Регулирование и функционирование общественного телевещания в странах Закавказья (2000—2014 гг.)

СЕ также связывает развитие общественного вещания в государствах-членах с более широким процессом по развития плюрализма массовой информации. В Рекомендации Комитета министров СЕ № R (99) 1 «О мерах по развитию плюрализма СМИ» (1999 г.)33 и Рекомендации Комитета министров СЕ CM/Rec (2007) 2 «О плюрализме СМИ и разнообразии медиаконтента» (2007 г.)34 общественное вещание рассматривается как один из инструментов развития плюрализма массовой информации. По логике данных документов, развитие общественного вещания является условием развития плюрализма массовой информации в государствах-членах СЕ. В данных документах международная организация делает акцент на следующих аспектах работы общественного вещания: создание механизмов, гарантирующих редакционную независимость общественных вещателей и защищающих их от контроля со стороны одной или нескольких политических или социальных групп; достаточность и надёжность финансирования общественного вещания из различных источников; выполнение активной роли в продвижении социального единства и интеграции различных общественных групп; доступность контента общественного вещателя на разнообразных платформах; высокое качество и инновационность контента. Все вышеописанные меры являются не только способами развития общественного вещания в государствах-членах СЕ, но и, в случае способности национальных общественных вещателей оказываться влияния на всю медиасистему соответствующей страны, также представляются существенными условиями развития плюрализма массовой информации.

Несмотря на то, что СЕ достаточно подробно и обстоятельно рассматривает каждый аспект работы общественного вещания, мы считаем необходимым дополнить приведённые выше определение и принципы тем, как объясняют суть общественного вещания некоторые медиаисследователи и медиаэксперты.

К. Якубович даёт следующее определение общественного вещания: «это институт, являющийся результатом взвешенной государственной политики, нацеленной на создание такого института, который отвечал бы за создание определённого типа контента, доступного для всех жителей страны, а также нацеленной на защиту необходимых для существования такого института условий. Это в первую очередь институт публичной сферы и гражданского общества с особыми обязанностями в отношении программной политики и с особой философией <…>»35. Данное определение оставляет за рамками содержательную часть концепции ОТВ и помогает нам понять логику его создания и работы, а именно указывает на тесную связь существования и функционирования общественного вещания с политической волей (выражается в форме государственной политики в области СМИ) и на элемент, отличающий общественного вещателя от коммерческого или государственного – особые обязанности в отношении программной политики.

Нелишним будет привести определение Б. Боева, отражающее происходящую в настоящее время концептуальную перестройку общественного вещания в результате бурного технологического роста и развития конвергенции в работе журналистов и СМИ. Речь идёт о переходе от концепции общественного вещания (англ. Public Service Broadcasting, PSB) к концепции общественных медиа (англ. Public Service Media, PSM), которым исследователь даёт следующее определение: «это медиа, которые производят и распространяют контент, отвечающий интересам общества, которые финансируются за счёт государства или общества и в составе которых есть совет, назначаемый государственными органами. Концепция общественных медиа предполагает переход к более широкому медиапространству. По сравнению с общественным вещанием, они [общественные медиа] охватывают намного более широкий круг деятельности в плане предоставляемых услуг, дистрибуции, потребления и взаимодействия, поскольку используются цифровые средства и платформы, включая интернет, вместо обычного теле- и радиовещания. Концепция общественных медиа объединяет в себе традиционное общественное вещание и новые коммуникационные услуги»36.

Приведённые определения общественного вещания, а также описание основных принципов и задач его работы демонстрируют сложность и многогранность данного вещательного института. История развития концепции ОТВ, постоянного его расширения и уточнения как со стороны СЕ, так и со стороны медиаисследователей выявили постоянные характеристики общественного вещания, но вместе с тем показали гибкость данной концепции и её способность к адаптации к значительным изменениям в среде функционирования общественного вещания. Об этом в том числе свидетельствует и то, что общественному вещанию была определена особая роль в процессе развития плюрализма массовой информации. В отличие государственного и коммерческого вещания, общественное вещание на концептуальном уровне имеет значительные возможности позитивно влиять на процесс развития плюрализма массовой информации за счёт того, что его принципы и задачи совпадают с принципами развития плюрализма массовой информации.

