Муниципальное право. Курс лекций и практикум

Михаил Лялин

Муниципальное право. Курс лекций и практикум

МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО

КУРС ЛЕКЦИЙ

16 лекций · 32 часа

Специальность 40.02.01 «Право и организация социального обеспечения»

Среднее профессиональное образование, очная форма обучения

Региональный пример — Воронежская область

Материал актуализирован по состоянию на октябрь 2026 г.

2026

Содержание

Пояснительная записка

Лекция 1. Муниципальное право как отрасль российского права

Лекция 2. Теоретические и исторические основы местного самоуправления

Лекция 3. Территориальные основы местного самоуправления

Лекция 4. Муниципальное образование как объект управления

Лекция 5. Муниципальные правовые акты

Лекция 6. Устав муниципального образования

Лекция 7. Вопросы местного значения

Лекция 8. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями

Лекция 9. Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления

Лекция 10. Формы участия населения в осуществлении местного самоуправления

Лекция 11. Организационные основы местного самоуправления

Лекция 12. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления

Лекция 13. Муниципальная служба

Лекция 14. Финансово-экономические основы местного самоуправления

Лекция 15. Государство и местное самоуправление. Межмуниципальное сотрудничество

Лекция 16. Особенности организации местного самоуправления на отдельных территориях

Приложение. Рекомендуемые нормативные акты и источники

Пояснительная записка

Курс лекций разработан в соответствии с рабочей программой дисциплины «Муниципальное право» для специальности 40.02.01 «Право и организация социального обеспечения» (очная форма обучения). Курс охватывает 10 тем и включает 16 лекций общим объёмом 32 часа (по 2 часа каждая: темы 3–6 — по две лекции, тема 7 — три лекции, остальные темы — по одной лекции). Промежуточная аттестация — зачёт.

Материал изложен по состоянию на сентябрь 2026 г. и учитывает крупнейшую реформу местного самоуправления последних двадцати лет:

•

Федеральный закон от 20.03.2025 № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти»

вступил в силу

19 июня 2025 г.

и заменил Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ; закреплены виды муниципальных образований —

городской округ, муниципальный округ, внутригородское муниципальное образование

города федерального значения (одноуровневая модель); субъекты РФ вправе

сохранить двухуровневую

систему (муниципальные районы и поселения);

•

переходный период по полномочиям

: статьи Закона № 33-ФЗ о полномочиях органов местного самоуправления (ст. 32, 37, 39) вступают в силу

с 1 января 2028 г.

(перенос с 2027 г. — Федеральный закон от 09.04.2026 № 85-ФЗ); до

31 декабря 2027 г.

органы местного самоуправления решают

вопросы местного значения

по ст. 14–18 Закона № 131-ФЗ;

•

Воронежская область сохранила двухуровневую систему

— Закон Воронежской области от 11.06.2025 № 83-ОЗ «О некоторых вопросах организации местного самоуправления в Воронежской области…»;

• конституционные поправки 2020 г.: органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в

единую систему публичной власти

(ч. 3 ст. 132 Конституции РФ);

•

Европейская хартия местного самоуправления

1985 г.

прекратила действие

в отношении России с 16.03.2022 (Федеральный закон от 28.02.2023 № 43-ФЗ) — изучается как исторический и сравнительно-правовой источник;

• избирательные комиссии муниципальных образований упразднены — их полномочия осуществляют

территориальные избирательные комиссии

(реформа 2022 г.);

• Федеральный закон от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах РФ» заменил Закон № 184-ФЗ.

Как читать курс. Поскольку до 2028 г. одновременно действуют нормы двух законов, в лекциях указаны обе ссылки: на Закон № 33-ФЗ (новая модель) и на Закон № 131-ФЗ (в части, применяемой в переходный период). Нумерация статей Закона № 33-ФЗ приводится там, где она проверена; в остальных случаях — ссылка на соответствующий институт закона.

Каждая лекция содержит план, основной текст с определениями, схемами-таблицами и примерами, практический материал, основные понятия и вопросы для самопроверки. Региональные примеры — по Воронежской области и городскому округу город Воронеж.

Соответствие лекций темам рабочей программы:

Тема рабочей программы

Лекции

Часы

1. Муниципальное право как отрасль российского права

1

2

2. Теоретические и исторические основы местного самоуправления

2

2

3. Территориальные основы МСУ. Муниципальное образование как объект управления

3, 4

4

4. Муниципальные правовые акты. Устав муниципального образования

5, 6

4

5. Функциональные основы местного самоуправления

7, 8

4

6. Формы непосредственного осуществления населением МСУ и участия населения в его осуществлении

9, 10

4

7. Организационные основы МСУ. Муниципальная служба

11, 12, 13

6

8. Финансово-экономические основы местного самоуправления

14

2

9. Государство и местное самоуправление. Межмуниципальное сотрудничество

15

2

10. Особенности организации МСУ на отдельных территориях

16

2

Итого

32

Важно. Законодательство о местном самоуправлении активно меняется в 2025–2028 гг. Перед занятием сверяйте нормы с актуальной редакцией на pravo.gov.ru или в справочной правовой системе, а также с уставом своего муниципального образования.

Лекция 1. Муниципальное право как отрасль российского права

Тема 1 рабочей программы · 2 часа

План лекции

1. Понятие местного самоуправления. Определения в Европейской хартии и российском законодательстве.

2. Конституционные принципы и гарантии местного самоуправления. Государство и МСУ.

3. Понятие, предмет и метод муниципального права. Муниципальные правоотношения.

4. Источники муниципального права. Муниципальные правовые акты.

5. Система муниципального права и его место в правовой системе России.

6. Муниципальное право как наука и учебная дисциплина.

7. Практикум.

1. Понятие местного самоуправления

Научные подходы. В науке местное самоуправление рассматривается как: 1) основа конституционного строя (ст. 12 Конституции РФ); 2) право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения; 3) форма народовластия (ст. 3 Конституции); 4) уровень публичной власти, наиболее приближенный к населению; 5) форма самоорганизации граждан. Дискуссия ведётся о природе МСУ: является ли оно частью государственной власти («государственная» теория) или самостоятельным общественным институтом («общественная» теория). Поправки 2020 г. закрепили компромиссную модель: МСУ организационно отделено от органов государственной власти, но входит с ними в единую систему публичной власти.

Определение по Европейской хартии местного самоуправления (1985 г., ст. 3): под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Хартия ратифицирована Россией в 1998 г.; с 16.03.2022 прекратила действие в отношении РФ (Федеральный закон от 28.02.2023 № 43-ФЗ) в связи с выходом из Совета Европы. Её принципы (субсидиарность, финансовая самостоятельность, судебная защита) сохраняют значение как научные ориентиры.

Определение по российскому законодательству:

Местное самоуправление — признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ форма самоорганизации граждан в целях самостоятельного решения в пределах установленных полномочий вопросов непосредственного жизнеобеспечения населения (ст. 1 Федерального закона от 20.03.2025 № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти»).

Для сравнения: Закон № 131-ФЗ (2003) определял МСУ как форму осуществления народом своей власти, обеспечивающую самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы МСУ вопросов местного значения исходя из интересов населения с учётом исторических и иных местных традиций.

2. Конституционные принципы и гарантии. Государство и МСУ

Конституционные основы МСУ (ст. 3, 12, 130–133 Конституции РФ):

Принцип

Содержание

Статья

Признание и гарантированность МСУ

МСУ — основа конституционного строя

ст. 12

Самостоятельность в пределах полномочий

население самостоятельно решает вопросы местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью

ст. 12, ч. 1 ст. 130

Организационная обособленность

органы МСУ не входят в систему органов государственной власти

ст. 12

Единство публичной власти

органы МСУ и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения

ч. 3 ст. 132 (2020)

Многообразие форм осуществления

референдум, выборы, другие формы прямого волеизъявления, выборные и другие органы

ч. 2 ст. 130

Учёт исторических и местных традиций

при осуществлении МСУ в городских, сельских поселениях и на других территориях

ч. 1 ст. 131

Самостоятельное определение структуры органов населением

в соответствии с общими принципами, установленными федеральным законом

ч. 1 ст. 131

Изменение границ территорий — с учётом мнения населения

ч. 2 ст. 131

Наделение госполномочиями — с передачей средств, под контролем государства

ч. 2 ст. 132

Особенности в городах федерального значения, административных центрах субъектов и других территориях — по федеральному закону

ч. 1.1 ст. 131 (2020)

Гарантии МСУ (ст. 133 Конституции): право на судебную защиту; право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений органов государственной власти; запрет ограничения прав МСУ, установленных Конституцией и федеральными законами.

Государство и МСУ — основные параметры взаимодействия: государство устанавливает общие принципы организации МСУ (п. «н» ч. 1 ст. 72 — совместное ведение), гарантирует финансовую основу (межбюджетные трансферты), наделяет отдельными государственными полномочиями, контролирует законность деятельности; органы государственной власти вправе участвовать в формировании органов МСУ, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц МСУ в порядке и случаях, установленных федеральным законом (ч. 1.1 ст. 131).

3. Понятие, предмет и метод муниципального права

Предпосылки становления муниципального права: признание МСУ в Конституции 1993 г.; принятие федеральных законов о МСУ (1995, 2003, 2025); формирование обширного массива законов субъектов и муниципальных актов; развитие науки и учебной дисциплины.

Подходы к пониманию муниципального права:

•

подотрасль конституционного права

— нормы о МСУ исходят из конституционных положений;

•

комплексная отрасль права

— объединяет нормы конституционного, административного, финансового, гражданского, земельного и иных отраслей, регулирующие отношения в сфере МСУ;

•

«микромодель» национального права

— на муниципальном уровне отражаются практически все отрасли (бюджет, собственность, служба, благоустройство, выборы).

Муниципальное право — комплексная отрасль российского права, представляющая собой систему правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации и осуществления местного самоуправления (муниципальные отношения).

Предмет муниципального права — муниципальные общественные отношения:

• отношения по

территориальной

организации МСУ (создание, преобразование, изменение границ МО);

• отношения по осуществлению

непосредственной

демократии и

участию

населения;

• отношения по

организации

органов МСУ и муниципальной службы;

• отношения по реализации

компетенции

(полномочий) МСУ;

•

финансово-экономические

отношения (местный бюджет, муниципальная собственность);

• отношения с органами

государственной власти

и

гарантии

МСУ.

Муниципальные правоотношения — урегулированные нормами муниципального права общественные отношения в сфере МСУ, участники которых обладают правами и обязанностями. Субъекты: население (жители), граждане, органы МСУ, должностные лица, депутаты, муниципальные служащие, органы ТОС, муниципальные учреждения и предприятия, органы государственной власти. Объекты: вопросы жизнеобеспечения, муниципальное имущество, местный бюджет, территория.

Метод муниципального права — сочетание императивного и диспозитивного методов: императивный (обязательные требования к структуре органов, порядку принятия устава, ответственность); диспозитивный (самостоятельный выбор модели органов, названий органов, форм участия населения, заключение соглашений о передаче полномочий, межмуниципальное сотрудничество); рекомендательный и договорный (соглашения).

4. Источники муниципального права

Источники муниципального права — формы выражения норм, регулирующих муниципальные отношения.

Уровень

Источники

Международно-правовые

Всеобщая декларация прав человека 1948 г. (право на участие в управлении); Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г.; Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г.; Европейская хартия местного самоуправления 1985 г. (прекратила действие для РФ с 16.03.2022); соглашения СНГ

Конституция РФ

ст. 3, 12, 15, 32, 40, 71, 72, 130–133

Федеральные конституционные законы

«О Конституционном Суде РФ», «О судебной системе РФ» (судебная защита МСУ)

Федеральные законы

Закон № 33-ФЗ (2025) — базовый; Закон № 131-ФЗ (в части, применяемой до 31.12.2027); «О муниципальной службе в РФ» (№ 25-ФЗ); «Об основных гарантиях избирательных прав…» (№ 67-ФЗ); «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах РФ» (№ 414-ФЗ); Бюджетный, Налоговый, Градостроительный, Земельный, Жилищный кодексы; «О порядке рассмотрения обращений граждан» (№ 59-ФЗ); «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов МСУ» (№ 8-ФЗ); «О приватизации…» (№ 178-ФЗ); «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (№ 161-ФЗ); «О статусе наукограда» (№ 70-ФЗ); «О закрытом административно-территориальном образовании»

Подзаконные акты РФ

указы Президента, постановления Правительства (например, об оценке эффективности деятельности органов МСУ)

Законы и акты субъектов РФ

Устав Воронежской области; законы Воронежской области о местном самоуправлении, об установлении границ и наделении статусом МО, о муниципальной службе (№ 175-ОЗ), о наделении органов МСУ отдельными государственными полномочиями, № 83-ОЗ от 11.06.2025 (сохранение двухуровневой системы)

Муниципальные правовые акты

устав МО (Устав городского округа город Воронеж), решения представительного органа (Воронежской городской Думы), постановления и распоряжения главы и администрации, решения, принятые на местном референдуме или сходе

Судебные решения

постановления Конституционного Суда РФ (например, о порядке формирования органов МСУ, о границах МО) — обязательны, толкуют конституционные нормы; решения судов о признании МНПА недействующими — «негативное нормотворчество»; постановления Пленума ВС РФ

Муниципальные правовые акты — решения по вопросам местного значения (полномочиям), принятые непосредственно населением и (или) органами и должностными лицами МСУ, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории МО, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер.

5. Система муниципального права. Место в правовой системе

Система муниципального права:

Часть

Институты

Общая часть

понятие, принципы и гарантии МСУ; источники; история; территориальные основы; формы демократии; органы МСУ; муниципальная служба; компетенция; экономическая основа; ответственность; взаимоотношения с государством

Особенная часть

правовое регулирование деятельности МСУ в отдельных сферах: ЖКХ, благоустройство, градостроительство, транспорт, образование, культура, охрана общественного порядка, социальная сфера

Специальная часть

особенности МСУ на отдельных территориях (города федерального значения, ЗАТО, наукограды, приграничные территории, районы Крайнего Севера); зарубежный опыт

Взаимосвязь с другими отраслями:

Отрасль

Связь

Конституционное право

основы МСУ, муниципальные выборы и референдум

Административное право

муниципальное управление, административная ответственность за нарушение муниципальных правил благоустройства (по законам субъектов)

Финансовое, налоговое, бюджетное право

местный бюджет, местные налоги

Гражданское право

муниципальная собственность, муниципальное образование как участник гражданского оборота (ст. 124–125 ГК РФ)

Трудовое право

муниципальная служба (с особенностями, установленными Законом № 25-ФЗ)

Земельное, градостроительное, жилищное право

муниципальные земли, генеральный план, правила землепользования и застройки, муниципальный жилищный фонд

Право социального обеспечения

муниципальные меры социальной поддержки (доплаты, льготы), переданные государственные полномочия (опека и попечительство, выплаты)

6. Муниципальное право как наука и учебная дисциплина

Наука муниципального права — система знаний о муниципальном праве как отрасли, о местном самоуправлении, закономерностях его развития, об эффективности правового регулирования.

•

Предмет:

муниципально-правовые нормы и отношения, практика МСУ, история, зарубежный опыт, проблемы и перспективы.

•

Источники науки:

законодательство и практика его применения, научные труды, статистика, материалы муниципальных органов, решения судов.

•

Этапы развития:

дореволюционный (А. И. Васильчиков, Н. М. Коркунов, Л. А. Велихов — «Основы городского хозяйства»); советский (изучение местных Советов как органов государственной власти); современный (с 1990-х гг.: О. Е. Кутафин, В. И. Фадеев, В. И. Васильев, С. А. Авакьян, Н. С. Бондарь, Е. С. Шугрина).

•

Методы:

общенаучные (диалектический, системный, исторический), частнонаучные (формально-юридический, сравнительно-правовой, социологический — опросы населения, статистический).

Муниципальное право как учебная дисциплина — система знаний, излагаемых в учебных целях; для юриста в сфере социального обеспечения необходима, так как органы МСУ реализуют многие меры социальной поддержки и переданные государственные полномочия.

7. Практикум

Ситуация

Решение

Жители считают, что администрация района — «орган государственной власти»

неверно: органы МСУ не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции), но входят в единую систему публичной власти (ч. 3 ст. 132)

Студент ссылается на Европейскую хартию как на действующий для России договор

с 16.03.2022 Хартия прекратила действие для РФ (Закон № 43-ФЗ от 28.02.2023)

Воронежская городская Дума принимает решение о правилах благоустройства

муниципальный нормативный правовой акт — источник муниципального права

Суд признал решение сельского Совета недействующим

судебное решение — «негативное нормотворчество», акт утрачивает силу

Основные понятия

Местное самоуправление; единая система публичной власти; самостоятельность МСУ; Европейская хартия местного самоуправления; муниципальное право; комплексная отрасль; муниципальные отношения; муниципальные правоотношения; метод муниципального права; источники; муниципальный правовой акт; система муниципального права; наука муниципального права.

Вопросы для самопроверки

1. Какие научные подходы к пониманию местного самоуправления существуют?

2. Как определяют МСУ Европейская хартия (1985) и Закон № 33-ФЗ (2025)? Каков статус Хартии для России сегодня?

3. Назовите конституционные принципы и гарантии МСУ. Что изменили поправки 2020 г.?

4. Что является предметом муниципального права? Каков его метод?

5. Назовите источники муниципального права. Какую роль играют решения Конституционного Суда РФ?

6. Какова система муниципального права? С какими отраслями оно связано?

7. Что изучает наука муниципального права? Назовите этапы её развития.

Лекция 2. Теоретические и исторические основы местного самоуправления

Тема 2 рабочей программы · 2 часа

План лекции

1. Местное самоуправление как социальная идея. Основные теории.

2. Модели местного самоуправления в мире.

3. Исторические формы местного самоуправления в России до 1864 г.

4. Земское и городское самоуправление (1864–1917).

5. Местная власть в РСФСР (1917–1990).

6. Реформы 1990–2025 гг. Федеральные законы 2003 и 2025 гг.

7. Практикум.

1. Теории местного самоуправления

Теория

Представители

Суть

Теория свободной общины (естественных прав общины)

Э. Мейер, А. Токвиль (Франция, Германия, XIX в.)

право общины на самоуправление — естественное, неотчуждаемое, как права человека; община первична по отношению к государству; государство должно уважать свободу общины

Общественная (хозяйственная) теория

Р. Моль, Л. Штейн; в России — В. Н. Лешков, А. И. Васильчиков

местное самоуправление — общественное начало, противостоящее государству; органы МСУ ведают хозяйственными делами общины, государство — политическими