Регулирование и функционирование общественного телевещания в странах Закавказья (2000—2014 гг.)

1. «Идеалистическая ориентация» (англ. – the idealistic orientation) основана на идее полной реконструкции медиасистемы, которая позволила бы создать коммуникативную демократию. Это полная противоположность прежней, авторитарной или тоталитарной системы. Автономность СМИ, плюрализм, децентрализация и развитие локальных СМИ, интерактивная коммуникация, открытость глобальным коммуникациям, профессионализм журналистов и высокие профессиональные стандарты – таковы цели «идеалистической» национальной политики в сфере СМИ.

2. «Подражательная ориентация» (англ. – the mimetic orientation) подразумевает внедрение типичных элементов западных медиасистем. Для системы вещания подобная ориентация означает следующие меры: принятие нового вещательного законодательства, отменяющего монополии в данном секторе и трансформирующего государственных вещателей в общественных вещателей, а также введение лицензирования частных вещательных станций; учреждение независимого регулирующего органа в области вещания; гарантии контроля общества за общественным вещателем и его независимости.

3. «Идеалистическо-подражательная ориентация» (англ. – the idealistic-mimetic orientation) – данная гибридная ориентация сформировалась, когда сторонники «идеалистической ориентации» осознали, что она может не получить поддержки новых правительств (многие из них были настроены в «атавистическом» ключе). По этой причине они попытались включить в государственную политику «подражательной ориентации» как можно больше элементов «идеалистической ориентации», которые привели бы к появлению свободной, демократической, открытой и плюралистической медиасистемы.

4. «Материалистическая ориентация» (англ. – materialistic orientation) – только полная приватизация медиакомпаний может стать реальным механизмом достижения автономности и независимости бывших государственных СМИ.

5. «Атавистическая ориентация» (англ. – atavistic orientation) – подобный подход к государственному регулированию СМИ используется для сохранения за «новыми» политическими элитами и правительством контроля над СМИ54.

К. Якубович также отмечает, что «идеалистическая ориентация» была отвергнута практически сразу, поэтому в постсоветских странах преобладало сочетание «подражательной» и «атавистической» ориентации в политике регулирования СМИ. Доминирование одной из данных ориентаций зависит от хода демократических реформ в данных странах: если переход к демократическому строю затормаживается, государственная политика в сфере СМИ принимает «атавистическую ориентацию», если процесс демократизации и «европизации» прогрессирует, начинает доминировать «подражательная ориентация». Третий возможный сценарий определения ориентации новой национальной политики в сфере СМИ К. Якубович называет «горьким разочарованием»: надежды на укоренение «идеалистической» ориентации не оправдываются и государственная политика упирается в «атавистическую ориентацию».

Если взять в качестве критерия сравнения и классификации общественных вещателей их структуру, то можно выделить три различные организационные модели ОТВ:

• интегрированная структура, в которой общественный вещатель контролирует все области общественной аудиовизуальной деятельности, как в территориальном, так и в производственном смысле (Великобритания, Испания, Италия);

• применяемая в ФРГ федеральная структура (разделение по регионам), которая произошла от интегрированной структурной модели и отражает политическую организацию страны, в которой, согласно Конституции, вопросы культуры входят в компетенцию земель (субъект административно-территориального устройства ФРГ);

• фрагментированная структура, в которой каждая ветвь аудиовизуального сектора контролируется одним (или более) отдельным общественным медиапредприятием (Франция)55.

При оценке характера связей между общественным вещание и миром политики выделяются три типа систем общественного вещания:

• формально автономные системы, в которых существуют механизмы дистанцирования от политических органов процесса принятия решения руководством общественного вещателя (Великобритания, Ирландия, Швеция);

• системы «политика-в-вещании» (politics-in-broadcasting), в которых руководящие органы общественного радио и телевидения включают в себя представителей главных политических партий страны, а также связанных с ними социальных групп (Германия, Дания, Бельгия);

• системы «политика-над-вещанием» (politics-over-broadcasting), в которых государственные органы уполномочены вмешиваться в процесс принятия решений общественных вещателей (Греция, Италия и в прошлом Франция)56.

