Партии и выборы в России 2008–2022. История заката

8 марта 2011 года появился еще один Федеральный закон, инициированный Законодательным собранием Санкт-Петербурга. Он разрешил законом субъекта РФ продлевать или сокращать не более чем на 6 месяцев срок полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ в целях совмещения дня голосования на выборах депутатов этого органа с днем голосования на выборах депутатов Государственной думы. Фактически закон был нацелен на перенос региональных выборов с марта 2012 года (когда должны были пройти президентские выборы) на декабрь 2011 года. В результате все субъекты РФ, где региональные выборы должны были пройти одновременно с президентскими выборами, перенесли их на декабрь 2011 года.

1.1.4. Изменения партийного законодательства

Изменения в Федеральный закон «О политических партиях» в 2008–2011 годах вносились 16 раз. Из них 8 раз изменения вносились только в закон о партиях, 2 раза – одновременно в закон о партиях и Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Еще 6 раз изменения вносились одновременно в избирательное и партийное законодательство, при этом изменения в законе о партиях играли вспомогательную роль, поэтому в данном подразделе они не будут обсуждаться. Кроме того, был принят отдельный Федеральный закон «О гарантиях равенства парламентских партий при освещении их деятельности государственными общедоступными телеканалами и радиоканалами».

В целом изменения, внесенные в эти годы в закон о партиях, не меняли закон сколько-нибудь существенно. Пожалуй, самым важным был Федеральный закон от 22 июля 2008 года № 144‐ФЗ, принятый по инициативе депутатов всех фракций. Этот закон увеличил государственное финансирование партий по итогам думских и президентских выборов сразу в четыре раза. Тем самым депутаты фактически увеличили финансирование сами себе. Впоследствии такая «щедрость» вошла в традицию, и в последующие годы государственное финансирование партий увеличивалось еще несколько раз.

А вот принятый по инициативе президента Федеральный закон от 28 апреля 2009 года № 75-ФЗ никакого значения не имел. Хотя данная инициатива была озвучена в Послании 2008 года. Президент тогда сказал: «Поэтапно должно быть снижено минимальное количество членов организации, требуемых для регистрации новой политической партии». Почему это нужно было сделать именно поэтапно – осталось неясным. Закон провозгласил, что с 1 января 2010 года минимальное число членов партии снижалось с 50 до 45 тыс., а с 1 января 2012 года – до 40 тыс. Такое «нанопослабление» никак не повлияло на партийную систему: за период 2010–2011 годов ни одной новой партии не появилось. А в апреле 2012 года минимальное число членов партии было снижено сразу в 80 раз (см. подраздел 2.1.2).

Другое предложение Послания-2008, которое отразилось в законе о партиях, было связано с некоторым изменением порядка назначения глав регионов. Президент провозгласил, чтобы предложения по кандидатурам будущих руководителей субъектов РФ представлялись Президенту только партиями, набравшими наибольшее число голосов на региональных выборах (и больше никем). В тот период (да и позже) во всех регионах партией-лидером была «Единая Россия»; таким образом, новый порядок фактически давал право выдвигать кандидатуры только этой партии, причем не региональным отделениям (что было бы вполне логично), а федеральному руководству (лидером «Единой России» в то время был глава Правительства В. В. Путин). При этом партия должна была после консультаций с Президентом предложить не менее трех кандидатур, у Президента оставалось право не согласиться со всем списком (чего ни разу не было), а затем Президент имел право выбрать любую из кандидатур без каких-либо ограничений.

Соответствующий закон был подписан президентом 5 апреля 2009 года, но 17 декабря 2009 года был принят новый закон, сокративший сроки описанных процедур. Реально при таких процедурах решение принимал Президент, а участие партии в данном процессе носило характер формализации согласований в высшем руководстве страны в условиях «тандемократии»[13].

Еще одно предложение Послания-2008 («парламентские партии должны иметь четко сформулированные гарантии освещения их работы в государственных СМИ») вылилось в Федеральный закон от 12 мая 2009 года № 95-ФЗ «О гарантиях равенства парламентских партий при освещении их деятельности государственными общедоступными телеканалами и радиоканалами».

В следующем Послании (от 12 ноября 2009 года) президент Д. А. Медведев предложил распространить на регионы гарантии равного освещения в СМИ деятельности партий, представленных в региональных парламентах. Соответствующий закон был им инициирован и подписан 6 мая 2010 года. Другое предложение из этого Послания («чтобы органы законодательной власти всех уровней как минимум одно заседание в году посвящали заслушиванию и обсуждению сообщений и предложений партий, не представленных в законодательных органах») было закреплено в Федеральном законе от 4 июня 2010 года № 116-ФЗ. Все эти нововведения имели сугубо косметический характер.

