Партии и выборы в России 2008–2022. История заката

Александр Кынев, Аркадий Любарев

Партии и выборы в России 2008–2022. История заката

© А. В. Кынев, А. Е. Любарев, 2024

© Д. Черногаев, дизайн обложки, 2024

© ООО «Новое литературное обозрение», 2024

* * *

Введение

В 2011 году вышла наша совместная книга «Партии и выборы в современной России: Эволюция и деволюция». Она стала одной из самых цитируемых работ в сфере изучения российских выборов: по данным РИНЦ, на февраль 2023 года ее процитировали 163 раза.

Прошло 12 лет, накоплен новый довольно обширный материал. В связи с этим мы решили подготовить новую книгу, обобщив то, что происходило с российскими партиями и выборами все эти годы.

Прежняя книга охватывала период до конца 2009 года. Однако мы решили начать немного раньше, чтобы охватить целиком годы, когда президентом России был Д. А. Медведев, поскольку они имели свои отличительные особенности. Таким образом, данная книга будет охватывать время с 2008 по 2022 год.

Эти 15 лет мы делим на четыре периода, каждому из которых мы посвятили отдельную главу. Границами периодов мы считаем следующие события:

• избрание В. В. Путина президентом России в марте 2012 года;

• формирование нового состава ЦИК России в марте 2016 года;

• начало подготовки к проведению общероссийского голосования по поправкам к Конституции России в феврале – марте 2020 года.

Таким образом, три первые главы охватывают каждая по четырехлетнему периоду, а последняя глава – трехлетний период.

Все главы построены примерно одинаково, как и последняя глава нашей книги 2011 года. Первый раздел посвящен изменениям избирательного и партийного законодательства. Во втором разделе мы описываем проходившие в данный период избирательные кампании с точки зрения того, как российская власть осуществляла свою электоральную политику. Третий раздел описывает изменения, происходившие в партийной системе. В четвертом разделе избирательные кампании анализируются через призму участия в них политических партий. Пятый раздел посвящен представленности партий в органах государственной власти. Итоги периода подводятся в шестом разделе.

Несомненно, что почти все события 2008–2022 годов подробно описаны в большом количестве опубликованных нами за эти годы книг, докладов и иных материалов. Первоначально это были доклады Ассоциации «ГОЛОС»[1] (позже признанной «иностранным агентом»), затем книги, изданные в рамках проектов мониторинга выборов Комитета гражданских инициатив и Фонда «Либеральная миссия»[2]. Кроме того, А. В. Кынев выпустил три книги, посвященные выборам региональных парламентов[3], и одну книгу, описывающую губернаторские выборы[4].

Проблема лишь в том, что книг и докладов на нашу тему действительно очень много, и читателю, который хотел бы в сжатом виде получить готовую обобщенную статистику и ее анализ, при таком обилии источников будет сложно это сделать. Главная цель книги – дать обобщенную картину всего этого периода в сжатом виде, оставляя возможность читателю обращаться к более подробным материалам по конкретным годам или проблемам в случае такой необходимости. В своей работе мы опирались на публикации по данному периоду, не дублируя их (что и невозможно, учитывая огромный объем), а стараясь обобщить собранный материал и дать его в сравнительно сопоставимом формате.

Авторы выражают признательность коллегам, взаимодействие с которыми помогало в течение всех 15 лет собирать материал для этой книги. Всех перечислить невозможно, тем не менее мы хотим отметить С. В. Андрейчука, А. Ю. Бузина, М. В. Вольхину, В. Я. Гельмана, А. Ю. Глубоцкого, Г. В. Голосова, В. С. Ковина[5], Ю. Г. Коргунюка, Е. А. Лукьянову, Б. И. Макаренко, А. Н. Максимова, Г. А. Мельконьянца, Г. М. Михалеву, Б. Б. Надеждина, Д. Б. Орешкина[6], С. З. Рачинского, Л. В. Шибанову, С. А. Шпагина, С. А. Шпилькина[7].

У нас были непростые отношения с членами ЦИК России и сотрудниками аппарата комиссии. Тем не менее в отдельный период (2016–2019) наше взаимодействие с ЦИК было относительно плодотворным. И в этой связи хотелось бы отметить К. Ю. Бородулину, М. В. Гришину, А. В. Иванченко, А. Ю. Кинева, Н. В. Левичева, М. А. Лескова, А. С. Нестерова, Э. А. Памфилову. Полезным было и взаимодействие с некоторыми депутатами Государственной думы, в том числе В. М. Зубовым (рано ушедшим в иной мир), Д. Г. Гудковым[8], М. Н. Матвеевым и Ю. П. Синельщиковым.

