Муниципальное право. Курс лекций и практикум

Государственная теория

Р. Гнейст, Л. Штейн; в России — Н. М. Коркунов, А. Д. Градовский

МСУ — часть государственного управления, осуществляемая местными жителями; права общины даруются государством; органы МСУ реализуют государственные задачи на местах

Теория дуализма муниципального управления

Н. И. Лазаревский (Россия)

органы МСУ одновременно решают собственные (местные) вопросы и осуществляют делегированные государственные функции — двойственная природа

Теория социального обслуживания

Л. Дюги (Франция, XX в.)

главная задача МСУ — оказание услуг населению (муниципальные услуги); деятельность оценивается по качеству обслуживания

Теория муниципального социализма

фабианцы (Великобритания)

муниципальная собственность на коммунальные предприятия как путь к социальным реформам

Современные подходы

концепции «нового публичного менеджмента», «хорошего управления» (good governance), субсидиарности

МСУ как эффективный уровень оказания услуг, близкий к гражданам; вопросы решаются на нижнем уровне, где это возможно

Формирование научной категории «местное самоуправление»: от понятия «самоуправление» (англ. self-government) к конституционной категории 1993 г.; в советский период термин не использовался (система Советов); возрождение в законах 1990–1991 гг.

2. Модели местного самоуправления

Модель

Страны

Характеристика

Англосаксонская

Великобритания, США, Канада, Австралия

высокая автономия местных органов; отсутствие на местах назначаемых государственных представителей; контроль — косвенный (через суды, финансирование); принцип «разрешено только то, что прямо разрешено законом» (ultra vires)

Континентальная (французская)

Франция, Италия, Испания, Бельгия

сочетание выборных органов МСУ и назначаемых представителей государства (префекты); административная опека; иерархия уровней управления

Смешанная (германская)

Германия, Австрия, Япония

сочетание черт обеих моделей; органы МСУ выполняют и собственные, и делегированные функции

Иберийская

Испания, Португалия, страны Латинской Америки

выборный совет и глава, утверждаемый государством, — одновременно представитель государства

Советская (историческая)

СССР, социалистические страны

местные Советы — органы государственной власти, принцип демократического централизма, единство системы Советов

Российская модель после 2020 г. — смешанная: организационная обособленность МСУ сочетается с участием государства в формировании органов и единой системой публичной власти.

3. Исторические формы МСУ в России до 1864 г.

•

Вече

(Новгород, Псков, IX–XV вв.) — народное собрание, решавшее вопросы войны и мира, призвания князя;

кончанские

и

уличанские

веча;

•

Губная реформа

(1530–1550-е гг., Иван IV) — губные старосты (борьба с разбоем),

земская реформа

1555–1556 гг. — отмена кормлений,

земские старосты

и

целовальники

, выбираемые населением;

•

Крестьянская община

(мир) — сельский сход, староста, круговая порука (до начала XX в.);

•

Петровские

преобразования —

Бурмистерская палата

(Ратуша), магистраты в городах;

•

Екатерина II

:

Жалованная грамота городам

1785 г. —

Городская дума

(общая и шестигласная), «городское общество»;

Губернская реформа

1775 г.;

•

Жалованная грамота дворянству

1785 г. — дворянские собрания.

4. Земское и городское самоуправление (1864–1917)

Земская реформа Александра II — Положение о губернских и уездных земских учреждениях 01.01.1864:

Элемент

Содержание

Органы

распорядительные — губернские и уездные земские собрания (гласные избирались на 3 года по трём куриям: землевладельческой, городской, сельской); исполнительные — губернские и уездные земские управы

Компетенция

местные хозяйственные дела: дороги, народное образование (земские школы), здравоохранение (земская медицина), призрение бедных, продовольственное обеспечение, страхование, агрономическая помощь, ветеринария, статистика

Финансы

земские сборы (налоги с недвижимости), пособия

Контроль

губернатор, министр внутренних дел; Положение 1890 г. («земская контрреформа») усилило контроль и дворянское представительство

Воронежская губерния — один из центров земского движения: Воронежское губернское земство создало сеть школ и больниц, известна земская статистика (Ф. А. Щербина).

Городское самоуправление — Городовое положение 16.06.1870: городская дума (гласные избирались на 4 года по трём разрядам налогоплательщиков — имущественный ценз), городская управа во главе с городским головой; компетенция — благоустройство, освещение, водоснабжение, торговля, образование, здравоохранение. Городовое положение 1892 г. сузило круг избирателей.

Значение: земства и городские думы заложили традиции местного хозяйственного самоуправления; в 1917 г. Временное правительство провело демократические выборы в земства и думы (всеобщее избирательное право), созданы волостные земства.

5. Местная власть в РСФСР (1917–1990)

•

1917–1918 гг.

— ликвидация земств и городских дум, передача власти

местным Советам

рабочих, солдатских и крестьянских депутатов (Конституция РСФСР 1918 г.);

•

принципы советской системы:

Советы —

органы государственной власти

;

демократический централизм

; единство системы Советов; исполнительные комитеты (

исполкомы

) — двойное подчинение (Совету и вышестоящему исполкому); руководящая роль партии;

•

Конституции СССР 1936 и 1977 гг.

— местные Советы депутатов трудящихся (народных депутатов);

1977 г.

— Советы народных депутатов края, области, района, города, сельсовета;

•

вторая половина 1980-х гг.

— реформа:

Закон СССР от 09.04.1990 «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»

— впервые понятие «местное самоуправление»;

Закон РСФСР от 06.07.1991 «О местном самоуправлении в РСФСР»

.

6. Реформы 1990–2025 гг.

Этап

Содержание

1991–1993

Закон РСФСР 1991 г.; указы Президента 1993 г. о прекращении деятельности местных Советов, передаче полномочий администрациям

Конституция 1993 г.

МСУ — основа конституционного строя, организационно отделено от государства (гл. 8)

1995

Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации МСУ в РФ»; Европейская хартия ратифицирована в 1998 г.

2003–2009 («муниципальная реформа»)

Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ: обязательная двухуровневая система (поселения и муниципальные районы), городские округа; перечни вопросов местного значения для каждого вида МО; поэтапное введение в 2006–2009 гг.

2014–2019

появление внутригородских районов и городских округов с внутригородским делением (2014), муниципальных округов (2019); расширение способов избрания главы (конкурс)

2020

поправки к Конституции — единая система публичной власти, ч. 1.1 ст. 131

2025

Федеральный закон от 20.03.2025 № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» (вступил в силу 19.06.2025)

Общая характеристика Закона № 33-ФЗ:

• новое определение МСУ как

формы самоорганизации граждан

для решения вопросов

непосредственного жизнеобеспечения

населения;

•

одноуровневая

модель как основная:

городской округ

,

муниципальный округ

,

внутригородское муниципальное образование

города федерального значения; законом субъекта допускается

сохранение двухуровневой

системы (муниципальные районы, городские и сельские поселения) с учётом социально-экономических, исторических, национальных особенностей;

• вместо «вопросов местного значения» —

полномочия органов МСУ

, разделённые на группы:

неперераспределяемые

(закреплённые за МСУ),

перераспределяемые

между органами МСУ и органами государственной власти субъекта,

дополнительные

(по закону субъекта) (ст. 32; вступает в силу с

01.01.2028

);

•

обязательные органы:

представительный орган,

глава

МО,

местная администрация

(ст. 14); возможность создания

территориальных органов

местной администрации;

• способы избрания

главы

(ст. 19),

ответственность

главы перед губернатором (предупреждение, выговор),

удаление в отставку

(ст. 21);

• сохранение форм прямой демократии и участия:

местный референдум

,

муниципальные выборы

,

сход граждан

,

публичные слушания

,

общественные обсуждения

,

собрание граждан

,

инициативные проекты

,

ТОС

,

старосты

сельских населённых пунктов;

•

переходный период:

до

31.12.2027

органы МСУ осуществляют полномочия по ст. 14–18 Закона № 131-ФЗ (в ред. Федерального закона от 09.04.2026 № 85-ФЗ).

7. Практикум

Ситуация

Какая теория/модель

«Община старше государства, её права естественны»

теория свободной общины

«Органы МСУ одновременно решают местные вопросы и исполняют государственные поручения»

теория дуализма

Во Франции префект контролирует решения мэрии

континентальная модель

Воронежское губернское земство открывает сельские школы и больницы

земское самоуправление 1864–1917 гг.

Воронежская область сохраняет районы и поселения после 2025 г.

двухуровневая система по закону субъекта (Закон № 33-ФЗ допускает)

Основные понятия

Теория свободной общины; общественная (хозяйственная) теория; государственная теория; теория дуализма; теория социального обслуживания; субсидиарность; англосаксонская, континентальная, смешанная модели; вече; земская реформа 1864 г.; земское собрание; земская управа; Городовое положение 1870 г.; местные Советы; демократический централизм; муниципальная реформа 2003 г.; Закон № 33-ФЗ; одноуровневая и двухуровневая системы.

Вопросы для самопроверки

1. Раскройте содержание теорий свободной общины, общественной и государственной теорий МСУ.

2. В чём суть теории дуализма муниципального управления?

3. Сравните англосаксонскую и континентальную модели МСУ. Какова российская модель?

4. Назовите формы самоуправления в России до 1864 г.

5. Охарактеризуйте земскую и городскую реформы 1864 и 1870 гг.

6. Каковы принципы организации местной власти в РСФСР и СССР?

7. Назовите основные этапы реформы МСУ в 1990–2025 гг. Каковы главные новеллы Закона № 33-ФЗ?

Лекция 3. Территориальные основы местного самоуправления

Тема 3 рабочей программы · 2 часа

План лекции

1. Принципы территориальной организации МСУ.

2. Административно-территориальное и муниципально-территориальное устройство.

3. Понятие и виды муниципальных образований.

4. Территория и границы муниципальных образований.

5. Создание, преобразование и упразднение муниципальных образований.

6. Практикум.

1. Принципы территориальной организации МСУ

Ч. 1 ст. 131 Конституции РФ: МСУ осуществляется в муниципальных образованиях, виды которых устанавливаются федеральным законом; территории МО определяются с учётом исторических и иных местных традиций.

Принципы:

•

повсеместность

— МСУ осуществляется на

всей территории

РФ (за исключением отдельных территорий, где законом предусмотрены особенности — например, «Сколково»);

•

учёт мнения населения

при изменении границ и преобразовании МО (ч. 2 ст. 131 Конституции);

•

учёт исторических и местных традиций

;

•

транспортная и пешеходная доступность

административного центра для жителей;

•

территориальная целостность

— территория МО не может входить в состав другого МО того же вида;

•

соответствие

видов МО установленным федеральным законом;

•

сочетание

территориальной организации МСУ с административно-территориальным устройством субъекта.

2. Административно-территориальное и муниципально-территориальное устройство

Административно-территориальное устройство субъекта РФ — система административно-территориальных единиц (районов, городов, сельсоветов, населённых пунктов), устанавливаемая законом субъекта для целей государственного управления (размещения органов, статистики, выборов).

Муниципально-территориальное устройство — система муниципальных образований на территории субъекта РФ, в которых осуществляется местное самоуправление.

Критерий

Административно-территориальное устройство

Муниципально-территориальное устройство

Цель

государственное управление

организация местного самоуправления

Регулирование

законы субъекта РФ (ведение субъекта)

федеральный закон об общих принципах (виды МО) и законы субъекта (границы, статус)

Единицы

административно-территориальные единицы (район, город областного значения, сельсовет)

муниципальные образования (муниципальный район, городской округ, поселение)

Воронежская область

Закон Воронежской области об административно-территориальном устройстве: 31 район, города областного значения

Закон № 83-ОЗ (2025): городские округа, муниципальные районы, городские и сельские поселения (сохранена двухуровневая система)

Как правило, границы административно-территориальных единиц и МО совпадают (Хохольский район — Хохольский муниципальный район), но совпадение не обязательно.

3. Понятие и виды муниципальных образований

Муниципальное образование — городской округ, муниципальный округ, внутригородское муниципальное образование города федерального значения, а в субъектах, сохранивших двухуровневую систему, — муниципальный район, городское и сельское поселение, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы МСУ.

Признаки МО: территория в установленных границах; население; органы МСУ; муниципальная собственность и местный бюджет; устав; официальные символы (герб, флаг — по желанию); наименование и статус, установленные законом субъекта.

Виды МО по Закону № 33-ФЗ (ст. 9):

Вид

Характеристика

Пример (Воронежская область)

Городской округ

один или несколько объединённых общей территорией населённых пунктов, в которых не менее двух третей населения проживает в городах или иных городских населённых пунктах; плотность населения — не менее чем в 5 раз выше средней по РФ; МСУ осуществляется по всем полномочиям

городской округ город Воронеж, город Нововоронеж, Борисоглебский городской округ

Муниципальный округ

несколько объединённых общей территорией населённых пунктов (не являющихся МО), где МСУ осуществляется населением непосредственно и (или) через органы; одноуровневое МО

в Воронежской области пока не образованы (область сохранила двухуровневую систему); распространены в Белгородской, Курской, Тамбовской областях

Внутригородское муниципальное образование города федерального значения

часть территории Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя

муниципальные округа Москвы, муниципальные образования Санкт-Петербурга

Муниципальный район (при двухуровневой системе)

несколько поселений и (или) межселенных территорий, объединённых общей территорией; МСУ по вопросам межпоселенческого характера

31 муниципальный район Воронежской области (Хохольский, Лискинский, Россошанский и др.)

Городское поселение (при двухуровневой системе)

город или посёлок с прилегающей территорией

г. Лиски (городское поселение — город Лиски), рабочий посёлок Рамонь

Сельское поселение (при двухуровневой системе)

один или несколько сельских населённых пунктов, объединённых общей территорией

сельские поселения в составе Хохольского, Каширского и других районов

Ранее (по Закону № 131-ФЗ) выделялись также городской округ с внутригородским делением и внутригородской район (в Воронежской области не применялись).

4. Территория и границы МО

Территория муниципального образования — земли городских, сельских поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, земли для развития поселения, а также иные земли в границах МО независимо от форм собственности и целевого назначения.

Требования к границам:

• границы МО устанавливаются и изменяются

законами субъекта РФ

в соответствии с требованиями федерального закона;

• территория субъекта РФ

разграничивается

между МО (при одноуровневой системе — полностью, без «межселенных» территорий);

• территория городского или сельского населённого пункта

не может входить

в состав территории

другого

МО того же уровня;

• в составе территории МО могут находиться

межселенные территории

(в муниципальных районах с малочисленным населением);

• описание границ вносится в

ЕГРН

(карта-план).

5. Создание, преобразование и упразднение МО

Процедура

Содержание, учёт мнения населения

Изменение границ МО

по инициативе населения, органов МСУ, органов государственной власти субъекта или федеральных органов; согласие населения выражается представительными органами МО (или путём голосования — если изменение границ влечёт отнесение территорий поселений к другим районам)

Преобразование МО — объединение

объединение двух и более МО — с согласия населения, выраженного представительными органами каждого МО; пример по стране — объединение районов и поселений в муниципальные округа (2019–2025)

Разделение МО

с учётом мнения населения (голосование или решение представительного органа)

Изменение статуса (наделение статусом городского округа, муниципального округа)

законом субъекта с согласия населения

Упразднение поселений

допускается на территориях с низкой плотностью населения или в труднодоступных местностях, при численности населения менее установленной, по итогам схода граждан

Создание вновь образованных МО

законом субъекта; до формирования органов — временные органы, переходные положения

Юридические процедуры: инициатива → учёт мнения населения (решение представительного органа, голосование, публичные слушания) → закон субъекта об изменении границ или преобразовании → внесение сведений в государственный реестр муниципальных образований (Минюст России) → формирование органов (при преобразовании), принятие устава вновь образованного МО.

Конституционный Суд РФ неоднократно указывал, что учёт мнения населения обязателен, но форма его учёта (голосование, решение представительного органа) определяется законом; мнение населения не является для законодателя субъекта абсолютно обязательным, однако должно быть выявлено и учтено.

6. Практикум

Ситуация

Решение

Два сельских поселения Каширского района хотят объединиться

объединение поселений с согласия населения, выраженного представительными органами; закон Воронежской области

Жители деревни хотят перейти в состав соседнего района

изменение границ муниципальных районов — голосование жителей или учёт мнения, закон области

Можно ли в Воронежской области преобразовать район в муниципальный округ?

по Закону № 33-ФЗ — да, законом субъекта с учётом мнения населения; сейчас Закон № 83-ОЗ сохраняет двухуровневую систему

Чем «Хохольский район» отличается от «Хохольского муниципального района»?

первое — административно-территориальная единица; второе — муниципальное образование

Основные понятия

Муниципальное образование; повсеместность МСУ; административно-территориальное устройство; муниципально-территориальное устройство; городской округ; муниципальный округ; внутригородское МО; муниципальный район; городское и сельское поселение; одноуровневая и двухуровневая системы; территория МО; границы; межселенная территория; преобразование МО; учёт мнения населения.

Вопросы для самопроверки

1. Назовите принципы территориальной организации МСУ.

2. Чем административно-территориальное устройство отличается от муниципально-территориального?

3. Что такое муниципальное образование? Назовите его признаки.

4. Какие виды МО предусмотрены Законом № 33-ФЗ? Какие МО существуют в Воронежской области?

5. Как устанавливаются и изменяются границы МО?

6. Назовите формы преобразования МО и порядок учёта мнения населения.

Лекция 4. Муниципальное образование как объект управления

Тема 3 рабочей программы · 2 часа

План лекции

1. Муниципальное образование как система.

2. Градообразующая сфера.

3. Градообслуживающая сфера (городское хозяйство).

4. Социальная сфера.

5. Население и территория (состав, зонирование).

6. Муниципальные образования специального типа. Особенности МСУ в городах федерального значения (обзор).

7. Практикум.

1. Муниципальное образование как система

Муниципальное образование как объект управления — сложная социально-экономическая система, включающая взаимосвязанные подсистемы: население, территорию, хозяйство (экономику), социальную инфраструктуру, органы управления. Управление МО — это деятельность органов МСУ по обеспечению жизнедеятельности населения и комплексного развития территории.