По аналогичному критерию в 1998 г. Высший аудиовизуальный совет Франции (Conseil Superieure d’Audiovisuel, CSA) проанализировал устройство пяти европейских общественных вещателей (Франция, Великобритания, ФРГ, Италия, Испания) и выделил две типичные модели общественного вещания: «англо-саксонскую» и «латинскую».

К «англо-саксонской» модели относятся общественные вещатели Великобритании и ФРГ. Общественные вещатели данного типа отличаются значительным уровнем независимости, которая в случае Великобритании проистекает из особенностей политических традиций, а в случае с ФРГ – из конституции. П. Муни (Pascal Mooney) отмечает, что общественные вещатели обеих стран всегда получали достаточные объёмы финансирования и поэтому избежали необходимости вступать в конкуренцию с коммерческими вещателями. Это позволило им сохранить самобытность и оставаться ориентиром в сфере вещания. По состоянию на 2003 г. П. Муни также причислил к данному типу общественных вещателей скандинавских стран.

К «латинской» модели относятся общественные вещатели Франции, Италии и Испании. Общественные вещатели данного типа долгое время находятся под опекой политических сил: в Италии три общественных телеканала контролируются тремя главными политическими партиями, а в Испании генеральный директор общественного телевидения назначается непосредственно правительством. Финансирование общественного вещания в названных странах было всегда недостаточным, что с появлением коммерческого вещания привело к затяжной дестабилизации сектора общественного вещания. Государственная опека только усилилась, и это отразилось на информационной политике общественных телеканалов и уровне доверия к ним. К данному типу П. Муни относит общественных вещателей Греции и Португалии, которых также в разное время критиковали за «политический клиентелизм» и «государственный патернализм»57.

Также, на основании «политического» критерия, а именно, оценивая глубину участия правительства и парламента в работе общественных медиа, исследователь К. С. Ниссен (C. S. Nissen) предложил следующую классификацию:

• системы, в которых правительство и правящие партии парламента управляют работой общественных медиа (например, Франция, Греция, Испания);

• системы, в которых влияние распределено между несколькими политическими партиями, включая оппозицию и часто ряд неполитических организаций и общественных институтов (К. С. Ниссен включает в эту группу Италию времён Берлускони, Германию, Австрию, Голландию и некоторые восточно-европейские страны);

• системы с регулирующим органом, стоящим между правительством и общественными медиа (Великобритания, Ирландия и скандинавские страны)58.

Исследователь К. Ханретти (C. Hanretty) на основе исследования около 50-ти общественных вещателей в разных странах выделил пять моделей формирования наблюдательных советов:

1. «Северная» модель (англ. – the «nothern» model) – наблюдательный совет общественного вещателя, а также генеральный директор с длительным сроком полномочий назначаются правительствами. Общественные вещатели данного типа по большей части финансируются за счёт абонентской платы (без рекламных доходов). Контроль над политическим контентом осуществляется за счёт механизмов саморегулирования (Великобритания, Ирландия, Скандинавские страны).

2. «Парламентарная» модель (англ. – the «parliamentary» model) – наблюдательный совет формируется парламентом, срок полномочий генерального директора относительно короткий по причине недовольства парламента работой общественного вещателя или по причине изменчивых политических конфигураций. Общественные вещатели данного типа финансируются за счёт сочетания разных источников финансирования. Внутренние правила обращения с политическим контентом развиты слабо (некоторые постсоветские страны, Италия, Финляндия).

3. «Корпоратистская» модель (англ. – the «corporatist» model) – члены наблюдательного совета назначаются гражданским обществом, часть из них назначается парламентом или политическими партиями. В результате этого на вещателя может оказываться сильное политическое давление. Данный тип вещателей допускает извлечение прибыли за счёт рекламы, однако намного в большей степени, чем «парламентарные» вещатели полагается на абонентскую плату (Германия, Австрия, Израиль, некоторые постсоветские страны).

