медленной и спокойной работе и мешают «скорейшему завершению принимаемых к упорядочению управления мероприятий». Наоборот, причина едва ли не лежит в том, что в действиях Министерства Внутренних Дел, без общего плана, нет связи и даже связности отдельных мер. Со времени Учреждения о Губерниях Императрицы Екатерины II, которое было выработано по общему плану и на остатках которого до сих пор зиждется вся наша губернская администрация, – в сфере нашего местного управления общих реформ не производилось, а шло очень постепенное «совершенствование существующих учреждений», которое создало очень пестрое наслоение всяких присутственных мест и должностных лиц. Делался шаг в одном направлении, но затем, прежде чем Министерство Внутренних Дел, не торопясь двигаться по медленному, но верному пути, признавало возможным сделать второй, – жизнь уходила вперед, происходили перемены в политике государства, а еще чаще в самом Министерстве Внутренних Дел; этот второй шаг Министерство, не увлекаясь внешнею логичностью системы, делало уже в другом направлении; для согласования его с первым производилось затем частичное улучшение, которое, как таковое, никакой пользы целому не приносило, и т. д.

Что цельность и стройность реформ по общему плану имеет свои достоинства и даже преимущества пред «постепенным совершенствованием существующих учреждений», я мог бы, конечно, сослаться не только на реформы во Франции при Наполеоне I или их копии и подражания в других странах, но я ограничусь более известным примером из истории наших государственных учреждений. При этом, чтобы избежать всяких рассуждений на тему об окладах содержания[261] пример этот приведу из практики ведомства, которому размеры окладов никак не могут быть поставлены в упрек. Всем известно, что представляли из себя наши суды в дореформенную эпоху: по своему личному составу и по своим порядкам они стояли едва ли не ниже всех прочих учреждений – низкий образовательный уровень служащих, бесконечная волокита, беззастенчивая продажность царили в них безраздельно. Деятели судебной реформы прекрасно понимали, что «постепенное совершенствование существующих учреждений» не привело бы ни к чему. Составителям Судебных Уставов Императора Александра II в голову не приходило совершенствовать, напр., сначала Палаты Гражданского и Уголовного Суда и на долгий срок оставить нетронутыми суды уездные; реформировать прокурорский надзор, а следственную часть оставить по-прежнему в руках полиции. Реформа была задумана и быстро осуществлена по одному общему, во всех своих частях заранее продуманному и стройно соразмеренному плану. Без преувеличения можно сказать, что из всех реформ великого царствования реформа судебная была наиболее твердо и последовательно выдержана, а потому она и дала наиболее блестящие результаты. Дело правосудия сразу было поднято на большую высоту: были созданы новые порядки, явились и новые люди. Судебная реформа воочию доказала, что «при бесспорных руководящих для реформ основаниях и при ясном сознании недостатков существующего порядка» нельзя предусмотреть, при выработке общего плана реформ, только частных, легко устранимых впоследствии несовершенств и пробелов, а продолжительный опыт самого Министерства Внутренних Дел не менее ясно свидетельствует, что, при медленном движении ощупью, при постоянном приспособлении новых жизненных условий к старым отживающим формам, решительно нельзя предусмотреть, «в какие отношения станет вновь создаваемое учреждение к другим органам управления, каким значением будет оно пользоваться в мнении высшего Правительства и какой авторитет приобретает в глазах народа». Одни уже вышеприведенные данные из истории земских учреждений ясно показывают, что отсутствие общего, строго определенного плана самым печальным образом отзывается на нашем местном управлении и всей местной жизни, что отсутствие в мероприятиях твердых руководящих основ создавало немало затруднений для самого Министерства Внутренних Дел и несколько раз уже после безуспешных начинаний то в том, то в другом направлении неизменно вставал классический вопрос, «как быть, что делать, куда идти». Путем разновременных и разностильных пристроек и надстроек нельзя создать стройного здания; точно также путем не связанных общей руководящей идеей частичных улучшений отживающих учреждений нельзя создать удовлетворительной системы управления. Такая система всегда будет лишена логической стройности и не одной только внешней, увлечения которою так опасается Министерство Внутренних Дел (см. стр. 62), но и тесно, неразрывно связанной с ней внутренней.

Казалось бы, что задача административной реформы отнюдь не труднее реформы судебной; дело администрации в сущности даже более живое, более насущное, чем дело судебное и, если нашлись люди для новых судов, то найдутся и для новых административных учреждений.