Отдельную благодарность хотелось бы выразить руководителям Комитета гражданских инициатив и Фонда «Либеральная миссия» Е. Ш. Гонтмахеру, А. Л. Кудрину, И. В. Разумову и Е. Г. Ясину[9] за многолетнюю поддержку нашей работы по мониторингу выборов.

Глава 1. Период с мая 2008 года по март 2012 года

1.1. Изменения избирательного и партийного законодательства в 2008–2011 годах

1.1.1. Краткая история изменений избирательного и партийного законодательства до 2008 года

Законодательство о выборах существовало в СССР и РСФСР и в тот период, когда «выборы» в стране были чисто ритуальным мероприятием, не имеющим ничего общего с подлинными выборами. Первые выборы, которые можно было так называть без кавычек, прошли в 1989 году – это были выборы народных депутатов СССР. В 1990 году состоялись выборы народных депутатов РСФСР и народных депутатов местных Советов, в 1991 году – выборы президента РСФСР. Кроме того, с июня 1991 года по апрель 1993 года были организованы выборы глав ряда российских регионов.

Избирательное законодательство тогда еще мало отличалось от того, которое действовало в период ритуальных и безальтернативных «выборов». Его лишь попытались адаптировать к условиям конкурентного процесса.

В 1993–1995 годах была осуществлена реформа избирательного законодательства. В ее основе лежали проекты, подготовленные инициативной группой во главе с народным депутатом РСФСР В. Л. Шейнисом. Первоначально реформа проявилась в положениях о выборах, утвержденных указами Президента РФ 1993 года. Затем она была закреплена и развита в федеральных законах «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» (от 6 декабря 1994 года)[10], «О выборах Президента Российской Федерации (от 17 мая 1995 года) и «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (от 21 июня 1995 года).

Основные положения избирательной реформы 1993–1995 годов были такими:

• смешанная (параллельная) пропорционально-мажоритарная избирательная система на выборах Государственной думы;

• замена мажоритарной системы абсолютного большинства на мажоритарную систему относительного большинства (для выборов депутатов);

• субъектами выдвижения кандидатов стали избирательные объединения и группы избирателей, а трудовые коллективы были исключены из числа субъектов избирательного процесса;

• единообразный порядок поддержки выдвижения кандидатов – сбор подписей;

• обязательная альтернативность (число кандидатов должно быть больше числа мандатов);

• формирование избирательных комиссий на паритетных началах исполнительными и представительными органами власти;

• введение института членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса;

• обеспечение доступа всех кандидатов к государственным средствам массовой информации;

• введение избирательных фондов кандидатов и избирательных объединений;

• изменение формы избирательного бюллетеня с соответствующим изменением порядка работы избирателя с бюллетенем: избиратель должен был не вычеркивать кандидатов, как раньше, а отмечать знаком того кандидата, за которого он голосует; была введена также строка «против всех»;

• судебный механизм разрешения избирательных споров;

• обязанность должностных лиц, выдвинутых в качестве кандидатов, уходить в отпуск на время избирательной кампании;

• публикация данных, содержащихся в протоколах участковых комиссий.

При этом федеративная система России, закрепленная Конституцией РФ 1993 года, предусматривала принятие в каждом субъекте РФ своих законов о региональных и муниципальных выборах. Эти законы должны были соответствовать положениям Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации», игравшего роль рамочного закона. Первоначально рамочный закон оставлял региональным законодателям широкое поле для регулирования, особенно в отношении избирательной системы (в узком смысле этого понятия). Однако в большинстве регионов предпочтение было оказано мажоритарной системе относительного большинства.

В период 1996–2002 годов работа над избирательным законодательством была нацелена в основном на ликвидацию пробелов в законодательном регулировании и борьбу с негативными явлениями, проявившимися в ходе избирательных кампаний. В сентябре 1997 года приняли новый, более подробный рамочный закон (Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»). В марте 1999 года в него было внесено множество изменений (фактически создана его новая редакция), после чего в том же году были приняты новые федеральные законы о выборах депутатов Государственной думы и Президента РФ.

После очередного цикла федеральных выборов избирательное законодательство вновь заметно поменялось. В июне 2002 года был принят новый рамочный закон с прежним названием, а в конце 2002 года и начале 2003 года – новые федеральные законы о выборах депутатов Государственной думы и Президента РФ.