Точное и полное определение понятия «общественное вещание» (или «общественные медиа») и его задач, безусловно, является важным аспектом правового регулирования общественного вещания, т.к. очерчивает круг деятельности и возможностей общественных вещателей, однако организационные, структурные и финансовые решения в отношении общественного вещания предопределяют возможность выполнения этих особых задач (вне зависимости от национальных интерпретаций данной концепции).

1.3. Место института общественного вещания в современной системе вещательных СМИ

Появление общественного вещания в Европе тесно связано с парадигмальными изменениями в медиаполитике европейских государств. Медиасследователи единодушно выделяют три основных этапа развития европейской системы вещания, которые связаны с существенными изменениями в правовом регулировании вещательной сферы, равно как с метаморфозами вещательного рынка и технологическим прогрессом. Их смена естественным образом приводила к актуализации роли и задач института ОТВ в свете происходящих регулятивных и рыночных изменений. Каждый из выделяемых этапов развития европейской системы вещания начинался с пересмотра, а лучше сказать с адаптации концепции ОТВ в свете происходящих изменений. Данные процессы актуализации и адаптации концепции ОТВ в ходе обозначенных изменений и стали предметом анализа, приведённого в настоящем параграфе.

М. Гловацки (M. Głowacki), например, называет этапы развития института общественного вещания и европейской системы вещания в целом «тремя эрами вещания»:

1) монополия;

2) дуалистическая конкуренция;

3) конвергенция и растущее значение новых платформ и технологий37.

С наступлением каждой новой «эры» характер отношений между общественным вещателем, государством и обществом менялся. На заре своего развития система вещательных СМИ Европы состояла всего из одного элемента – государственного вещания (которое в некоторых странах успело пройти через реформы и трансформироваться в общественное), представлявшего из себя естественную монополию. «Парадигма медиаполитики в период монополий государственных вещателей была основана на социально-демократическом видении социального государства и была сконцентрирована по большей части на информации, образовании и поддержке национального языка и культуры. Из-за технических ограничений, существовавших в момент появления общественного вещания, радио и телевидение функционировали как вертикальные структуры, в которых аудитория была пассивной и зависела от медиаконтента, транслируемого по одному единственному каналу», – объясняет М. Гловацки38.

С развитием кабельного и спутникового вещания и на фоне социальных, культурных и политических изменений в 1980-х гг. Западной Европе пришлось перейти к новому методу регулирования вещательной сферы – отказаться от государственного вещания, узаконить частные вещательные организации, установить правила конкуренции между ними и создать новые регулирующие органы. В этот же период понадобилось реформирование общественного вещания, которому необходимо было адаптироваться к новым условиям, а именно к дуалистической системе вещательных медиа (общественное вещание плюс частное (коммерческое) вещание) и появлению конкуренции. Период «дуалистической конкуренции» знаменуется дерегулированием европейского медиарынка, т.е. вещательные медиа Европы испытали на себе послабления в контроле со стороны государства и смену ориентации с социально-демократических ценностей на рыночные, зритель стал потребителем, интересы которого теперь предопределяют содержание медиа. Естественно, это повлияло и на цели, методы, логику и критерии программирования эфира общественных вещателей.

В 1999 г. компания «McKinsey» по заказу Би-би-си провела исследование 20-ти общественных вещателей, их положения и роли на национальных вещательных рынках. В отчёте по результатам данного исследования сформулирована «идеальная» роль общественных теле- и радиокомпаний на национальных рынках вещания: «Сильный общественный вещатель может играть важную роль на современном конкурентном и многосоставном рынке вещания. Мы пришли к выводу, что в мире множества каналов общественный вещатель может достичь наибольшей эффективности, когда он не только предоставляет самобытную и своеобразную программу передач, но и вынуждает своих коммерческих конкурентов делать то же самое. <…> За счёт своей уникальной роли и методов финансирования общественный вещатель может быть способен популяризировать новые стили программирования эфира и таким образом побудить коммерческих вещателей создать свои собственные оригинальные программы. Именно так поднимаются стандарты целого рынка»39. В данном отчёте также отмечается, что существует явная и тесная связь между «здоровьем» и моделями финансирования общественного вещания и общим качеством каждого из исследованных национальных рынков вещания. Таким образом, роль общественного вещателя в условиях конкурентного рынка заключается не только в том, чтобы заполнить пустующую в коммерческом вещании нишу образовательного, культурного и социально значимого контента, но и в том, чтобы подстегнуть коммерческих вещателей создавать аналогичные общественно важные программы высокого качества – это общественный вещатель способен сделать только при условии наличия достаточного и стабильного финансирования, которое даст возможность экспериментировать, рисковать и быть новатором на рынке телевещания, развивая плюрализм массовой информации при помощи рыночных механизмов.