Поэтому можно думать, что, если эти учреждения будут организованы по строго обдуманному и последовательно выполненному плану, организованы на новых жизненных началах, то произвол, безначалие, бесправие, формализм и медленность будут устранены из них в значительной степени.

Заключение

В заключение записка Министра Внутренних Дел, «отрываясь от частностей», останавливается на общем государственном значении самоуправления и высказывает, что «основой действительной силы всякого государства, какова бы ни была его форма, есть развитая и окрепшая к самодеятельности личность» и что выработать в народе способность к самоустройству и самоопределению может только привычка к самоуправлению, развитие же бюрократии и правительственной опеки создает лишь «обезличенные и бессвязные толпы населения, людскую пыль».

Я не стану касаться, насколько этот провозглашенный запискою принцип отвечает собственной политике Министерства Внутренних Дел вообще и, в частности, всем вышеприведенным предположениям этого Министерства и мероприятиям последнего времени, направленным к сокращению компетенции земских учреждений, к самой полной регламентации их деятельности, к усилению над ними правительственной опеки. Оставляя в стороне все эти частности, я в заключение моей записки позволю себе лишь поставить тот же основной вопрос, который составляет финальный аккорд записки Министра, и попробую дать свой посильный ответ на эту трудную проблему.

Я искренно и глубоко верю, что «основной действительной силой всякого государства, какова бы ни была его форма, есть развитая и окрепшая к самодеятельности личность». И для меня бесспорной представляется истина, что степень развития личной самодеятельности народа определяет собою степень могущества государства и его положение среди соседних. Чем более развита личность, чем прочнее укоренились в ней привычки самостоятельно, без посторонней помощи, устраивать свое благосостояние, тем более устойчивости имеет весь общественный, а за ним и государственный строй.

По существу, следовательно, разномыслия между нами по этому предмету нет и быть не может. Разномыслие, очевидно, начинается на другом пункте – относительно выбора средств и способов их применения. По моему мнению, не могут быть избираемы такие средства, которые по их свойству и направлению находятся между собою в отношениях взаимного исключения. В развитие этой мысли я и позволяю себе представить в заключение излагаемые ниже соображения.

Высказанная Министром мысль о значении самодеятельности личности – мысль бесспорно глубокая. Она руководила и долго будет руководящим правилом для всякого государственного человека. Но, со своей стороны, я полагал и полагаю, что для развития личной и общественной самодеятельной формы правления и тесно связанные с ними формы управления сами по себе решающего значения не имеют. В пределах европейской цивилизации история и современность показывают, что личная свобода, общественная самодеятельность, экономическое и вообще культурное преуспеяние народа, – все эти блага бывают и не бывают, одинаково достигаются и теряются при различных формах правления и управления. Формы эти не заказываются и не сочиняются, а в тех случаях, когда навязываются стране, – не служат к добру для страны. Как республиканский, так и монархический режим, как правительственная администрация, так и органы самоуправления могут быть и хорошим, и плохим средством управления. Каждый из них может обеспечить личную свободу, общественную самодеятельность, способствовать экономическому и культурному преуспеянию народа, может и, обратно, давить как отдельную личность, так и целый народ, одинаково покровительствовать только некоторой части населения и держать народ в нищете, полной экономической зависимости и умственном невежестве. Существенна не форма, а ее внутреннее содержание, не то, какая форма, а как она осуществляется, насколько соответствует она духу и характеру народа, его политическому развитию, географическим и этнографическим условиям страны.

Воздерживаясь от экскурсий в историю других стран и от сопоставлений из современной действительности Европы и Америки[262] для пояснения сейчас сказанного я воспользуюсь разве некоторыми фактами русской истории, на которой, в защиту начал самоуправления вообще и, в частности, в защиту современного земства, довольно продолжительно останавливается записка Министра Внутренних Дел.

В земских выборных, губных учреждениях Ивана IV, в которых, по мнению записки Министра, так широко развились присущие народу русскому начала самоуправления, личность человека не ставилась ни во что, широко процветала групповая ответственность, личные и имущественные взыскания за вину другого. Последующая же наша история знает даже примеры, когда само население просило освободить его от предоставленного ему права самоуправления, чтобы «от такого великого разорения не стояти на правеже с голоду и стужи и остальным не погибнути и розно не разбрестися», а в истории городских учреждений Императрицы Екатерины II был даже случай, когда Правительству при помощи военных пикетов пришлось защищать население от бесчинства его собственных выборных органов (см. справку № 3).