4. «Французская» модель (англ. – the «French» model) – наблюдательный совет и/или совет директоров назначается независимым регулятором. Модель финансирования таких вещателей представляет собой сочетание абонентской платы и поступлений от рекламы. Политический контент регулируется за счёт таких внешних механизмов, как «правило трёх третей», которое означает разделение новостного эфира на три части: треть уделяется правительству, треть – парламентскому большинству, треть – оппозиции (Франция, Болгария, Польша, Венгрия).

5. «Остальные модели» (англ. – the «residual model») – наблюдательный совет и/или совет директоров назначаются правительством. Источниками финансирования являются рекламные прибыли и государственные субсидии (Канада, ЮАР, Австралия, Португалия)59.

В отношении данной классификации следует привести следующий комментарий К. Якубовича: « [возможность политического давления] зависит не столько от метода назначения руководящих органов, но от политической культуры страны. В результате этого, даже для систем, наблюдательные советы которых <…> назначаются напрямую правительством, наличие развитой политической культуры ограничивает риск политического давления»60.

В уже упомянутом отчёте по результатам исследования 20-ти общественных вещателей, проведённого компанией «McKinsey» в 1999 г. по заказу Би-би-си, выделяются три типа общественных вещателей на основании определения их общей стратегии на вещательном рынке:

• большее внимание самобытности и оригинальности, а не доле на рынке: такой подход часто обусловлен особыми нормативными обязанностями общественного вещателя или выбранной моделью финансирования. Данный тип общественного вещателя имеет малое значение в вещательных сетях, т.к. не представляет особой конкурентной угрозы на рынке;

• упор на рыночную долю, а не на самобытность и оригинальность: в то время, как данный тип общественных вещателей играет значительную роль на вещательном рынке, на практике подобные общественные вещатели мало чем отличаются от коммерческих вещателей и зависят от рекламной прибыли;

• некая форма баланса между двумя обозначенными выше типами: данный тип вещателей обладает значительной долей на рынке и в то же время сохраняет особый подход к контенту и к выполнению своих особых обязанностей общественного вещателя61.

Общественные вещатели работают по модели, которую создаёт для них законодатель, и от того, какую модель он выберет для общественных медиа своей страны, зависит результат их работы и характер выполнение особых задач общественных медиа, а также их возможности по развитию плюрализма массовой информации. Первоначальная идея (или политическая мотивация), заложенная в основе такого законодательства и создаваемого им общественного вещателя, предопределяет результаты работы общественного вещателя – они могут как совпадать, так и не совпадать с универсальными стандартами общественного вещания, общественный вещатель может стать как достойным конкурентом на вещательном рынке, способным задавать тон и поддерживать высокие стандарты вещательной индустрии, так и потеряться на фоне коммерческих СМИ, общественный телеканал может стать как надёжным источником информации для граждан, так и «рупором» правящих элит.

Соответственно, особенности национальных моделей общественного вещания можно объяснить характеристиками общей системы вещательных медиа, в контексте которых и работают общественные медиа. Общая национальная политика в сфере медиа предопределяет характер отношений общественного вещателя с государством и его отдельными органами, с обществом и зрителями, структуру общественного вещателя и методы принятия решения внутри медиакомпании, а также его потенциальные возможности в процессе развития плюрализма массовой информации.