В истории второй «эры» вещания К. Якубович выделил второстепенный процесс, который исследователь назвал «цунами общественного вещания»: третья волна демократизации, начавшаяся в 1970-х гг., создала условия для быстрого роста ряда общественных вещателей (хотя бы номинального) в странах Восточной Европы, постсоветских странах и развивающихся странах. Всё это привело к кризису концепции ОТВ, определение, предназначение и цели которого начали пересматриваться40.

Именно с наступлением второй «эры» вещания также назрел вопрос развития и поддержания плюрализма массовой информации. В Европе вплоть до 1980-х гг. государственное финансирование вещания было нормой, а частное телевидение было исключением. При этом, по разные стороны «железного занавеса» подходы к государственной монополии на вещание кардинальным образом различались: на Западе, по примеру британской Би-би-си, предполагалось, что вещательная компания должна представлять собой автономную общественную службу, источник «внутренне плюралистической» информации (плюрализм в рамках отдельного СМИ), удовлетворяющей всем сторонам политического спектра; в европейских странах, находящихся под влиянием СССР, вещание открыто объявлялось инструментом пропаганды однопартийных правительств. Появление в начале 1980-х гг. частного (коммерческого) вещания привело к смене объекта государственной политики: вместо контроля над одним государственным вещателем национальные регуляторы занялись разумным распределением ограниченного ресурса эфирных частот между несколькими вещателями. В европейских странах перед национальными регуляторами в области вещания встал вопрос обеспечения в процессе распределения частот разнообразия форм собственности, политических и культурных ориентаций, региональных интересов среди вещателей; в странах советского влияния механизмы лицензирования вещательных СМИ в разной степени продолжили служить политическим интересам правящих партий41.

Категория «плюрализм массовой информации» (или «плюрализм СМИ») является продуктом продвижения и защиты таких индивидуальных прав человека, как право на свободу слова и право на информацию. Плюрализм массовой информации представляет собой средство осуществления свободы слова и права на информацию, без которого свободное выражение мнений, свободный доступ к информации и её распространение невозможны на практике.

Как отмечает С. Г. Корконосенко: «В журналистике, а затем и в массовом сознании закрепилось узкое понимание плюрализма – как явления, относящегося главным образом к сфере мнений. В действительности разнообразие мнений и высказываний всего лишь вершина пирамиды, основание которой составляют базовые сферы социальной жизни. Плюралистические начала проявляются в экономике (многообразие форм собственности), культуре (различные школы и течения), политике (многопартийность), идеологии (свободная соревновательность идей), а также в моде, увлечениях и т.п.»42.

Всё многообразие форм выражения плюрализма СМИ можно свести к тому, что он имеет две сферы проявления: внешнюю и внутреннюю. Внешне плюрализм СМИ проявляется в многообразии средств массовой информации как по формам собственности и внутренней организации, так и по идеологической и тематической направленности. Внутренний плюрализм СМИ выражается в редакционной независимости СМИ и журналистики, а также в разнообразии содержания творческой деятельности журналиста и доступности СМИ для выражения и обсуждения интересов и идей всех социальных групп и объединений, существующих в соответствующем обществе.

При этом внешний плюрализм вещательных СМИ не избавляет от необходимости развития внутреннего плюрализма телевещателей. Именно качественные, а не количественные характеристики, являются главным критерием оценки уровня развития плюрализма СМИ в рамках отдельно взятой медиасистемы. В подобном контексте внешнего (количественного) плюрализма СМИ Королев Е. А. на основе качественных характеристик выделяет два вида плюралистической модели СМИ:

1) ограниченный (фасадный) плюрализм медиа, при формировании которого соблюдается только количественный принцип многообразия. Для СМИ с такой ориентацией плюралистичность выступает лишь завесой информационной политики, которая преследует отстаивание точки зрения редакции и/или учредителя, но под прикрытием соблюдения принципа разнообразия представленных идей. Происходит имитация плюралистической деятельности, и издание выступает в роли группы давления;

2) консенсусный (сущностный) плюрализм медиа, когда издание преследует цель достичь общественного согласия по тем или иным вопросам, вызывающим в обществе дискуссии. Все участники спора получают равный доступ на страницы такой газеты. При этом последняя может отстаивать определённую позицию, но не преследовать цель её утверждения в качестве господствующей, а учитывать другие мнения. Такое СМИ Королев Е. А. называет группой интересов43.