Господство закона и права, свобода и самодеятельность личности и вытекающая из этого источника самодеятельность общества в ее разнообразных применениях – все это может быть задачею государства при всякой форме его правления и управления. Каждое правовое государство, будет ли то самодержавная империя, конституционная монархия или любой вид республики, может и обязано установить государственный быт, обеспечивающий личную безопасность и развитие общественной самодеятельности.

Каковы же те общие условия, какие необходимы для достижения такой задачи?

Первое условие отрицательного свойства: без серьезных к тому поводов государство не должно вооружать себя ни правом произвольных арестов, ни учреждением исключительных судов, ни стеснениями свободы передвижения, а также свободы труда, совести и мысли.

Для выполнения этого отрицательного условия необходимо второе положительное: государству надо иметь твердую опору и вполне надежное орудие в своей администрации. А такая администрация возможна лишь при последовательном проведении одного и того же принципа во всех учреждениях, т. е. при однородности устройства во всех частях государственного и административного строя. Отступления от этого однообразия могут допускаться только при необходимости и, притом, когда они не противны духу всего государственного порядка. «Кто хозяин в государстве, тот необходимо должен быть хозяином и в администрации»[263].

Только при условии однородности начал в устройстве высших и низших инстанций, центральных и местных органов получается действительное единство управления; государство является действительным хозяином в деле этого последнего, только при этом условии местные органы могут быть надежными исполнителями предначертаний властей центральных и, в свою очередь, являются для этих последних «своими», а не чужими. Раз Правительство уверено во всех частях своей администрации, раз эта последняя составляет надежную для него опору, исключительные меры являются излишними, они становятся уделом разве исключительных случаев. Правительство, установив твердые, определенные рамки закона, может спокойно относиться к проявлениям личной и общественной самодеятельности, к свободе слова и мысли, наблюдая лишь за тем, чтобы никто, до администрации включительно, не выступал из рамок этого закона, и требуя от всех неуклонного его исполнения и беспрекословного ему повиновения.

Этим-то требованиям единства в управлении и не могут удовлетворить земские учреждения в самодержавном строе государства.

Когда в первой моей записке я указывал на обнаружившиеся в деятельности земских учреждений недостатки, то вовсе не хотел сказать (как полагает, по-видимому, записка Министра), что земство само по себе непригодное средство управления. Каждое учреждение хорошо в строе, ему соответствующем, и непригодно в строе, ему не отвечающем. В конституционном государстве земства могут быть прекрасным средством управления: там они составляют одно звено в цепи, скованной из одного металла; там их положение вполне определенно, они будут делать свое дело, не забегая вперед и не опасаясь ежеминутно за прочность своего существования. Там впереди их, в центральных органах, есть их же представители, и потому к предначертаниям этих органов они всегда будут относиться с полным доверием, будут усердными исполнителями их распоряжений; в свою очередь, центральные представительные учреждения будут всегда чутко прислушиваться к желаниям органов местных. Совершенно в ином положении стоит и всегда будет стоять земство в государстве самодержавном. Здесь, по своему строю, такие учреждения, как земства, резко отличаются от всего, что кругом их и что выше их; здесь они олицетворяют иное начало, а отсюда и бесконечные недоразумения, предупреждения, пресечения, пререкания, столкновения, исключительные и репрессивные меры и т. д. Правительство не доверяет земству, земство Правительству. Земство весьма естественно желает оказать влияние на деятельность законодательную, которая так тесно связана с деятельностью местной, Правительство видит в этом поползновение на свои прерогативы. Правительство желает осуществить на местах то или другое мероприятие, земство усматривает посягательство на свои права, на свою самостоятельность: в результате – обостренные отношения. Земства ходатайствуют, Правительство видит предвзятую мысль и отказывает. Правительство дает распоряжения, земства становятся ему в оппозицию (скрытую или открытую). Вслед за оппозиций и взаимным недоверием являются репрессивные меры, стеснения и регламентация земской деятельности, ограничение земской компетенции, усиление правительственной опеки, с одной стороны, с другой – охлаждение к земскому делу, отказ от участия в нем лучших людей и, как неизбежное следствие, его полный упадок.

Всю эту картину, всю длинную летопись пререканий, стеснений, противодействий и, в заключение, упадка легко проследить по изложенным выше данным из истории наших земств; легко подметить, насколько земство по существу своему конституционное, народовластное учреждение и насколько плохое оно средство управления в строе монархическом абсолютном.