1.5. Роль международных организаций в процессе развития национальных моделей общественного вещания Закавказья

Необходимость анализа роли международных организаций в процессе развития общественного вещания обусловлена тем, что стимулом для начала работы над построением системы общественного вещания в Азербайджане, Армении и Грузии послужило как раз вступление данных стран в одну из таких организаций – Совет Европы (далее – СЕ). Данная международная организация требует от своих членов и кандидатов на членство соответствия определённым демократическим стандартам, в случае с рассматриваемыми странами Закавказья потребовалось проведение ряда демократических реформ (c этим процессом и связано развитие общественного вещания в данных странах). Именно в контексте сотрудничества и совместной работы с СЕ концепция ОТВ проникла в страны Закавказья. Грузия стала членом СЕ 27 апреля 1999 г., Азербайджан и Армения – 25 января 2001 г. В данном параграфе мы произведём обзор международных обязательств стран Закавказья в области общественного вещания не только перед СЕ, но и рассмотрим характер взаимодействия данных стран с Европейским союзом и Организацией по безопасности и сотрудничеству в Европе (далее – ОБСЕ).

При вступлении в CЕ страны Закавказья взяли на себя ряд обязательств, среди которых было и создание вместо государственных телеканалов общественного телевидения, во главе которого стоял бы независимый административный орган62. Только Грузия избежала подобного обязательства, т.к. на момент рассмотрения заявки на членство в СЕ (декабрь 1998 г.) работа по реорганизации государственного телевидения и по созданию общественного вещания уже была начата63.

СЕ в лице таких органов, как Комитет Министров Совета Европы (далее – КМСЕ) и Парламентская ассамблея Совета Европы (далее – ПАСЕ), ведёт активную деятельность по разработке и уточнению роли общественного вещания в процессе развития демократии и гражданского общества, а также формулирует рекомендации для государств-членов по развитию независимых и автономных общественных вещателей64. Общий обзор содержания данных документов был проведён в Главе I. В параграфе 1.2. «Дефиниции и универсальные характеристики концепции общественного вещания».

За ходом и результатам соответствующих реформ в рассматриваемых странах следит Комитет СЕ по выполнению обязательств государствами-членами СЕ (Комитет по мониторингу)65, который ежегодно публикует доклады с оценкой таких результатов и кратким изложением хода работы по реформам66, на основании которых, при необходимости, ПАСЕ выносит резолюции о статусе выполнения вышеуказанных обязательств с рекомендациями или резолюции о функционировании демократических институтов в соответствующем государстве.

Раньше всех учреждение общественного вещателя осуществила Республика Армения (РА), приняв 9 ноября 2000 г. Закон «О телевидении и радио» (нормы, регулирующие деятельность общественного вещателя, изложены в Главе IV «Общественная телерадиокомпания»). Но данный закон заслужил критику СЕ, т.к. предоставил полномочия по формированию руководящего органа общественного вещателя (Совета из 5 членов) президенту республики. Такое положение дел, по мнению экспертов СЕ, исключало свободу общественного вещателя от политического влияния67. Более того, малое количество членов Совета не обеспечивает репрезентативность общества, которое через своих представителей именно в этом органе Общественной телерадиокомпании Армении должно контролировать деятельность компании и удовлетворение общественных интересов. На момент составления последнего доклада по исполнению Арменией взятых на себя обязательств, в предмет которого входило бы развитие общественного вещания (2011 г.), в Закон РА «О телевидении и радио» было внесено 16 поправок, но замечания СЕ остались прежними68. В последующих докладах к вопросу об общественном вещании Комитет более не обращался.

Необходимо отметить, что работа над законодательством в области общественного вещания началась ещё до вступления Армении в СЕ. Первый законопроект, касающийся общественного вещания, поступил в парламент РА (Национальное Собрание) ещё в 1997 г. и даже был принят в первом чтении. Однако до второго чтения дело не дошло. В законопроекте 1997 г. не просто отсутствовали гарантии независимости общественного вещателя, данный законопроект предусматривал «неполную трансформацию» государственного телевидения в общественного вещателя, т.е. допускал их параллельное сосуществование. Это вызвало резкую критику профессионального сообщества, и в результате кампании неправительственных организаций «Ереванский пресс-клуб» и «Интерньюс» автор законопроекта (депутат Серго Ерицян) по собственной инициативе отозвал его из Национального Собрания69. После этого поступил новый законопроект, уже без норм, допускающих сосуществование государственного и общественного телевещания.