Концепция ОТВ ориентирована на достижение именно внутреннего плюрализма информации, т.е. на качественные характеристики: редакционная независимость, непредвзятость предоставляемой информации, разнообразие мнений, баланс интересов, универсальность контента и общедоступность. В условиях относительной сложности достижения внешнего (количественного) плюрализма вещательных СМИ, который требует значительных инвестиций, а также в условиях широчайших возможностей телевидения по формированию общественного мнения наличие в национальной медиасистеме хотя бы одного вещателя, обязанного следовать принципам внутреннего плюрализма СМИ, приобретает особенную важность.

Третьим переломным моментом для общественного вещания Европы стало стремительное развитие информационных и коммуникационных технологий, которые принципиально изменили поведение зрителей и способы потребления контента, и таким образом оказали давление не только на общественных вещателей, но и на всю вещательную систему Европы в целом. М. Гловацки отмечает, что «развитие новых платформ и игроков, включая телекоммуникационные компании, поисковые системы, агрегаторы контента, Интернет-провайдеров и социальные сети, вместе с ростом „гражданской журналистики“ изменили природу коммуникации и сделали её фрагментированной, индивидуализированной, персонализированной, избирательной и интерактивной»44.

С учётом произошедших изменений М. Гловацки видит будущее общественных медиа Европы в том, чтобы превратить эти медиа в канал коммуникации (Public Service Communication). Если при переходе от «эры» монополий к дуалистической системе вещания были пересмотрены в первую очередь отношения между общественным вещателем и государством (а изменение характера его отношений с аудиторией явилось в данному случае следствием), то особенностью перехода к третьей «эре» конвергенции и развития новых технологий он видит необходимость пересмотра характера отношений между общественными вещателями и их аудиторией. Иными словами, общественные медиа, по мнению М. Гловацкого, должны вооружиться новыми методами выполнения поставленных перед ними задач и, помимо производства и доставки контента, научиться организовывать сам процесс коммуникации, в ходе которого будут удовлетворяться информационные, культурные, образовательные и иные потребности аудитории45.

Вышеописанные изменения в среде функционирования общественного вещания Европы поставили перед данным институтом множество новых задач, и вместе с тем породили «четыре парадокса общественных медиа» – их сформулировал финский исследователь Г. Ф. Лоув (G. F. Lowe):

1. «Парадокс смешения» (англ. the amalgamation paradox): общественный вещатель должен функционировать так же, как и любое «нормальное» бизнес-предприятие, но при этом придерживаться задач общественного вещания некоммерческого характера (все «тяготы» коммерческого предприятия без соответствующей прибыли);

2. «Парадокс конкуренции» (англ. the competition paradox): когда общественный вещатель конкурентоспособен на рынке, это называется искажением рынка, а когда общественный вещатель является слабым конкурентом – пустой тратой общественных денег;

3. «Парадокс синергии» (англ. the synergistic paradox): общественный вещатель одновременно должен достичь централизации продуктивности и децентрализации эффективности (необходимо быть достаточно стабильным и продуктивным и достаточно гибким вещателем одновременно);

4. «Парадокс услуги» (англ. the service paradox): в равной степени делать упор и на универсальный контент для каждого зрителя, и на персонализированные продукты для каждого отдельного индивида (иными словами обеспечить и социальное сплочение, и социальную фрагментацию)46.

Таким образом, сама история развития института ОТВ и условий его функционирования (как экономических, так и политических), породила неоднократный пересмотр целей и задач общественного телевидения, способов их достижения. По сути, исторически задачей общественного телевещания стала адаптация к новым политическим и экономическим условиям при сохранении своей первоначальной идеи служения обществу, автономности и соблюдения баланса интересов в своей деятельности. При этом, все новые интерпретации универсальных принципов ОТВ в итоге нацелены на развитие плюрализма СМИ – подобная ориентация появилась только на втором этапе исторического развития института ОТВ и приобрела совершенно новый характер с наступлением третьей «эры» вещания.

