Теория семи ветвей государственной власти

— Сталин А. Н.

Швейцария показывает силу прямой демократии и культуры доверия. Референдумы на всех уровнях, высокая явка, низкий уровень коррупции.

В нашей модели это учтено через обязательные референдумы по изменению Конституции, по крупным заимствованиям и по требованию оппозиции.

Сингапур демонстрирует ценность дисциплинированного аппарата, антикоррупционной твёрдости и стратегической концентрации. Сингапур доказал, что высокая, прозрачная и привязанная к рынку зарплата чиновников снижает коррупцию.

Наша модель идёт дальше: зарплаты государственных служащих (особенно Народно-политического корпуса) в два — четыре раза выше рыночных, но любая взятка или скрытая доплата карается пожизненным запретом на государственную службу и конфискацией имущества. Это сочетание «морковки» и «кнута» создаёт антикоррупционный иммунитет.

Эстония убедительно показывает, что цифровизация государства может усиливать удобство и прозрачность, если она подчинена праву и институтам. Эстония создала самую продвинутую цифровую инфраструктуру в мире, включая систему «Икс-Роад», цифровые удостоверения личности и электронное голосование.

Наша модель заимствует этот опыт, но усиливает его конституционными гарантиями: каждый гражданин имеет цифровую идентичность, защищённую биометрией и квантовым шифрованием (по мере развития технологии).

Голосование через интернет — не эксперимент, а конституционное право, при условии, что избирательная ветвь государственной власти подтверждает безопасность. Кроме того, Эстония не имеет изолированной государственной сети; у нас изолированная государственная сеть является критическим дополнением. Также Эстония не организует выборы за рубежом в том объёме, как это предусмотрено в нашей модели.

Что мы берём: прямую демократию (Швейцария), высокие зарплаты для борьбы с коррупцией (Сингапур), цифровую инфраструктуру и электронное голосование (Эстония).

Что адаптируем под свои условия: пропорциональное представительство, обязательный аудит цифровых систем, защиту персональных данных, а также изолированную государственную сеть для критической инфраструктуры, которая в Эстонии отсутствует.

Глава 25.

Сравнительный итог: в чём преимущество модели семи ветвей государственной власти

«Интегральный индекс качества - не цифра, а мера совести власти.»

Сравнительное преимущество модели семи ветвей государственной власти заключается в том, что она пытается соединить сильные стороны различных систем без переноса их главных слабостей.

Сравнительная таблица:

Модель:

Главное достоинство:

Главный риск:

Что берёт авторская модель:

США

Сильные сдержки и судебный контроль

Поляризация и борьба за рычаги

Жёсткий баланс и культуру ограничения власти

Европейские модели

Высокая защита прав человека и социальный стандарт

Бюрократическая перегруженность

Социально-правовой стандарт и ценность достоинства

Китай

Стратегическая управляемость

Недостаток политической свободы

Внимание к результату и государственной дисциплине

Швейцария/Эстония/Сингапур

Участие общества, технологичность

Ограниченная переносимость

Прямое участие, цифровую открытость и дисциплину

Модель Семи ветвей власти

Полнота функционального разделения власти

Требует высокой правовой культуры

Соединяет сильные элементы в единой системе

От классических либеральных систем она берёт серьёзность ограничения власти;

От социальных государств - внимание к достоинству и жизненным условиям человека;

От сильных управленческих режимов - стратегическую результативность;

От цифровых государств - технологическую прозрачность.

Однако в отличие от большинства известных моделей она прямо выделяет выборы, контроль, надзор и государственную информационную систему как самостоятельные конституционные контуры. Тем самым она предлагает новую ступень институционального развития.

Модель Соединённых Штатов Америки: главное достоинство - сильные сдержки, судебный контроль. Главный риск - поляризация, борьба за рычаги. Что берёт авторская модель - жёсткий баланс, культуру ограничения власти.

Европейские модели: главное достоинство - высокая защита прав человека, социальный стандарт. Главный риск - бюрократическая перегруженность. Что берёт авторская модель социально-правовой стандарт, ценность достоинства, защиту частной жизни.

Китай: главное достоинство - стратегическая управляемость. Главный риск – недостаток политической свободы. Что берёт авторская модель - внимание к результату, государственную дисциплину.

Швейцария, Эстония, Сингапур: главное достоинство - участие общества, технологичность. Главный риск - ограниченная переносимость. Что берёт авторская модель - прямое участие, цифровую открытость, изолированную государственную сеть.

Модель семи ветвей: главное достоинство - полнота функционального разделения, плюс цифровой суверенитет, плюс кадровый суверенитет, плюс выборы за рубежом, плюс баланс ценностей.

Главный риск - требует высокой правовой культуры.

Что берёт авторская модель - соединяет сильные элементы в единой системе, плюс изолированная государственная сеть, плюс обязательные электронные услуги, плюс запрет применения армии против граждан, плюс полный конституционный кадровый учёт избирательной ветвью, плюс консультативное участие партий и профсоюзов, плюс традиционный брак при защите частной жизни.

Интегральный индекс качества государственного дизайна. Для объективного сравнения предлагается индекс из четырнадцати параметров (полнота разделения, адресность ответственности, открытость, защита прав, антиузурпационная устойчивость, социальная направленность, финансовый суверенитет, цифровая безопасность, инклюзивность оппозиции, долгосрочное планирование, кадровый суверенитет, запрет армии против граждан, выборы за рубежом, баланс традиционных ценностей и прав личности). Расчёт по экспертной шкале: классическая триада - 45 баллов; американская модель - 58; европейская - 62; китайская – 51; модель семи ветвей государственной власти с изолированной государственной сетью, электронными услугами, запретом армии против граждан, кадровым суверенитетом, выборами за рубежом и сбалансированной позицией по браку и ориентации - 97 баллов. Это математическое подтверждение превосходства.

Итог часть V. Сравнительный анализ показывает, что ни одна из существующих моделей не даёт полноты функционального разделения и не обеспечивает цифрового суверенитета на уровне изолированной критической инфраструктуры, а также полного конституционного кадрового учёта публичного сектора через независимую избирательную ветвь. Модель семи ветвей государственной власти вбирает лучшие элементы, но добавляет принципиально новые институты: избирательная ветвь; надзорная; контролирующая; информационно-вещательная; изолированная государственная сеть; интеграция оппозиции во все ветви государственной власти; однократность служения государственных служащих; ЕГРР; обязательные электронные услуги; запрет применения армии против граждан; Президентская гвардия и КГБ под контролем; кадровый суверенитет; максимальная демократизация и выборы за рубежом.

Интегральный индекс качества подтверждает её потенциальное превосходство. Дополнительным преимуществом является гибкое отношение к политическим партиям и профсоюзам, а также сбалансированная позиция по вопросам брака и сексуальной ориентации, обеспечивающая как традиционные семейные ценности, так и защиту частной жизни от дискриминации.

Часть

VI

.

Переходный механизм и стратегия внедрения

Научный комментарий к части

VI

.

Шестая часть описывает, как мирно, законно и поэтапно перейти от существующей системы к государству семи ветвей государственной власти, включая создание изолированной сети, перевод услуг в электронную форму и введение единого кадрового реестра, а также гарантии легитимности прежних органов до момента формирования новых.

Глава 26.

Переходный период, легитимность и институциональная последовательность

Ни одна большая реформа не должна разрушать саму правовую ткань общества. Если новая система внедряется через институциональный разрыв, она рискует унаследовать порок внеправового начала. Поэтому авторская концепция изначально строится как модель мирного, последовательного и законного перехода. Поэтапность даёт сразу несколько преимуществ: позволяет избежать вакуума власти, распределяет реформу во времени, снижает риск хаоса и делает общество участником осмысленного перехода, а не жертвой аппаратного шока.

Устанавливается переходный период продолжительностью семь лет. В течение этого периода прежние государственные органы продолжают осуществлять свои полномочия в части, не противоречащей новой Конституции, до момента формирования соответствующих новых органов, но не позднее завершения переходного периода. Этапы переходного периода:

Первые шесть лет — разработка, принятие и введение в действие всей нормативной правовой базы, необходимой для функционирования новой системы: конституционных законов, кодексов, законов и подзаконных актов.

Седьмой год — проведение единовременных выборов всех государственных служащих Народно-политического корпуса и избрание в руководящие составы всех семи ветвей государственной власти, включая избирательную ветвь государственной власти. После завершения этих выборов и формирования новых органов переходный период завершается.

Кто проводит первые выборы (деликатный механизм): В течение первых шести лет переходного периода сохраняет свою деятельность Центральная избирательная комиссия Республики Таджикистан (далее ЦИК), действовавшая до вступления настоящей Конституции. Её состав, полномочия и порядок работы определяются прежним законодательством, но не противоречащим настоящей Конституции. ЦИК подготавливает всю инфраструктуру для проведения первых единовременных выборов. На 7 году переходного периода именно эта (старая) ЦИК организует и проводит первые выборы всех 721 — членов Народно-политического корпуса, а также дополнительных 7 представителей оппозиции (из добровольного реестра субъектов законной общественно-политической оппозиции) по правилам, установленным конституционным законом о выборах, который должен быть принят не позднее конца пятого года переходного периода.

Выборы проводятся раздельно по каждой из семи ветвей (избиратели голосуют за кандидатов в каждую ветвь). Кандидаты выдвигаются в порядке, установленном конституционным законом, при обязательном участии независимых общественных наблюдателей и международных миссий.

Для граждан, находящихся за пределами Республики Таджикистан, в том числе на территории Российской Федерации, организуются избирательные участки при дипломатических представительствах и консульских учреждениях. Голосование за рубежом проводится с использованием электронных средств, входящих в изолированную государственную сеть или бумажных бюллетеней. Результаты такого голосования имеют равную юридическую силу с результатами голосования на территории Республики Таджикистан. После подведения итогов выборов и официального объявления результатов вновь избранные члены избирательной ветви государственной власти (сто человек плюс один представитель оппозиции) собираются на своё первое заседание, избирают из своего состава руководящий состав (председателя, его первого заместителя, его заместителей, составляют график председательствования по годам - на 7 лет, то есть на весь срок деятельности одного полного созыва) и с этого момента принимают все полномочия по организации выборов и референдумов от старой Центральной избирательной комиссии. Старая Центральная избирательная комиссия передаёт новой избирательной ветви государственной власти всю документацию, архивы, материально-техническую базу и иные ресурсы в течение тридцати дней после первого заседания новой ветви. С этого момента старая Центральная избирательная комиссия считается распущенной. Такая двухступенчатая схема (старая ЦИК проводит выборы новой избирательной ветви, а затем новая ветвь принимает дела) обеспечивает легитимность и преемственность, не создаёт правового вакуума и исключает конфликт интересов.

Законность полномочий прежних органов до вступления новых. Все полномочия, права, обязанности и функции, осуществляемые ранее созданными (прежними) государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами, а также иными субъектами, наделёнными публично-властными полномочиями в соответствии с законодательством, действовавшим до вступления в силу проекта настоящей Конституции, являются законными и сохраняют свою юридическую силу в полном объёме до момента официального формирования и вступления в должности всех предусмотренных проектом настоящей Конституцией органов государственной власти — Семи ветвей государственной власти Республики Таджикистан (включая избирательную ветвь). Никто не вправе оспаривать законность действий таких органов и лиц только на том основании, что они не соответствуют новой системе семи ветвей, до момента завершения переходного периода и фактической передачи полномочий вновь избранным органам.

Законы, указы, постановления, распоряжения и иные акты, изданные указанными органами в пределах их компетенции, действуют и подлежат исполнению, если они не противоречат проекту настоящей Конституции. Указанное правило действует до дня официального объявления результатов первых единовременных выборов и первого заседания Совета семи ветвей государственной власти Республики Таджикистан, после чего полномочия прежних органов прекращаются в порядке правопреемства.

Формирование остальных ветвей: Одновременно, с избирательной ветвью на тех же выборах (седьмой год) избираются все 721 — членов и с остальных шести ветвей (законодательной, исполнительной, судебной, контролирующей, надзорной, информационно-вещательной).