В случае с Азербайджаном главным предметом внимания и замечаний со стороны СЕ стало сосуществование государственного и общественного вещания. Среди обязательств, принятых на себя республикой при вступлении в СЕ, чётко выделена задача по трансформации государственного вещателя в общественное телевидение, управляемое независимым административным органом70. В 2002 г. СЕ получил от республики законопроект «Об общественном телерадиовещании» для экспертизы, однако эксперты СЕ напрасно его анализировали и разрабатывали для него рекомендации: в 2005 г. Милли Меджлис (парламент Азербайджана) принял Закон АР «Об общественном телерадиовещании» без учёта рекомендаций СЕ. Второй государственный телеканал «AzTV2» стал общественным каналом, а «AzTV1» был частично приватизирован (но контрольный пакет акций остался в руках государства). Международная организация не раз выражала озабоченность подобным исходом «реформирования» государственного телевещания71, но азербайджанские законодатели так и не предприняли никаких мер по выполнению взятых республикой обязательств. Последние резолюции ПАСЕ, касающиеся Азербайджана, содержат лишь призывы обеспечить объективное и полное освещение выборов в новостных выпусках общественного телевидения72 и больше не вспоминают о параллельном сосуществовании государственного и общественного вещания. В докладах Комитета мониторинга об исполнении Азербайджаном своих обязательства перед СЕ данная проблема упоминается лишь в 2011 г.73 и в последующих аналогичных документах не затрагивается74.

Для Грузии, как уже отмечалось выше, создание общественного телевидения вместо государственного вещания не было включено в список обязательств, но оно подразумевалось в контексте развития демократических институтов страны, к которым причисляют и общественное вещание. С самого начала членства Грузии в СЕ международная организация призывала республику к скорейшему принятию закона об электронных СМИ75. В итоге, через пять лет после вступления республики в СЕ, в 2004 г. был принят Закон Грузии «О вещании», который заложил основы для функционирования общественного вещателя (соответствующие нормы собраны в Главе III «Общественный вещатель»).

После этого эксперты СЕ сосредоточили своё внимание на экономическом и хозяйственном состоянии нового вещателя (он получил от государственного вещателя не только хозяйственные активы, но и долги, а финансирование общественного вещателя из государственного бюджета вызывало опасение по поводу зависимости общественного вещателя Грузии от воли Парламента)76. СЕ также призывал учредить на общественном телевидении постоянные политические дебаты77. Впоследствии, 30 октября 2008 г., в Закон Грузии «О вещании» были внесены поправки, которые обязали общественное телевидение выпускать в эфир политические дебаты не только во время выборов, но и еженедельно в период между ними (ст. 55 Закона Грузии «О вещании»)78. Информационные доклады Комитета по мониторингу за период 2008—2013 гг. касались в основном иных объектов демократических реформ и не содержали каких-либо существенных или развёрнутых комментариев в отношении общественного вещания Грузии79.

В 2011 г. ПАСЕ положительно оценила произошедшие в структуре общественного телевещателя Грузии изменения, а именно: создание специального политического телеканала, освещающего работу грузинского парламента, и увеличение количества мест в Попечительском совете общественного вещателя с 9-ти до 15-ти попечителей, часть из которых отбирается оппозиционными партиями, входящими в состав Парламента Грузии80. В 2015 г. ПАСЕ также отреагировала на изменения, произошедшие в правовом регулировании общественного вещания Грузии, однако в данном случае было выражено не одобрение, а озабоченность сложившейся ситуацией: СЕ отметил наличие признаков политического вмешательства в процесс формирование и работы надзорного органа общественного вещателя Грузии (Попечительского совета) как со стороны партии большинства, так и со стороны партий оппозиции в Парламенте Грузии; СЕ призвал Парламент Грузии принять поправки, которые обеспечили бы легальный переход от старого механизма формирования Попечительского совета общественного вещателя к новому81 (подробнее вышеупомянутые изменения будут рассмотрены далее в параграфе 2.3. Главы II и параграфе 3.4. Главы III).

Азербайджан, Армения и Грузия также являются членами другой международной организации регионального уровня – Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (далее – ОБСЕ). Первичным документом, устанавливающим международные обязательства государств-членов данной организации, является Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (далее – СБСЕ) (Хельсинки, 1 августа 1975 г.), который дополняется Документом Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ (Копенгаген, 29 июня 1990 г.), Документом Московского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ (Москва, 3 октября 1991 г.), а также Хартией европейской безопасности ОБСЕ (Стамбул, ноябрь 1999 г.)82. Все эти документы признают высокую ценность свободы мысли, совести и убеждений, права человека на свободный доступ и распространение информации, из которых вытекает необходимость в наличии свободных и независимых СМИ. Принятие мер по созданию основы функционирования именно таких СМИ, свободных и независимых, является одним из политических обязательств государств-членов ОБСЕ.

В связи с вышеизложенным в 1997 г. в рамках ОБСЕ был учреждён пост Представителя ОБСЕ по вопросам свободы СМИ. «Основываясь на принципах и обязательствах перед ОБСЕ, Представитель ОБСЕ по вопросам свободы СМИ следит за ситуацией в этой области во всех государствах-участниках, а также поддерживает и поощряет полное соблюдение принципов и обязательств перед ОБСЕ, касающихся свободы выражения мнения и свободы средств массовой информации»83. Из достаточно обширного круга действий, доступных для выполнения возложенного на Представителя ОБСЕ по вопросам свободы СМИ мандата, наибольшую практическую ценность, по нашему мнению, представляет организация правовых экспертиз национальных законодательств в области СМИ (в т.ч. в области общественного вещания) и организация ежегодных конференций по гармонизации ситуации со свободой слова и независимостью СМИ.

Как уже отмечалось выше, правовую экспертизу законопроектов по регулирования общественного вещания всех трёх стран Закавказья в начале 2000-ых гг. проводили эксперты СЕ, детальным анализом изменений в правовом регулировании деятельности СМИ, включая общественное вещание, занимается ОБСЕ. В качестве примеров подобных правовых заключений по поправкам к медиазаконодательству закавказских стран, которые частично касались и проблематики общественного вещания в рассматриваемых странах, можно привести «Гид по законодательству Грузии в области свободы слова и выражения»84, «Комментарии к поправкам к Закону Республики Армения «О вещании»85 и «Анализ Концепции перехода к цифровой системе радио- и телевещания в Армении»86.

Для стран Закавказья Представитель ОБСЕ по вопросам свободы СМИ также ежегодно проводит региональную конференцию, посвящённую вопросам свободы слова, под названием «Южнокавказская конференция СМИ». В данной конференции участвуют эксперты ОБСЕ и иных правительственных и неправительственных международных организаций, представители НКО и профессиональных союзов соответствующих стран, представители органов власти стран Закавказья и т. п. По результатам конференции принимаются рекомендации для Азербайджана, Армении и Грузии по развитию и гарантиям свободы слова. Практически с самого начала своего существования данное мероприятие стало площадкой для обсуждения состояния и проблем общественного вещания в регионе. Уже в 2005 г. темой Второй Южнокавказской конференции СМИ стало «Общественное телевещание и Интернет», по итогам которой была принята декларация с рекомендациями по организации системы общественного вещания в странах Закавказья87. Поскольку работа по развитию общественного вещания в рассматриваемых странах на тот момент только началась, рекомендации носили достаточно общий характер и в значительной степени повторяли универсальные принципы общественного вещания, сформулированные СЕ. В дальнейшем тема общественного вещания так или иначе обсуждалась на последующих Южнокавказских конференциях в 2012 г. и 2013 г.88.