1.4. Современные модели общественного вещания и тенденции их развития в XXI веке

Приступая к исследованию общественного вещания, необходимо обратиться не только к его идейным истокам, но и к реальной практике функционирования общественных вещателей. Сама концепция ОТВ на идейном уровне почти не вызывает споров среди исследователей, однако её практическая реализация в каждой отдельной стране порождает различные результаты (как положительные, так и отрицательные), а следовательно, даёт пищу для размышлений. Эффективность использования заложенного в концепции ОТВ потенциала по развитию плюрализма массовой информации зависит от особенностей нормативной модели конкретного общественного вещателя (в частности от методов управления, механизмов формирования руководящих органов, методов финансирования, особых требований к программной политике общественных телеканалов и т.п.). Поэтому большую ценность для исследователей института ОТВ представляют издания, обобщающие накопленный разными странами опыт построения и правового регулирования системы общественного вещания. Подобные издания ценны не только своими обобщающими выводами, но и большим массивом конкретных примеров, показывающих нам, как универсальная концепция ОТВ может быть адаптирована в различных исторических, социально-экономических и культурных условиях, какие методы такой «подгонки» универсальной концепции ОТВ под национальные особенности определённой страны могут привести к положительному результату. В качестве примера таких работ можно привести «Энциклопедию общественного вещания»47, издание ЮНЕСКО «Служба общественного вещания: справочник лучших методов и приёмов»48, работу И. Бардоля «Обновление общественного вещания в Европе: перспективы, надежды и проблемы»49, книгу «Будущее или похороны? Справочник по регулированию общественных медиа в Европе»50, а также такие региональные исследования как «Скандинавский взгляд на общественные медиа. Политика, рынок, программирование и пользователи»51 и «Общественное вещание региона MENA: региональный отчёт»52.

Почти столетняя история института ОТВ и разнообразный опыт по построению и внедрению данного института во многих странах мира предоставили достаточно материала для определения «типичных», или обобщённых, моделей ОТВ. В данном параграфе мы сделаем краткий обзор существующих в научной литературе классификаций моделей ОТВ. Каждая из описанных ниже классификаций имеет в своей основе различные критерии оценки: историко-политические предпосылки возникновения исследуемого института, организационная структура, механизмы формирования руководящих органов общественного вещателя, место общественного вещателя на национальном вещательном рынке, характер связей с миром политики.

Начиная с классификации общественных вещателей по историко-политическим предпосылкам их учреждения в различных странах, мы приведём классификацию К. Якубовича. Исследователь выделил три главные модели создания системы общественного вещания в Европе и три основных мотивирующих фактора, которыми руководствовались создатели общественного вещания в Европе:

1. «Патерналистская мотивация» (англ. paternalistic motivation), которая имела место быть в тех странах, где общественное вещание зародилось раньше всего. Самым ярким примером общественного вещателя данного типа является британская компания Би-би-си, основанная в 1926 г. в форме независимой публичной корпорации с публичными обязанностями, которая играла в культурной, нравственной и политической жизни страны ярко выраженную нормативную роль. Во многих подобных странах вещатели, названные общественными, действительно были частью сектора общественных услуг, но по факту данные вещатели принадлежали государству и находились под непосредственным контролем правительства.

2. «Демократическая и освободительная мотивация» (англ. democratic and emancipatory motivation) была характерна для некоторых западно-европейских стран в 1960—1970 гг.: государственный контроль над вещательными монополиями того времени больше не мог считаться легитимным и обоснованным, и был найден способ сближения государственных вещателей с гражданским обществом путём их реорганизации в автономных общественных вещателей.

3. «Системная мотивация» (англ. systemic motivation), сформировавшаяся в ФРГ и Японии после Второй мировой войны, а впоследствии в Испании, Португалии и Греции в 1970-х гг., а также в 1990-х гг. в постсоветских странах и в странах Южной Африки, где изменения в национальных вещательных системах стали неотъемлемой частью более широких политических изменений, как правило связанных с переходом к демократическому устройству после падения авторитарных или тоталитарных режимов. В данном случае успех трансформации государственного вещания в общественное зависит от результатов демократизации53.

В контексте фундаментальных и системных изменений в вещательных структурах ряда стран, где место государственного вещания заняло общественное телевидение и радио, К. Якубович также выделяет пять типов ориентаций национальной политики в сфере медиа. В странах, совершающих переход от авторитарных или тоталитарных режимов к демократическому устройству (в данном случае речь по большей части идёт о постсоветских странах), выбор того или иного подхода к государственному регулированию СМИ (ориентации национальной медиаполитики) предопределяет результаты трансформации национальных вещательных систем и характеристики новых общественных вещателей: