Муниципальное право. Курс лекций и практикум

Структура МО как системы:

Подсистема

Состав

Население

жители, их демографическая, социальная, профессиональная структура

Территория

земли, природные ресурсы, функциональные зоны

Градообразующая сфера

предприятия, продукция которых выходит за пределы МО (формирует экономическую базу)

Градообслуживающая сфера (городское хозяйство)

ЖКХ, транспорт, дороги, связь, торговля, бытовое обслуживание

Социальная сфера

образование, здравоохранение, культура, спорт, социальная поддержка

Система управления

органы МСУ, муниципальные учреждения и предприятия

2. Градообразующая сфера

Градообразующая сфера — совокупность предприятий и организаций, производящих продукцию (услуги) главным образом для потребления за пределами МО, обеспечивающих приток доходов и рабочие места (промышленность, крупное сельское хозяйство, транспортные узлы, наука, высшее образование, органы государственной власти регионального и федерального уровня).

Примеры: для Нововоронежа — Нововоронежская АЭС (город с одним градообразующим предприятием); для Россоши — химический комбинат «Минудобрения»; для Лисок — железнодорожный узел; для Воронежа — машиностроение, авиастроение (ВАСО), IT, вузы.

Моногорода — МО с одним градообразующим предприятием, включённые в перечень Правительства РФ; для них действуют меры государственной поддержки (территории опережающего развития, Фонд развития моногородов — с 2021 г. функции переданы ВЭБ.РФ).

3. Градообслуживающая сфера (городское хозяйство)

Градообслуживающая сфера (городское хозяйство) — совокупность предприятий, организаций и объектов, обслуживающих население и предприятия данного МО.

Отрасль

Роль органов МСУ

Жилищное хозяйство

муниципальный жилищный фонд, предоставление жилья малоимущим по договорам социального найма, муниципальный жилищный контроль

Коммунальное хозяйство

организация электро-, тепло-, газо- и водоснабжения, водоотведения в границах МО (например, в Воронеже — концессия в сфере водоснабжения)

Транспорт и дороги

дорожная деятельность в отношении местных дорог, организация транспортного обслуживания (муниципальные маршруты)

Благоустройство

правила благоустройства, озеленение, уличное освещение, места (площадки) накопления ТКО

Торговля, общественное питание, бытовое обслуживание

создание условий (схемы размещения нестационарных торговых объектов, ярмарки)

Связь

создание условий для обеспечения жителей услугами связи

4. Социальная сфера

•

образование

— дошкольное и общее образование (муниципальные детские сады и школы), дополнительное образование детей, организация отдыха детей в каникулы;

•

культура

— библиотеки, дома культуры, музеи, охрана объектов культурного наследия местного значения;

•

физическая культура и спорт

, молодёжная политика;

•

здравоохранение

— с 2012 г. полномочия по организации медицинской помощи переданы на

региональный

уровень; органы МСУ создают

условия

для оказания медицинской помощи (по закону субъекта) и участвуют в профилактике;

•

социальная поддержка

— муниципальные меры (доплаты к пенсиям муниципальных служащих, помощь многодетным, почётным гражданам) и переданные государственные полномочия (в Воронежской области — отдельные полномочия по опеке и попечительству, по социальной поддержке отдельных категорий граждан — по законам области);

•

безопасность

— участие в профилактике терроризма и экстремизма, ГО и ЧС, первичные меры пожарной безопасности, содействие охране общественного порядка (народные дружины).

5. Население и территория

Население МО — граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории МО (жители). Население — источник и субъект местного самоуправления: участвует в выборах и референдумах, сходах, публичных слушаниях. Права граждан на осуществление МСУ (ст. 3 Закона № 33-ФЗ) — равные независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений. По Закону № 33-ФЗ право на участие в МСУ принадлежит гражданам РФ (участие иностранных граждан, ранее допускавшееся на основании международных договоров, исключено).

Территория — пространственная основа МО, включает земли всех категорий в границах МО. Зонирование территории — разделение на функциональные зоны (жилые, общественно-деловые, производственные, рекреационные, сельскохозяйственные, зоны инженерной и транспортной инфраструктуры) в генеральном плане; территориальные зоны с градостроительными регламентами — в правилах землепользования и застройки (ГрК РФ). Утверждение генплана и ПЗЗ — полномочие органов МСУ поселений, городских и муниципальных округов (с обязательными публичными слушаниями или общественными обсуждениями).

6. МО специального типа. Города федерального значения (обзор)

Вид

Особенности

ЗАТО (закрытое административно-территориальное образование)

создаётся для безопасного функционирования объектов обороны, атомной промышленности; особый режим (контролируемая зона, ограничения въезда и проживания); МСУ с особенностями — участие Госкорпорации «Росатом» или Минобороны

Наукоград

МО со статусом наукограда (Закон № 70-ФЗ): научно-производственный комплекс — градообразующий; государственная поддержка программ развития (Обнинск, Дубна, Королёв; ближайший к Воронежу — Мичуринск, первый аграрный наукоград)

Приграничные территории

особенности изменения границ и формирования органов с учётом интересов безопасности государства; режим пограничной зоны

Районы Крайнего Севера

особенности, связанные с ограниченными сроками завоза грузов

Инновационный центр «Сколково»

МСУ на его территории не осуществляется (особый режим управления)

Города федерального значения

Москва, Санкт-Петербург, Севастополь — внутригородские МО; перечень вопросов определяется законами этих городов

Подробно — в лекции 16.

7. Практикум

Ситуация

Решение

Администрация Нововоронежа разрабатывает стратегию на случай снижения загрузки АЭС

управление МО с одним градообразующим предприятием (моногород): диверсификация экономики

Жители требуют от администрации района открыть новую больницу

организация медицинской помощи — полномочие субъекта РФ; органы МСУ создают условия (по закону субъекта)

Администрация Воронежа утверждает маршруты автобусов

градообслуживающая сфера, транспортное обслуживание (вопрос местного значения)

Администрация включает новый микрорайон в генплан

зонирование территории, генеральный план, обязательные публичные слушания или общественные обсуждения

Основные понятия

МО как объект управления; градообразующая сфера; моногород; градообслуживающая сфера; городское хозяйство; социальная сфера; население МО; территория; функциональное и территориальное зонирование; генеральный план; ПЗЗ; ЗАТО; наукоград; приграничные территории.

Вопросы для самопроверки

1. Почему МО рассматривается как система? Назовите её подсистемы.

2. Что относится к градообразующей сфере? Приведите примеры по Воронежской области.

3. Какие отрасли входят в градообслуживающую сферу? Какова роль органов МСУ?

4. Каковы полномочия органов МСУ в социальной сфере?

5. Что такое зонирование территории МО? В каких документах оно закрепляется?

6. Назовите МО специального типа и их особенности.

Лекция 5. Муниципальные правовые акты

Тема 4 рабочей программы · 2 часа

План лекции

1. Понятие, признаки и юридическое значение муниципальных правовых актов.

2. Виды и система муниципальных правовых актов.

3. Муниципальный правотворческий процесс: понятие, стадии.

4. Вступление в силу, отмена и приостановление МПА.

5. Систематизация МПА. Федеральный регистр и регистр субъекта.

6. Практикум.

1. Понятие, признаки и юридическое значение МПА

Муниципальный правовой акт (МПА) — решение, принятое непосредственно населением МО и (или) органом (должностным лицом) МСУ по вопросам местного значения (полномочиям), по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам МСУ, а также по иным вопросам, отнесённым уставом МО к полномочиям органов МСУ, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории МО, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер.

Признаки МПА:

• принимается

уполномоченным субъектом

(население, органы и должностные лица МСУ);

• принимается в пределах

компетенции

МСУ;

•

подзаконный

характер — не должен противоречить Конституции РФ, федеральным законам, законам субъекта, уставу МО;

•

документальная

форма с установленными реквизитами;

•

обязательность

на территории МО для всех — органов, организаций, граждан;

•

обеспеченность

принуждением (неисполнение влечёт ответственность, предусмотренную законами — например, административная ответственность за нарушение правил благоустройства по Закону Воронежской области об административных правонарушениях);

•

официальное опубликование

МНПА, затрагивающих права и свободы человека и гражданина.

Юридическое значение: МПА — основной правовой инструмент реализации МСУ; конкретизируют федеральное и региональное законодательство с учётом местных условий; являются источником муниципального права (нормативные МПА).

2. Виды и система МПА

Система муниципальных правовых актов:

Место в системе

Акт

1

Устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан) — обладают высшей юридической силой в системе МПА

2

нормативные и иные правовые акты представительного органа МО (решения Думы, Совета народных депутатов)

3

правовые акты главы МО (постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа или администрации — в зависимости от статуса главы)

4

правовые акты местной администрации (постановления — по вопросам местного значения и госполномочиям; распоряжения — по вопросам организации работы администрации)

5

правовые акты иных органов и должностных лиц МСУ (контрольно-счётного органа — приказы, распоряжения), предусмотренные уставом

Классификация МПА:

Критерий

Виды

По субъекту принятия

акты населения (референдума, схода); акты органов; акты должностных лиц

По юридическим свойствам

нормативные (правила благоустройства, положение о бюджетном процессе) и ненормативные (индивидуальные: распоряжение о предоставлении земельного участка, о назначении на должность)

По форме

устав, решение, постановление, распоряжение, приказ

По сфере действия

внешние (обязательны для всех на территории МО) и внутренние (для органов МСУ)

По сроку действия

постоянные и временные

Решения представительного органа:

• устанавливают правила, обязательные для исполнения на территории МО; решения по вопросам

местных налогов и сборов

, осуществления

расходов

из местного бюджета вносятся на рассмотрение по инициативе главы администрации или

при наличии его заключения

;

•

НПА

представительного органа принимаются, как правило,

большинством голосов

от

установленной

численности депутатов (если иное не установлено законом);

• принятый НПА направляется

главе

МО для

подписания и обнародования

в течение

10 дней

; глава, исполняющий полномочия главы администрации, вправе

отклонить

акт (

право вето

) — если при повторном рассмотрении акт одобрен

не менее чем 2/3

голосов от установленной численности депутатов, он подлежит подписанию главой в течение

7 дней

и обнародованию.

3. Муниципальный правотворческий процесс

Муниципальный правотворческий процесс — урегулированная муниципальными правовыми актами деятельность субъектов МСУ по подготовке, принятию, обнародованию, изменению и отмене МПА.

Правовая основа: гл. 6 Закона № 33-ФЗ (ст. 52–61; ранее — гл. 7 Закона № 131-ФЗ), законы субъекта, устав МО, регламент представительного органа, положения о порядке подготовки МПА.

Стадии:

Стадия

Содержание

1) Правотворческая инициатива

внесение проекта субъектами права инициативы, установленными уставом: депутаты, глава МО, глава администрации, органы ТОС, инициативные группы граждан (правотворческая инициатива граждан), прокурор, иные субъекты

2) Подготовка и экспертиза проекта

правовая экспертиза, антикоррупционная экспертиза (Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ), оценка регулирующего воздействия проектов МНПА, затрагивающих предпринимательскую деятельность (для муниципальных районов, городских и муниципальных округов обязательна), проверка прокуратурой

3) Обсуждение

в комиссиях представительного органа; публичные слушания или общественные обсуждения (по отдельным проектам — обязательно)

4) Принятие

голосование на заседании (кворум, большинство); для устава — 2/3 от установленной численности депутатов

5) Подписание и обнародование

подписание главой; официальное опубликование в печатном издании, определённом уставом, на официальном сайте или в сетевом издании, на портале Минюста России «Нормативные правовые акты в РФ» (pravo-minjust.ru) — если указано в уставе

6) Вступление в силу

7) Включение в регистр

направление в регистр МНПА субъекта РФ

4. Вступление в силу, отмена и приостановление МПА

Вступление в силу:

• МНПА,

затрагивающие права, свободы и обязанности

человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, учредителями которых выступает МО, а также соглашения между органами МСУ вступают в силу

после их официального опубликования (обнародования)

;

• МПА о

налогах и сборах

— в порядке, установленном

НК РФ

(не ранее чем по истечении одного месяца со дня официального опубликования и не ранее 1-го числа очередного налогового периода);

• иные МПА — с момента

подписания

, если в них не указано иное.

Отмена и приостановление:

Способ

Кто

Отмена или приостановление действия

органы и должностные лица, принявшие (издавшие) акт; в случае их упразднения — органы, к полномочиям которых отнесено принятие такого акта

Отмена в части государственных полномочий

уполномоченный орган государственной власти РФ или субъекта РФ

Признание недействующим

суд (гл. 21 КАС РФ — оспаривание НПА; по заявлению прокурора, граждан, организаций)

Приостановление по предписанию антимонопольного органа

орган, принявший акт, — при выявлении признаков нарушения антимонопольного законодательства

Протест прокурора

прокурор приносит протест на незаконный акт, требование об изменении НПА с целью исключения коррупциогенных факторов; протест рассматривается в течение 10 дней (на ближайшем заседании представительного органа)

5. Систематизация МПА. Регистры

Проблемы систематизации: большое количество актов, их частое изменение, отсутствие единых требований к юридической технике, дублирование и противоречия, несвоевременное признание утратившими силу.

Формы систематизации: учёт (реестры, базы данных), инкорпорация (сборники, официальные сайты), консолидация (внесение изменений с изложением акта в новой редакции), кодификация (кодексы муниципальных правовых актов в отдельных МО).

Регистр муниципальных нормативных правовых актов субъекта РФ — государственная информационная система, в которую включаются МНПА всех МО субъекта; организация и ведение — органы государственной власти субъекта в порядке, установленном законом субъекта. Органы МСУ обязаны направлять в регистр принятые МНПА (как правило, в течение 15 дней после принятия) и сведения об их опубликовании.

Федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов — объединение регистров субъектов РФ; ведётся Минюстом России; сведения из регистра размещаются на портале «Нормативные правовые акты в Российской Федерации».

Включение в регистр проводится после юридической экспертизы; выявленные несоответствия направляются органам МСУ и в прокуратуру.

6. Практикум

Ситуация

Решение

Воронежская городская Дума приняла новые правила благоустройства

нормативный акт представительного органа; вступает в силу после официального опубликования; включается в регистр МНПА Воронежской области

Глава администрации района издал распоряжение о предоставлении земельного участка конкретному ООО

индивидуальный (ненормативный) акт администрации

Прокурор установил, что решение сельского Совета противоречит федеральному закону

протест прокурора; при отклонении — административный иск в суд о признании акта недействующим (гл. 21 КАС РФ)

Глава муниципального района отклонил решение районного Совета о налоговых льготах

право вето; решение будет подписано, если Совет повторно одобрит его 2/3 голосов от установленной численности

Основные понятия

Муниципальный правовой акт; нормативный и индивидуальный МПА; система МПА; решение представительного органа; постановление и распоряжение; правотворческая инициатива; антикоррупционная экспертиза; оценка регулирующего воздействия; официальное опубликование; вето главы; отмена и приостановление; протест прокурора; регистр МНПА субъекта РФ; федеральный регистр.

Вопросы для самопроверки

1. Что такое муниципальный правовой акт? Назовите его признаки.

2. Какова система МПА? Какие акты обладают высшей юридической силой?

3. Как классифицируются МПА?

4. Назовите стадии муниципального правотворческого процесса.

5. Когда вступают в силу муниципальные нормативные правовые акты?

6. Кто и в каком порядке может отменить или приостановить МПА?

7. Что такое регистр МНПА субъекта РФ и федеральный регистр? Кто их ведёт?

Лекция 6. Устав муниципального образования

Тема 4 рабочей программы · 2 часа

План лекции

1. Понятие и особенности устава муниципального образования.

2. Содержание устава.

3. Порядок принятия устава и муниципального правового акта о внесении изменений.

4. Государственная регистрация устава.

5. Решения, принятые путём прямого волеизъявления граждан.

6. Практикум.

1. Понятие и особенности устава

Устав муниципального образования — основной муниципальный нормативный правовой акт, закрепляющий в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъекта РФ правовой статус МО, структуру и порядок формирования органов МСУ, формы участия населения, основы экономической деятельности и иные вопросы организации МСУ.

Особенности устава:

•

высшая юридическая сила

в системе МПА: иные МПА

не должны противоречить

уставу;

•

учредительный

характер — определяет структуру и компетенцию органов МСУ;

•

особый порядок

принятия (квалифицированное большинство, обязательное обсуждение с населением);

•

обязательная государственная регистрация

;

•

обязательность

наличия у каждого МО;

•

стабильность

— изменения вносятся в особом порядке.

2. Содержание устава

Уставом МО должны определяться:

•

наименование

МО (соответствующее закону субъекта) и его

статус

(вид);

• перечень

вопросов местного значения

(полномочий);

•

формы, порядок и гарантии

участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путём образования органов

ТОС

;

•

структура

и порядок

формирования

органов МСУ;

•

наименования и полномочия

выборных и иных органов МСУ, должностных лиц;

•

виды, порядок принятия

(издания), официального опубликования и вступления в силу МПА;

•

срок полномочий

представительного органа, депутатов, членов выборных органов, выборных должностных лиц, а также

основания и порядок прекращения

полномочий;

•

виды ответственности

органов и должностных лиц МСУ, основания наступления ответственности и порядок решения вопросов об отзыве (досрочном прекращении полномочий);

• порядок

составления и рассмотрения проекта

местного бюджета,

утверждения и исполнения

бюджета, контроля за исполнением, составления и утверждения

отчёта

об исполнении;

• порядок

внесения изменений и дополнений

в устав;

• иные вопросы — описание и порядок использования

официальных символов

, порядок учреждения

почётных званий

, условия предоставления гарантий выборным должностным лицам.

Пример: Устав городского округа город Воронеж определяет: органы МСУ — Воронежская городская Дума, глава городского округа (возглавляет администрацию), администрация городского округа, контрольно-счётная палата; формы участия населения; порядок бюджетного процесса и т. д.

3. Порядок принятия устава и изменений в него