Созданные для служения иной государственной идее, введенные в систему нашего управления, как «первый шаг» на пути к конституционализму, как «школа представительных учреждений», земства немедленно же стали развивать начала, положенные в их основание, да и трудно было бы ожидать от их естественного роста иных результатов. Но так как вследствие изменившихся веяний перемена государственного строя не входила в дальнейшие виды Правительства, то и вся последующая история земств, за исключением краткого промежутка времени управления Министерством Внутренних Дел графа Лорис-Меликова, есть история ограничительных мер правительства по отношению к земству, с одной стороны, а с другой – история протеста земцев, попыток их добиться участия в центральное управлении, в законодательной деятельности. В результате – подавление начала земского началом правительственным и полный упадок земского дела.

При введении земских учреждений общество смотрело на них, как на начало «новой эры», и тогда, говорит Скалон, «лучшие земские люди, давно уже мечтавшие о свободном развитии общественных сил, с верой, надеждой и любовью бросились в земскую деятельность, усматривая в ней начало, зарю нового, светлого, давно желанного и ожиданного будущего»[264]. И действительно, на первых порах земское дело пошло успешно, земство принялось за удовлетворение местных потребностей, в особенности тех, на которые до него не обращалось внимания; оно возбудило вопросы об устройстве народной школы, больницы, о приведении в известность местных платежных сил и пр. Вообще, без преувеличения можно сказать, что все то улучшение в хозяйстве губерний земских, на которое теперь указывается, как на основание к дальнейшему территориальному расширению их деятельности, было достигнуто, главным образом, благодаря тому импульсу, который дан был земским учреждениям в самое первое время их существования. Но вместе с этим оживлением деятельности немедленно же проявилось, да и не могло не проявиться, стремление земцев расширить эту деятельность. Говоря словами того же Скалона, «им казалось, что во всесословных земских собраниях земля получает возможность прямо и открыто высказываться о своих нуждах, что земские представители, находясь под постоянным контролем избравшего их общества и действуя на глазах его, являются выразителями истинного общественного мнения». Вследствие этого земские собрания на первых же порах поспешили выдвинуть на очередь много важных вопросов, вопросов широких, далеко выходящих из тесного круга местного самоуправления. В целом ряде ходатайств поспешили они заявить Правительству свои желания. В этих ходатайствах высказалось и стремление земств пустить корни в стране – войти в более тесную связь с крестьянским самоуправлением, объединить свою деятельность и принять участие в деятельности законодательной; поставлен был даже вопрос о центральном общеземском органе – о земском соборе, поставлен был неумышленно, не в виде оппозиции Правительству, а в полной уверенности, что такое последовательное развитие земской деятельности входит в его виды и намерения.

Но как только проявилась такая тенденция земств, как только первый шаг не оказался последним, а вполне естественно потребовал второго, так немедленно Правительство приняло ограничительные меры, имевшие целью стеснить земства, не допустить дальнейшего их развития. Результатом этих мер явились недоразумения, пререкания, внушения, упадок земской деятельности и параллельно с тем – оппозиция земства Правительству и настойчивые требования конституции в серьезные для Правительства минуты[265].

В начале 80-х годов снова появились в воздухе конституционные веяния, земство почувствовало под ногами почву, и картина сразу меняется. Вместо ограничительных мер, вместо противодействия и пререканий появляется взаимное доверие; Правительство спешит идти навстречу желаниям земств; земства, в свою очередь, не забегают вперед, ограничиваются лишь подачею благодарственных адресов. Вместо протестов и запрещений, губернаторы говорят о необходимом для Правительства содействии земств в разрешении важнейших вопросов и т. п.; вместе с тем немедленно же проявляется и оживление. «Новые веяния оказали на земскую деятельность решительное влияние; стоит сравнить очередные сессии земских собраний конца 1880 года и начала 1881 г. с прежними сессиями, чтобы заменить неизмеримую разницу между теми и другими. Какая масса новых вопросов была возбуждена в этой сессии, какой живой интерес к делу обнаружили в большинстве и земские гласные, и публика. И это не пустое либеральничанье; это не была бесплодная болтовня: вопросы ставились и разрабатывались серьезно»[266].

«Веяния» миновали. Правительство вступило на путь укрепления Самодержавия – и новая перемена картины. Повторяется старая история пререканий, противодействий, стеснений, репрессий, со стороны земства идет глухая оппозиция, а при первой неуверенности Правительства, при первом благоприятном моменте, открытые, более или менее настойчивые требования Земского Собора. Вся последующая политика Министерства Внутренних Дел – это политика постепенного уничтожения всесословного самоуправления. Проект графа Толстого был в сущности проектом об окончательном упразднении земских учреждений. Полного осуществления проект этот не получил, но то, что не было достигнуто Положением 1890 г., то мало-по-малу и по частям будет выполнено теми мероприятиями к «окончательному упорядочению земского дела» ими, которые намечены Министром Внутренних Дел. Земские учреждения лишены теперь почти всякой самостоятельности и поставлены под строгую административную опеку; им придана сословная окраска; их исполнительные органы получили бюрократический оттенок и поставлены в сильную зависимость от губернатора; в недалеком времени предполагается самая строгая регламентация земской деятельности и сокращение ее до minimum'a – и тем не менее, противодействие не уничтожено: глухое недовольство, молчаливая оппозиция живут несомненно и будут жить до тех пор, пока не умрет всесословное земство. В то же время, параллельно с этим весьма последовательным стеснением и подтачиванием земства, «упорядочением» его деятельности, говоря языком записки Министра Внутренних Дел, наблюдается бесспорный и быстрый упадок земского дела, получается такое его состояние, которое, как видно из прилагаемой справки № 4, в некоторых отношениях, допускает даже сравнение деятельности обновленных земских учреждений с деятельностью обветшалых, лишенных всякой организации хозяйственных органов губерний не земских.

Всю эту длинную летопись пререканий, стеснений, противодействий и упадка нельзя в сущности ставить в вину ни земским деятелям, как это делают одни, ни местным органам администрации, как делают другие. Вся эта летопись не есть особенность нашего провинциального быта или обычное его явление (как полагает записка), а составляет прямой результат неправильной постановки дела, неправильного совмещения в государственном строе двух противоположных начал. Борьба этих начал стереотипно повторялась везде, где земские учреждения вводились в строй, им несоответствующий; везде, где делались попытки совмещения их с органами бюрократическими. Даже привычность рутины, издавна установившиеся приемы административной централизации не сразу и не легко мирятся с системой простой децентрализации. Так, напр., во Франции, при бюрократическом строе ее администрации (строй унаследован от дореволюционного королевства[267] и первой Империи), по словам Поля Леруа-Болье, «постоянной заботой центрального Правительства до последнего времени было, по-видимому, связывание рук департаментским советам. Вместо того, чтобы видеть в них помощника, оно усматривало в них как бы соперника, которого невозможно уничтожить, но которого надлежит ослаблять и связывать»[268]. Точно также в Пруссии, благодаря реформам Штейна, в 1823 г. введены были провинциальные и уездные чины (Provinzial und Kreis-Stande), которые собирались, чтобы выслушивать вопросы и давать свои мнения, но ответы и мнения эти администрацией прямо сдавались в архив; выборные учреждения в сущности оставались лишь формально присоединенными, приставленными к бюрократическим учреждениям[269]. «С введением конституции, – говорит проф. Шульце, – неустраненное противоречие между конституционным правовым порядком в центре и полным бюрократическим управлением на периферии давало себя знать самым опасным образом в постоянных столкновениях между различными государственными факторами, сословиями и интересами»[270]. Затем, когда введена была конституция, немедленно стало обнаруживаться несоответствие между местным бюрократическим управлением и правлением верховным. Kreisordnung 1872 г. своим прямым назначением имел устранить это несоответствие. Но и этот закон, организовавший местное самоуправление на довольно широких началах, но оставивший за бюрократией еще значительное влияние, в полной мере цели своей, по-видимому, не достиг, по крайней мере, кн. Бисмарк в своих мемуарах признает неудачною мерою назначение правительством ландратов вместо выбора их самими собраниями. При чиновнике ландрат, по словам князя Бисмарка, получает чрезмерное вмешательство бюрократии в местное самоуправление, плодится переписка, оказывается давление на волостных старшин, и «самоуправление, таким образом, является усилением бюрократии, увеличением числа чиновников, их власти и вмешательства в частную жизнь»[271]. Но еще в более резких формах борьба двух указанных начал проявилась в Венгрии; там дело доходило до прямого и открытого неповиновения комитатов распоряжениям Правительства (см. справка № 3).