Таким образом, все семь ветвей государственной власти Республики Таджикистан получают свой мандат от народа одновременно. После объявления результатов выборов каждая из семи ветвей государственной власти проводит своё первое заседание, избирает руководящий состав из восьми лиц (председатель, первый заместитель, шесть заместителей, включая одного от оппозиции) и утверждает пофамильный график председательства на весь период созыва - 7 лет, то есть из своего состава избирают 7 лиц на замещение должности председателя ветви с полномочиями 1 год на каждого. Первое заседание Совета семи ветвей проводится в течение месяца после формирования руководящих составов. Президент избирается в соответствии с ротационным порядком, установленным Конституцией (начинает председатель избирательной ветви). Семь представителей оппозиции (из добровольного реестра субъектов законной общественно-политической оппозиции) включаются в составы семи ветвей государственной власти на должности заместителей председателей соответствующих ветвей государственной власти автоматически по результатам выборов (дополнительные мандаты). В течение первых шести лет переходного периода поэтапно вводятся социальные гарантии: бесплатное образование, бесплатное здравоохранение, сокращение рабочего времени, подготовка жилищной программы для молодожён, поэтапное создание изолированной государственной сети и перевод государственных услуг в электронную форму, а также формирование Единого кадрового реестра публичного сектора с обязательными подреестрами судейского, прокурорского, милицейского и юридического корпусов. Конкретные сроки определяются отдельными законами.

Сорокалетняя государственная ревизия (статьи двести одиннадцать —двести двадцать четыре Проекта Конституции) начинается после завершения переходного периода (с восьмого года) и проводится в течение трёх лет.

Освобождение от ответственности лиц, осуждённых по политическим, религиозным и оппозиционным мотивам. В целях восстановления исторической справедливости, примирения общества и устранения последствий политических репрессий, а также в рамках мирного конституционного перехода, все лица, осуждённые и отбывающие наказание в местах лишения свободы, или в отношении которых приговоры вступили в законную силу, а наказание не отбыто, подлежат немедленному освобождению от отбывания наказания и от любых иных ограничений, связанных с судимостью, если основанием осуждения являлись:

политические мотивы (законное общественно-политическое несогласие, участие в мирных собраниях, критика государственной власти, деятельность оппозиционных партий и движений, не связанная с насилием);

оппозиционная деятельность (выражение несогласия с политикой властей, распространение альтернативных взглядов, участие в законных протестных акциях);

религиозные убеждения (мирное исповедание религии, отправление культов, убеждения, не нарушающие общественную безопасность);

критика власти в любой форме, включая публичные высказывания, репосты, лайки, комментарии в сети интернет, если такие действия не содержали прямых призывов к насилию, свержению конституционного строя или разжиганию вражды, установленных вступившим в законную силу приговором суда.

Освобождение распространяется также на лиц, осуждённых по сфальсифицированным или сфабрикованным уголовным делам, по делам, возбуждённым с нарушением процессуальных прав, а также на лиц, понесших наказание во внесудебном порядке.

Отсутствие права на компенсацию.

Лица, освобождённые на основании настоящего положения, не имеют права требовать от государства компенсации морального вреда, материального ущерба, восстановления утраченного имущества, заработка, пенсионных или иных прав, за исключением случаев, когда вред причинён действиями, содержащими состав преступления, признанного таковым вступившим в законную силу приговором суда в отношении конкретных должностных лиц.

Государство не несёт ответственности за упущенную выгоду, неполученные доходы или иные косвенные последствия, связанные с незаконным осуждением, если освобождение происходит по указанным основаниям.

Настоящее ограничение не распространяется на право на реабилитацию в порядке, установленном законом, для лиц, полностью доказавших свою невиновность.

Порядок освобождения.

Освобождение производится в течение тридцати дней со дня вступления в силу настоящей Конституции на основании акта амнистии, принимаемого Законодательной ветвью государственной власти по представлению Президента и заключению уполномоченного по правам человека. Списки освобождаемых лиц составляются совместно с надзорной ветвью государственной власти (Генеральной прокуратурой) и уполномоченным по правам человека. Решения об отказе в освобождении могут быть обжалованы в суд.

Снятие судимости и восстановление прав.

У лиц, освобождённых на основании настоящего положения, судимость считается погашенной со дня освобождения. Им возвращаются избирательные права, право на занятие определённых должностей (если иное не вытекает из приговора за насильственные или коррупционные преступления), а также право на выезд за границу. Записи в Едином кадровом реестре публичного сектора и иных государственных информационных системах, содержащие сведения о таком осуждении, подлежат удалению или обезличиванию по персональному заявлению гражданина.

Исключения: Настоящее положение не распространяется на лиц, осуждённых за умышленные тяжкие и особо тяжкие преступления против жизни и здоровья человека (убийство, причинение тяжкого вреда здоровью, изнасилование), терроризм, захват заложников, организацию массовых беспорядков, сопровождавшихся насилием и уничтожением имущества, а также на лиц, осуждённых за коррупцию, государственную измену и шпионаж.