Тогда же был принят и первый закон о политических партиях. Первоначально (с момента принятия в 1990 году Закона СССР «Об общественных объединениях») политические партии принципиально не выделялись среди других общественных объединений, которые также имели право участвовать в выборах. Особенно широкий круг общественных объединений, имевших право участвовать в выборах, был установлен законами 1994–1995 годов. Так, среди участников выборов в Государственную думу 1995 года были такие откровенно неполитические объединения, как Союз работников жилищно-коммунального хозяйства.

В 1997–1998 годах этот круг был несколько сужен. В рамочном законе и Федеральном законе «Об общественных объединениях» появилось понятие «политическое общественное объединение», и только такие объединения получали право участвовать в выборах. Это были не обязательно партии; главным было требование, чтобы политический характер объединения был отражен в его уставе.

Наконец, в июле 2001 года появился Федеральный закон «О политических партиях». Он предусматривал двухлетний переходный период, по истечении которого в федеральных и региональных выборах не могли участвовать никакие иные общественные объединения, кроме партий (для муниципальных выборов однако сохранилось право других общественных объединений выдвигать кандидатов и списки кандидатов).

Что касается избирательного законодательства, то в 1997–1999 годах основными были следующие изменения:

• признание выборов несостоявшимися, если ни один из кандидатов не получит больше голосов, чем число голосов против всех;

• обязанность кандидатов сообщать о своей судимости и иностранном гражданстве (и информирование об этом избирателей);

• предоставление кандидатами сведений о доходах и имуществе (недостоверность этих сведений являлась основанием для отказа в регистрации или ее отмены);

• возможность регистрации кандидата (списка кандидатов) на основании избирательного залога.

Избирательный залог предусматривался законами 1999 года как альтернатива сбору подписей для выборов в Государственную думу, одновременно регионы получили право устанавливать его и для своих региональных и муниципальных выборов. В 2002 году в рамочном законе появилась возможность регистрации на основании залога для всех выборов, кроме президентских.

Одним из наиболее серьезных недостатков избирательного законодательства 1999 года стал широкий и открытый перечень оснований для снятия кандидатов с выборов (через отказ в регистрации кандидата или ее отмену). На практике популярных кандидатов стали часто просто снимать. Федеральный законодатель попытался это исправить в рамочном законе 2002 года. Перечень оснований стал более узким (в частности, были исключены нарушения порядка предвыборной агитации и недостоверность сведений о доходах и имуществе) и закрытым; избирательные комиссии были лишены права отменять регистрацию; сократился круг лиц, имеющих право обращаться в суд по поводу отмены регистрации; были также установлены предельные сроки для отмены регистрации. Впрочем, остановить практику снятия кандидатов уже не удалось: электоральные юристы стали находить любые зацепки в законе, и суды шли им навстречу.

Другие важные изменения избирательного законодательства 2002 года:

• обязанность с июля 2003 года избирать не менее половины депутатов законодательного органа субъекта Федерации по пропорциональной системе;

• освобождение кандидатов и списков кандидатов, выдвинутых партиями и избирательными блоками, допущенными к распределению депутатских мандатов на выборах в Государственную думу, от необходимости сбора подписей или внесения залога (норма вступила в силу после парламентских выборов 2003 года);

• большая часть избирательных комиссий (ОИК, ТИК и УИК) стала формироваться вышестоящими комиссиями; председатели этих комиссий (ранее избираемые самими комиссиями) также стали назначаться;

• размещение в интернете данных протоколов УИК и вышестоящих избирательных комиссий.

В этот период удалось внести много новелл, направленных на защиту избирательных прав граждан, обеспечение честности и прозрачности подсчета голосов и подведения итогов голосования. Их инициаторами были главным образом депутаты от КПРФ и партии «Яблоко» (в Думе третьего созыва также СПС). ЦИК России, центристские фракции и президентская администрация обычно шли навстречу предложениям. Во многом это объяснялось тем, что в 1990‐х годах одной из главных забот федеральной власти стала борьба со своеволием региональных властей, и потому федеральная власть была готова устанавливать законодательные ограничения для злоупотреблений с их стороны. Эта тенденция еще сохранялась примерно до середины 2002 года.

Однако создание объединенной партии власти «Единая Россия» и подчинение глав регионов федеральной вертикали изменили ситуацию. Уже со второй половины 2002 года четко прослеживается тенденция к ограничению избирательных прав граждан. Ее проявлениями стали, в частности, увеличение заградительного барьера на выборах в Государственную думу с 5 до 7 % (норму приняли в 2002 году, но ее вступление в силу было отложено до выборов 2007 года), а для президентских выборов увеличение со 100 до 500 человек минимальной численности группы избирателей, которая должна быть создана в поддержку выдвижения кандидата, и с одного до двух миллионов – числа подписей избирателей, которое необходимо собрать для его регистрации.