Еще три закона были внесены депутатами. Один – уточняющий условия прекращения государственной поддержки партии или ее регионального отделения (Федеральный закон от 8 ноября 2008 года № 200-ФЗ), второй – изменяющий порядок публикации программы партии: не после съезда, а после государственной регистрации (Федеральный закон от 3 ноября 2010 года № 289-ФЗ), третий – о возможности выдвижения кандидатов или списков коллегиальным постоянно действующим руководящим органом партии в случае отсутствия регионального отделения (Федеральный закон от 5 апреля 2011 года № 44-ФЗ). Кроме того, по инициативе Правительства РФ был принят Федеральный закон от 8 декабря 2011 года № 421-ФЗ с целью устранения противоречий и исключения несогласованности норм закона.

1.1.5. Изменения правил выдвижения и регистрации кандидатов и партийных списков

Изменению правил выдвижения и регистрации кандидатов и партийных списков были посвящены восемь федеральных законов, принятых в 2009–2011 годах. Самым важным из них был Федеральный закон от 9 февраля 2009 года № 3-ФЗ, отменивший избирательный залог на всех выборах. С такой законодательной инициативой выступило в 2008 году Законодательное собрание Пермского края, но ее повторил и президент Д. А. Медведев в своем Послании-2008. Отмена избирательного залога нанесла серьезный удар по конкуренции на выборах, поскольку система регистрации на основании подписей избирателей в тот период уже давала возможность отказывать любому неугодному кандидату.

Вслед за этим ужесточением произошло еще одно: непартийные общественные объединения были лишены права выдвигать списки кандидатов на муниципальных выборах (право выдвигать кандидатов по мажоритарным округам у них сохранилось). Следует отметить, что до 2008 года такие общественные объединения редко пользовались данным правом. Но как раз на выборах, прошедших в марте 2009 года в условиях сокращения числа политических партий, непартийные общественные объединения резко активизировались (см. подраздел 1.4.4). И в этот момент по инициативе нескольких депутатов от «Единой России», ЛДПР и «Справедливой России», в явном противоречии с предложениями, высказанными в Послании-2008, был принят Федеральный закон от 5 апреля 2009 года № 42-ФЗ, отменивший возможность выдвижения списков кандидатов непартийными общественными объединениями.

В Посланиях 2008 и 2009 годов речь шла и о возможности освобождения партий от сбора подписей. Так, в Послании-2008 было сказано: «Надо обсудить и возможность поэтапного снижения количества подписей избирателей, собираемых для участия в выборах в Государственную думу. А партии, которые в ходе следующих выборов в Государственную думу смогут набрать более 5 % голосов либо создавшие фракции в более чем трети региональных парламентов, надо полностью освободить от сбора подписей. Сегодня, напомню, такой привилегией обладают лишь партии, имеющие фракции в Государственной думе».

В Послании-2009 тема была продолжена: «Партии, не представленные в Государственной думе, но имеющие фракции в законодательных собраниях субъектов Федерации, следует освободить от сбора подписей для участия в региональных выборах в соответствующих регионах. Такой же принцип можно установить и для муниципальных выборов. И еще одно. Думаю, что в перспективе мы должны вообще отказаться от сбора подписей как метода допуска партии к выборам. Наше законодательство и без того достаточно требовательно к качеству партийного строительства. Оно обязывает партии иметь значительную численность, это прямо зафиксировано в законе, и действовать в большинстве регионов страны. Так что дополнительные тесты на массовую поддержку и организационные способности им проходить не нужно».

Из этих доводов должно было следовать, что непарламентские партии нужно немедленно освободить от сбора подписей. Тем более что в этот момент их оставалось всего три. Но такое освобождение было сделано только в 2012 году, причем одновременно с партийной реформой, снизившей требуемую численность партий, то есть убравшей главный аргумент для освобождения партий от сбора подписей и приведшей к взрывному росту числа партий (подробнее об этом см. подраздел 2.1.2).

А пока были реализованы другие тезисы Посланий 2008 и 2009 годов. Федеральный закон от 3 июня 2009 года № 108‐ФЗ содержал две новеллы. Первая предусматривала поэтапное[14] снижение требуемого числа подписей на выборах в Государственную думу: с 200 до 150 тыс. для выборов шестого созыва и до 120 тыс. для выборов следующих созывов. Как показали дальнейшие события, новелла сработала лишь на первом этапе: на выборах 2011 года трем непарламентским партиям пришлось собирать по 150 тыс. подписей, и они с этой задачей справились. Следующие выборы проводились уже по новому закону, и число подписей на них вернулось к 200 тыс.

А вот вторая новелла третьеиюньского закона была самой бессмысленной. Она освободила от сбора подписей партии, представленные не менее чем в трети законодательных органов субъектов РФ. Но в тот момент (да и позднее) такая представленность была только у парламентских партий, которые и так уже были освобождены от сбора подписей. Для непарламентской партии достичь представленности в трети российских регионов почти нереально, лишь Российская партия пенсионеров за социальную справедливость в 2022 году подошла близко к этой черте.

Также по инициативе президента Федеральным законом от 9 ноября 2009 года № 250-ФЗ был установлен единый для всех субъектов РФ и муниципальных образований возраст приобретения права быть избранным депутатом представительного органа муниципального образования – 18 лет.

Еще четыре закона были инициированы депутатами Государственной думы (хотя часть из них явно была подготовлена в ЦИК). Так, Федеральный закон от 1 июля 2010 года № 133‐ФЗ уточнил порядок выдвижения избирательным объединением кандидатов по одномандатным (многомандатным) избирательным округам. Федеральный закон от 23 июля 2011 года № 259‐ФЗ немного упростил оформление документов по выдвижению кандидатов партиями, а также установил единые для региональных и муниципальных выборов и референдумов формы подписных листов и единые основания для признания подписи недействительной.

Два закона касались исключительно правил выдвижения партийных списков на выборах в Государственную думу. Федеральный закон от 29 ноября 2010 года № 325-ФЗ увеличил с 3 до 10 максимально допустимое число кандидатов в общефедеральной части федерального списка. А Федеральный закон от 23 февраля 2011 года № 17-ФЗ уменьшил с 80 до 70 минимальное число региональных групп в списке кандидатов. Оба решения носили конъюнктурный характер. Обе измененные нормы были установлены перед выборами 2007 года и, таким образом, действовали только одну кампанию. То же самое произошло и с нормой «не менее 70 групп», которая была изменена уже перед выборами 2016 года. Норма «не более 10 кандидатов» продержалась две кампании и была изменена перед выборами 2021 года.

1.1.6. Изменения порядка формирования и деятельности избирательных комиссий

Избирательным комиссиям в описываемый период законодатели уделяли немного внимания. Было принято лишь три закона, затрагивающих порядок их формирования и деятельности. Один из этих законов (Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 274-ФЗ, инициирован президентом) появился в связи с принятием Федерального закона «О противодействии коррупции». Он содержал ряд запретов для большого числа государственных служащих и в том числе членов избирательных комиссий, работающих в них на штатной основе.

Два других закона были инициированы депутатами Государственной думы и касались исключительно избирательных комиссий муниципальных образований. Первый (Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 281-ФЗ) позволял возлагать полномочия избирательной комиссии муниципального образования на территориальную избирательную комиссию в случае создания вновь образованного муниципального образования и в иных случаях отсутствия представительного органа муниципального образования. Второй (Федеральный закон от 27 декабря 2009 года № 357-ФЗ) кардинально изменял порядок формирования комиссий муниципальных образований. Согласно новому порядку, представительный орган муниципального образования назначал половину членов комиссии по предложениям политических партий, представленных в Государственной думе, законодательном органе субъекта РФ и представительном органе муниципального образования, а другую половину – по предложению избирательной комиссии субъекта РФ (для муниципальных образований «верхнего» уровня) либо по предложениям территориальной избирательной комиссии и/или избирательной комиссии муниципального района (для поселений). Фактически это означало включение избирательных комиссий муниципальных образований в единую вертикаль, что противоречило принципу самостоятельности местного самоуправления.

1.1.7. Изменения правил проведения предвыборной агитации и финансирования избирательной кампании

Три закона были посвящены изменениям правил проведения предвыборной агитации и финансирования избирательных кампаний.

Федеральный закон от 19 июля 2009 года № 203-ФЗ, принятый по инициативе депутатов от «Единой России», отменил норму, обязывающую партии, получившие менее 3 % голосов, оплачивать СМИ «бесплатные» эфирное время и печатные площади, но взамен эти партии лишались бесплатного эфирного времени и печатных площадей на будущих выборах.

Федеральный закон от 27 июля 2010 года № 222-ФЗ, принятый по инициативе президента, установил обязанность собственников, владельцев помещения, предоставленного зарегистрированному кандидату, избирательному объединению, уведомить в письменной форме избирательную комиссию о факте предоставления помещения и об условиях, на которых оно было предоставлено. Избирательную комиссию в свою очередь закон обязал довести эту информацию до сведения других зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений.

Федеральный закон от 23 декабря 2010 года № 384-ФЗ, принятый по инициативе депутатов Государственной думы, увеличил предельную сумму расходов средств избирательного фонда политической партии на выборах в Государственную думу с 400 до 700 млн руб. Предельные суммы расходов средств избирательных фондов региональных отделений политических партий увеличены (в зависимости от числа избирателей в регионе) в 1,75–2,5 раза.

1.1.8. Изменения порядка голосования

Четыре закона, принятые в 2010–2011 годах, касались порядка проведения голосования. Два из них были инициированы президентом – соответствующие предложения были озвучены им в Послании-2009.

Федеральный закон от 31 мая 2010 года № 112-ФЗ отменил досрочное голосование по инициативе граждан на муниципальных выборах (оно было оставлено только для местного референдума; также осталось досрочное голосование по инициативе избирательных комиссий в труднодоступных или отдаленных местностях, на судах, полярных станциях, а также за пределами территории РФ). Новелла эта появилась из‐за частых злоупотреблений при проведении досрочного голосования, однако правильнее было бы бороться именно со злоупотреблениями, а не отменять его совсем. Для муниципальных выборов, где практически бессмысленны открепительные удостоверения, новелла привела к ограничениям избирательных прав граждан и спустя четыре года была отменена на основании решения Конституционного суда РФ (см. подраздел 2.1.10).

Федеральный закон от 4 октября 2010 года № 263-ФЗ внес ряд уточнений в порядок использования на выборах и референдумах открепительных удостоверений. Установлены способы защиты открепительных удостоверений от подделки. При выдаче открепительного удостоверения в него стали вноситься фамилия, имя и отчество избирателя, серия и номер паспорта, номер избирательного участка, где он включен в список избирателей, и др. В протокол участковой избирательной комиссии добавлены строки, связанные с учетом открепительных удостоверений. Установлена уголовная ответственность за незаконное изготовление открепительных удостоверений, хранение и перевозку незаконно изготовленных открепительных удостоверений и административная ответственность за получение в избирательной комиссии бюллетеня с целью проголосовать вместо другого избирателя, а также за нарушение порядка выдачи открепительного удостоверения, невыполнение требования о его изъятии и за использование заведомо поддельного открепительного удостоверения.

Изменения были полезны, однако с подачи одного из авторов книги эти предложения вносились еще в 2005 году депутатами В. А. Рыжковым, С. А. Насташевским, Б. А. Виноградовым, М. М. Задорновым и В. М. Зубовым, но тогда они были отвергнуты депутатами от «Единой России» и представителями ЦИК. А в 2010 году уже правильнее было ставить вопрос об отказе от открепительных удостоверений[15].

В этом же русле был и Федеральный закон от 25 июля 2011 года № 262-ФЗ, инициированный депутатами из всех фракций. Он уточнил порядок голосования вне помещения для голосования. В частности, жестко определено в зависимости от численности избирателей на избирательном участке количество переносных ящиков для голосования. Крайний срок подачи заявления на голосование вне помещения для голосования сокращен на два часа (вместо «за 4 часа до окончания голосования» стало «за 6 часов до окончания голосования»).

Отдельно следует отметить Федеральный закон от 14 июня 2011 года № 143-ФЗ, призванный обеспечить избирательные права инвалидов. Он, в частности, предусматривал, что на отдельных избирательных участках (перечень которых определяется решением избирательной комиссии, организующей выборы, а на федеральных выборах – избирательной комиссией субъекта РФ) материалы на информационных стендах должны дублироваться крупным шрифтом и/или с применением шрифта Брайля, а также должны изготавливаться специальные трафареты для самостоятельного заполнения бюллетеня, в том числе с применением шрифта Брайля.

1.1.9. Изменения правил распределения мандатов

Среди тезисов, озвученных в Посланиях 2008–2010 годов, были и предложения, касающиеся избирательных систем и правил распределения мандатов.

Вот выдержки из Послания-2008: «Почти 5 миллионов человек, 5 миллионов наших граждан отдали голоса партиям, которые в Государственную думу не попали. Эти люди не получили представительства на федеральном уровне, хотя и проявили гражданскую активность, и просто пришли на выборы. Это несправедливо. И должно быть исправлено. При этом пока не считаю необходимым снижать барьер прохождения в Государственную думу, установленный законом для депутатов. Таким образом, мое первое предложение – дать гарантии представительства избирателям, проголосовавшим за так называемые малые партии. Считаю, что партии, получившие от 5 до 7 % голосов, могли бы рассчитывать гарантированно на 1–2 депутатских мандата. Такая схема позволит, с одной стороны, сохранить систему поощрений и укрепления крупных партий – то, чем мы с вами занимались последние годы, партий, которые составляют каркас национальной политической модели. А с другой – дать парламентскую трибуну малым партиям, представляющим интересы достаточно значительного числа людей».

В соответствии с этим предложением был принят Федеральный закон от 12 мая 2009 года № 94-ФЗ. Этот закон установил, что партия, набравшая на выборах в Государственную думу от 5 до 6 % голосов, получает один мандат, а партия, набравшая от 6 до 7 % – два мандата. Этим партиям предоставлено большинство прав, которые имеют партии, допущенные к распределению мандатов в Государственной думе, в частности они освобождены от сбора подписей, имели привилегии при формировании избирательных комиссий.

В литературе мандаты, передаваемые партиям, получившим более 5 %, но менее заградительного барьера, получили шутливые названия «утешительных» мандатов или «приставных стульчиков». Ряд юристов-конституционалистов подвергли данную идею резкой критике[16]. Отмечалось, в частности, что снижение заградительного барьера потребовало бы очень незначительной правки избирательного законодательства. Достаточно было лишь изменить цифру 7 на 5 (или иную) в трех частях одной статьи Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы…». Реализация же президентского тезиса потребовала разработки довольно подробного закона, который внес большие изменения в пять федеральных законов.

Если же обсуждать предложение по существу, то следует иметь в виду, что один из наиболее весомых аргументов в пользу заградительного барьера состоит в том, что он обеспечивает образование в парламенте работоспособных фракций. И с этой точки зрения обсуждаемая новелла не выдерживала критики. Снижение барьера до 5 % позволило бы партиям, получившим 5–7 %, образовать фракции численностью около 30 депутатов, что вполне достаточно для полноценной работы в Думе. А вместо этого им «обеспечили представительство» одним или двумя депутатами, которые не смогли бы работать как полноценная фракция. Нетрудно было понять, что истинная причина сочинения столь сложной конструкции вместо простого снижения барьера скрывалась в том, чтобы создать видимость повышения представительности Думы, но чтобы при этом партия власти потеряла не более одного-двух мандатов[17].

Другим аргументом в пользу заградительного барьера является то, что он предотвращает чрезмерное дробление депутатского корпуса на фракции. Но и он тогда не мог действовать, так как число партий в это время снизилось до семи.

Данное положение действовало только на выборах в Государственную думу 2011 года, на которых оно не сыграло никакой роли: ни одна из партий не получила результат между 5 и 7 %. А затем барьер был все же снижен до 5 %.

В региональном законодательстве в этот период продолжался процесс повышения заградительного барьера до 7 %, и Послание-2008 этот процесс не остановило[18]. Но в Послании-2009 президент продолжил данную тему: «Там, где это еще не установлено, партии, за которые на региональных выборах проголосовало более 5 процентов избирателей, должны получить гарантии представительства в законодательном органе субъекта Федерации».

В соответствии с этим предложением был принят Федеральный закон от 22 апреля 2010 года № 63-ФЗ. Он установил, что, если законом субъекта РФ предусмотрен заградительный барьер выше 5 %, списку кандидатов, получившему не менее 5 %, но менее, чем заградительный барьер, должен передаваться один мандат. Выдвинувшая такой список политическая партия получает те же права при формировании избирательных комиссий, что и партии, списки которых преодолели заградительный барьер на выборах законодательного органа государственной власти данного субъекта РФ. Было установлено также, что список кандидатов, допущенный к распределению мандатов, должен получить не менее одного мандата.

В отличие от ситуации на выборах в Государственную думу, для региональных выборов норма об «утешительных мандатах» определенную роль сыграла. В период 2010–2013 годов на этих выборах данная норма применялась в шестнадцати кампаниях. При этом в восьми результат распределения мандатов оказался точно таким же, каким бы он был, если бы вместо этой сложной конструкции применялся просто 5-процентный барьер (поскольку на региональных выборах распределяется небольшое число мандатов, там партии, преодолевшие 5-процентный барьер, часто получают только один мандат). В других восьми кампаниях результат оказался иным. Причем в семи случаях «Единая Россия» оказалась в выигрыше, но в одном случае (Белгородская область) – в проигрыше[19].

В Послании-2009 было также сказано: «В этом году ведется межпартийная дискуссия о необходимости перехода к выборам в представительные органы власти всех уровней исключительно по партийным спискам. Эту идею, кстати, высказывали и представители правящей партии, и представители оппозиционных партий. Общее мнение пока не выработано. Предлагаю начать его вырабатывать. Обсуждение этого вопроса должно быть продолжено, и по итогам этого обсуждения я приму решение».