Переходный период считается завершённым после: принятия всех конституционных законов (к концу шестого года); проведения единовременных выборов на седьмом году; формирования руководящих составов всех семи ветвей государственной власти; вступления в должность первого Президента, избранного по ротационному графику.

С момента завершения переходного периода государство переходит к нормальному конституционному циклу (очередные выборы проводятся каждые семь лет).

До принятия новых конституционных законов, кодексов и законов, соответствующие общественные отношения регулируются временными (бывшими или старыми) актами, не противоречащими новой Конституции.

Законы и иные акты, действовавшие на день вступления Конституции в силу, применяются в части, не противоречащей настоящей новой Конституции. Положения о переходном периоде не могут быть изменены до его завершения, кроме случаев, когда изменение необходимо для более полного достижения целей Конституции и принято в порядке, установленном для изменения Конституции, с обязательным положительным заключением Конституционного суда.

Глава 27.

Специальная государственная ревизия, историческая ответственность и правовой пересмотр решений

В целях защиты суверенитета, территориальной целостности, финансовой независимости, конституционного порядка, национального богатства и исторической справедливости, Республика Таджикистан проводит обязательную государственную ревизию решений, договоров, соглашений, актов и иных документов, принятых либо совершённых в течение последних сорока лет и связанных с территорией, землёй, ресурсами, стратегическими объектами, внешними обязательствами, государственным долгом и иными вопросами, затрагивающими важные, особо важные, суверенные и стратегические интересы государства.

Ревизия проводится на предмет законности, конституционности, международно-правовой допустимости, исторической, экономической и фактической обоснованности, соблюдения установленных процедур, наличия ущерба суверенитету, территориальной целостности, финансовой независимости и правам граждан, а также на предмет выявления признаков коррупции, сокрытия обязательств, кабальности и антиконституционных ограничений интересов Республики Таджикистан. Для проведения ревизии создаётся Государственная комиссия по ревизии решений, связанных вопросов с территорией, с землёй, с ресурсами, с внешними обязательствами и с финансовым суверенитетом Республики Таджикистан. В состав Государственной комиссии включаются представители Законодательной, Судебной, Контролирующей, Надзорной, исполнительной и Информационно-вещательной ветвей государственной власти, Национального банка Республики Таджикистан, Уполномоченного по правам человека, а также научного, экспертного, архивного, экономического и международно-правового сообщества. Сорокалетняя государственная ревизия начинается после завершения переходного периода (с восьмого года) и проводится в течение трёх лет. Указанный срок может быть продлён однократно не более чем на два года в порядке, установленном законом.

Государственная комиссия вправе запрашивать документы, архивы, сведения и материалы, заслушивать должностных лиц и специалистов, назначать исследования и экспертизы, направлять материалы в государственные органы и представлять промежуточные и итоговые доклады Законодательной ветви государственной власти, Совету семи ветвей государственной власти и народу.

Все государственные органы, фонды, учреждения, предприятия, организации, банки, должностные лица и иные субъекты обязаны содействовать Государственной комиссии, своевременно представлять достоверные сведения и не препятствовать проведению ревизии. Сокрытие, уничтожение, фальсификация либо незаконное удержание материалов, относящихся к ревизии, влечёт строгую административную и уголовную ответственность. Законодательная ветвь государственной власти принимает закон о порядке проведения сорокалетней ревизии, рассматривает промежуточные и итоговые доклады Комиссии и принимает решения о последующих мерах. Совет семи ветвей государственной власти рассматривает промежуточные и итоговые доклады, принимает решения о координации действий всех ветвей государственной власти и утверждает меры общегосударственного значения. Конституционный суд рассматривает материалы ревизии в случаях выявления признаков противоречия Конституции. По результатам ревизии могут быть приняты решения о признании актов законными либо антиконституционными, о передаче материалов в контролирующие, надзорные и судебные органы, о принятии мер по возврату денежных средств, активов, имущества, земельных участков, ресурсов, о начале переговорных, судебных, международно-правовых и иных мирных процедур защиты интересов Республики Таджикистан. Промежуточные и итоговые доклады, заключения, решения и иные материалы сорокалетней государственной ревизии подлежат обязательному опубликованию в средствах массовой информации и регистрации в Едином государственном реестре решений, за исключением сведений, временно составляющих государственную тайну в пределах, совместимых с Конституцией.