После выборов 2003 года, когда «Единая Россия» получила в Государственной думе почти половину мандатов, а затем за счет присоединения к фракции большого числа одномандатников, избранных от других партий или в качестве независимых кандидатов, достигла квалифицированного большинства, началась избирательная и партийная контрреформа. Одним из первых ее проявлений стало ужесточение требований к политическим партиям. В декабре 2004 года приняли закон, увеличивший минимальное число членов партии с 10 до 50 тысяч. При этом на приведение своей численности к требуемому уровню партиям был дан всего год (до 1 января 2006). Одновременно закон обязал партии представлять в регистрирующий орган списки своих членов. Эти новеллы привели к резкому сокращению числа партий: если к 2004 году число партий, имевших право участвовать в выборах, достигло 46, то к середине 2007 года их осталось всего 15, а к 2009 году сократилось до 7.

Изменения избирательного законодательства в 2004–2007 годах были более радикальными, чем за предшествующие 10 лет. Фактически пересмотру подверглось большинство основополагающих принципов избирательной системы, сложившихся в 1993–1995 годах. Изменения включали:

• отмену прямых выборов глав регионов;

• перевод выборов в Государственную думу полностью на пропорциональную систему (при этом было подтверждено увеличение заградительного барьера до 7 %);

• лишение пассивного избирательного права российских граждан, имеющих гражданство иностранного государства или вид на жительство в иностранном государстве, а также имеющих судимость за тяжкие и особо тяжкие преступления;

• отмену института избирательных блоков, а затем и запрещение партиям выдвигать членов других партий;

• отмену права общественных объединений направлять наблюдателей на избирательные участки;

• проведение всех основных выборов в единые дни голосования – в марте и октябре (а в год выборов в Государственную думу – в декабре);

• отмену голосования против всех;

• отмену порога явки;

• сокращение допустимой доли недействительных и недостоверных подписей с 25 до 10 % на региональных и муниципальных выборах и до 5 % на федеральных, а также запрет одновременно представлять подписи и вносить залог;

• запрет агитации против соперников на телеканалах;

• отмену для высших должностных лиц, зарегистрированных в качестве кандидатов, обязанности уходить в отпуск;

• отмену санкций за отказ избранного кандидата от мандата;

• право партий менять очередность кандидатов в списке при замещении вакантных мандатов.

Большая часть изменений была внесена Федеральным законом от 21 июля 2005 года (который фактически создал новую редакцию рамочного закона). Он стал последним случаем комплексной переработки избирательного законодательства. В последующие годы внесение изменений в избирательные законы не только не прекратилось, но даже стало более интенсивным. Так, в 2006–2007 годах изменения в рамочный закон вносились 11 раз[11].

1.1.2. Общая характеристика законодательных изменений 2008–2011 годов

За период, когда президентом РФ был Д. А. Медведев (с мая 2008 года по май 2012 года), изменения в рамочный закон вносились 31 раз, плюс еще трижды вносились изменения только в закон о выборах депутатов Государственной думы и 11 раз – в закон о политических партиях (без внесения изменений в избирательные законы). При этом три закона были приняты в 2012 году, но они будут обсуждены в следующей главе. Об остальных 42 законах речь пойдет в этом разделе.

Общим трендом, объединяющим все эти законы, во-первых, можно считать продолжение курса на унификацию, затрагивающего все новые сферы избирательного процесса и политической жизни регионов (от регулирования предельных размеров избирательных барьеров до параметров численности депутатов региональных парламентов и гарантий работы депутатов на профессиональной основе). Во-вторых, несмотря на всю громоздкость многих правовых новаций, они были направлены в целом на усиление привилегированного положения «парламентских» партий (представленных в Государственной думе) за счет усиления правового положения «системной» оппозиции и дополнительных гарантий для нее. Д. А. Медведев в этот период отчасти пытался приобрести статус «медиатора» между всеми партиями и тем самым уменьшить свою зависимость от одной («Единой России»). В 2009 году от полпредов президента руководству политических партий, победивших на региональных выборах, было передано право предлагать президенту кандидатов в главы регионов. На президентских выборах 2008 года Д. А. Медведева поддерживали сразу «Единая Россия», «Справедливая Россия», Аграрная партия России и «Гражданская сила».

Если В. В. Путин в период своего первого непрерывного президентства (2000–2008) нечасто вносил законопроекты в избирательной и партийной сфере (всего 11 законопроектов за первые шесть лет; а в 2006–2007 годах ни одного президентского законопроекта), то Д. А. Медведев уделял избирательному и партийному законодательству большое внимание. Во всех его четырех посланиях Федеральному Собранию были разделы, посвященные законам о выборах. Всего до ноября 2011 года им было внесено 13 законопроектов, затронувших избирательное законодательство, и еще 5, затронувших только закон о политических партиях, а также проект федерального закона «О гарантиях равенства парламентских партий при освещении их деятельности государственными общедоступными телеканалами и радиоканалами».

Большая часть законопроектов, инициированных Д. А. Медведевым, была направлена на защиту избирательных прав. Во многом это было связано с тем, что законы предыдущих лет создали преимущества «Единой России» в тот момент, когда популярность власти на фоне экономического подъема была достаточно высока. Это привело к сильному ослаблению партий парламентской оппозиции, и они начали проявлять заметное недовольство. В частности, в октябре 2009 года прошли выборы региональных парламентов в Москве, Тульской области и Республике Марий Эл, и только КПРФ преодолела заградительный барьер во всех трех регионах, а ЛДПР и «Справедливая Россия» – в одном регионе каждая. В результате все три партии устроили 14 октября 2009 года демарш в Государственной думе, покинув зал заседания. Президентская администрация была вынуждена реагировать на эту ситуацию. В частности, 22 января 2010 года состоялось заседание Госсовета с участием лидеров политических партий, где обсуждалась сложившаяся политическая система. На нем Д. А. Медведев был вынужден признать, что результаты выборов в Московскую городскую думу 2009 года (в Думу прошли всего две партии) не отражают всего многообразия политических пристрастий москвичей[12].

Однако законодательные новеллы, предложенные президентом, вносили не очень существенные изменения в избирательное и партийное законодательства. В экспертной среде они получили шутливое название «нанодемократизация». Некоторые из новелл были столь ничтожными, что вообще не сыграли никакой роли.

Стоит также отметить любопытную деталь. Предложения президента, изложенные в Послании 2008 года, относились в основном к федеральным выборам, в Послании 2009 года – к региональным, а в Послании 2010 года – к муниципальным.

Параллельно был принят ряд законов, инициированных другими субъектами законодательной инициативы, которые были направлены на ограничения избирательных прав граждан. В результате общая картина изменений избирательного законодательства 2008–2011 годов получилась скорее негативной.

Из упомянутых здесь 42 законов четыре вносили в законодательство лишь технические или терминологические уточнения, и мы их обсуждать не будем. Остальные законы более подробно будут разобраны в подразделах 1.1.3–1.1.9.

1.1.3. Изменения сроков полномочий избираемых органов и избирательных комиссий

В своем Послании Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 года президент Д. А. Медведев предложил увеличить сроки полномочий Президента и Государственной думы с четырех лет до соответственно шести и пяти лет. Данное предложение требовало внесения изменений в Конституцию РФ. И хотя для изменения Конституции предусмотрен многоступенчатый процесс (одобрение не только обеими палатами, но и законодательными органами не менее двух третей субъектов РФ), предложенные Д. А. Медведевым изменения были приняты стремительно: Закон РФ о поправке к Конституции РФ «Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы» был одобрен Государственной думой 21 ноября, Советом Федерации – 26 ноября и 30 декабря 2008 года был подписан Президентом. Это стало первым изменением Конституции РФ после 15 лет ее действия.

19 июля 2009 года был подписан Федеральный закон № 196-ФЗ, который привел в соответствие с этими изменениями Конституции федеральные законы «О политических партиях», «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и «О выборах Президента Российской Федерации».

Вслед за этим были увеличены с четырех до пяти лет сроки полномочий Центральной избирательной комиссии РФ, избирательных комиссий субъектов РФ, избирательных комиссий муниципальных образований и территориальных избирательных комиссий. Инициатором законопроекта выступил председатель комитета Госдумы по конституционному законодательству и государственному строительству В. Н. Плигин, закон был подписан Президентом 4 июня 2010 года.

В 2008 году были приняты два закона, касающиеся сроков избрания органов местного самоуправления. По инициативе Законодательного собрания Санкт-Петербурга был принят Федеральный закон от 22 июля 2008 года № 149-ФЗ, позволивший однократное не более чем на один год продление или сокращение сроков полномочий органов местного самоуправления в целях совмещения дня голосования на выборах не менее чем в две трети органов местного самоуправления муниципальных образований в данном субъекте РФ. Эти выборы должны были быть проведены до 14 марта 2011 года. А по инициативе Московской областной думы приняли Федеральный закон от 25 ноября 2008 года № 222-ФЗ, согласно которому выборы в органы местного самоуправления вновь образованного муниципального образования должны быть проведены не позднее чем через 6 месяцев со дня его создания.